KLASA: UP/II-008-07/20-01/279
URBROJ: 401-01/05-20-4
Zagreb, 7. rujna 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Lučke uprave Umag - Novigrad, KLASA: UP/I-850-01/20-01/2, URBROJ: 2163/1-14-04-20-4 od 8. travnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Lučke uprave Umag - Novigrad, KLASA: UP/I-850-01/20-01/2, URBROJ: 2163/1-14-04-20-4 od 8. travnja 2020. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem Lučke uprave Umag - Novigrad odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (dalje u tekstu: žalitelj) kojim su zatražene informacije o postupku imenovanja ravnatelja Lučke uprave Umag – Novigrad, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu u kojoj navodi da rješenje osporava u cijelosti zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja, bitnih povreda odredaba postupka i pogrešne primjene materijalnog prava. Žalitelj ističe kako je zahtjev podnesen 17. ožujka 2020. godine te da je tijelo javne vlasti dužno postupiti po prvom podnesenom zahtjevu. Smatra kako se ravnatelj Lučke uprave Umag – Novigrad, koji je ujedno i službenik za informiranje, morao izuzeti od vođenja postupka i odrediti drugu službenu osobu. Smatra kako pobijano rješenje izražava shvaćanje i stav o ograničenom pravu korisnika na pristup informacijama te kako je podnositelj zahtjeva svoje ustavno pravo na pristup informacijama ostvario samostalno i neovisno od drugih osoba. Ističe kako napadano rješenje paušalno deklarira nezakonitost zahtjeva, međutim nigdje ne iznosi konkretne nezakonitosti iz članka 18. Zakona o pravu na pristup informacijama. Pobijano rješenje, prema žalitelju, također ne iznosi razloge o konkretnim zlouporabama podnositelja, već samo paušalno i generalno parafrazira. Žalitelj navodi kako nije zatražen velik broj informacija te kako podnositelj zahtjeva još od 2017. godine nije podnio tijelu javne vlasti nijedan zahtjev za pristup informacijama, stoga se ne može govoriti o učestalom podnošenju zahtjeva. Naglašava kako je povrijeđeno načelo razmjernosti te kako je ono odnos pristranog odnosa službenika za informiranje protiv pojedinih članova podnositelja zahtjeva. Smatra kako pobijano rješenje ne sadrži razloge sukladno članku 98. stavku 5. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.). Predlaže da se njegova žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 17. ožujka 2020. godine zatražio od Lučke uprave Umag – Novigrad dostavu sljedećih informacija i preslika dokumentacije vezane za postupak imenovanja ravnatelja Lučke uprave Umag – Novigrad: u kojim je glasilima, u kojem razdoblju i na koji način bio objavljen oglas za natječaj za imenovanje ravnatelja Lučke uprave Umag – Novigrad, temeljem kojeg je Upravno vijeće navedene Lučke uprave u konačnici odlukom od 4. studenog 2019. godine imenovalo novog ravnatelja Lučke uprave Umag – Novigrad; odluku Upravnog vijeća Lučke uprave Umag – Novigrad o imenovanju Natječajnog povjerenstva; zapisnike sa sjednica Natječajnog povjerenstva; prijedlog/mišljenje Natječajnog povjerenstva temeljem kojeg je Upravno vijeće Lučke uprave Umag – Novigrad imenovalo ravnatelja odlukom od 4. studenog 2019. godine; suglasnost Ministarstva mora, prometa i infrastrukture (dalje u tekstu: Ministarstvo) od 15. studenog 2019. godine; suglasnost župana Istarske županije za sklapanje ugovora o radu između Upravnog vijeća Lučke uprave Umag – Novigrad i imenovanog ravnatelja Lučke uprave.
Nadalje, uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je Istarska županija, kojoj je upućen isti zahtjev, ustupila zahtjev Lučkoj upravi Umag – Novigrad temeljem odredbe članka 21. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, dok je Ministarstvo temeljem navedene zakonske odredbe ustupilo dio zahtjeva Lučkoj uprave Umag – Novigrad, a žalitelju je omogućilo pristup suglasnosti Ministarstva od 15. studenog 2019. godine.
Lučka uprava Umag – Novigrad je donijela pobijano rješenje kojim je odbijen žaliteljev zahtjev temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, smatrajući da se radi o zloupotrebi prava na pristup informacijama. U obrazloženju rješenja se u bitnom navodi kako je uvidom u evidencije i upisnike tijela javne vlasti utvrđeno da je korisnik sukcesivno i višekratno podnosio zahtjeve za pristup informacijama u razdoblju od 2017. do ovopredmetnog zahtjeva. Nabraja podnositelje zahtjeva koji su 2017. godine podnijeli zahtjeve Lučkoj upravi Umag – Novigrad te naglašava kako su svi oni podnijeli formalno pojedinačne zahtjeve, a sadržajno političke pamflete. Smatra kako obrazloženje žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama nepotrebno i suvišno te da je pisan stilom političkog pamfleta, te kako je predmetni zahtjev povezan za prethodnim zahtjevima kojima se traži dodjela koncesije za obavljanje lučkih djelatnosti na području luke Karigador, s čime u vezi s tim nepotrebnim obrazloženjima zahtjeva insinuira nezakonitost rada ovog tijela javne vlasti i nezakonitost izbora tijela njegovog upravljanja.
S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku kao mjerodavno pravo razmatrana odredba članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
U kontekstu zlouporabe prava na pristup informacijama osobito je potrebno istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje u članku 16. Ustava Republike Hrvatske određuje kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.
Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), u članku 6. također propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići.
Nadalje, člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama zbog zlouporabe dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja i onemogućavanje korisnika da konzumiraju ustavom propisano temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti.
Prema sudu Povjerenika za informiranje, Lučka uprava Umag-Novigrad nije utvrdila činjenično stanje i prezentirala okolnosti na način iz kojeg bi se moglo zaključiti da žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, odnosno da bi udovoljavanje njegovom zahtjevu opteretilo rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti.
Naime, uvidom u zahtjev žalitelja, spis predmeta i pobijano rješenje, nije utvrđeno da pojedinačni podnositelj očito zloupotrebljava pravo putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva, zatim nije utvrđena povezanost više podnositelja u namjeri očite zlouporabe prava, kao što nije utvrđeno opterećivanje rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Ako u konkretnom slučaju procjenjujemo žaliteljevu namjeru da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebali bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu, opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.
Slijedom navedenog, razmatrajući interes žalitelja za traženom informacijom, vidljivo je kako žalitelj traži informacije koje se odnose na zakonitost postupka imenovanja ravnatelja tijela javne vlasti.
Takav tip informacija ulazi u krug informacija za koje postoji javni interes za njihovim dobivanjem, koje bi i pored zahtjeva trebale biti dostupne javnosti, koje nisu trivijalne i čije traženje potiče jačanje odgovornosti rada tijela javne vlasti i njegovu usklađenost za propisima, te posljedično jača povjerenje građana u vladavinu prava.
Ako se pođe od žaliteljevog zahtjeva, utvrđeno je kako je on precizan i detaljan te u svojem uvodu kontekstualizira razloge traženja informacija.
U zahtjevu se ne vrijeđa tijelo javne vlasti, on nije zlonamjerno i pejorativno intoniran te nema niti natruhe političkog pamfleta, kako se navodi u obrazloženju pobijanog rješenja.
Lučka uprava Umag-Novigrad u obrazloženju pobijanog rješenja zamjera žalitelju preveliku detaljnost zahtjeva, što neuspjelo pokušava povezati sa namjerom zlouporabe prava, međutim, detaljnost zahtjeva u stvari indicira upoznatost podnositelja zahtjeva sa zakonskim procedurama izbora čelnika tijela javne vlasti koji se financiranju iz javnih sredstava.
Dodatno treba istaknuti kako uvidom u spis predmeta nije utvrđeno kako je još neki od takozvanih povezanih podnositelja podnio isti ili sličan zahtjev kojim bi opteretio tijelo javne vlasti.
Osim toga, tijelo javne vlasti u pobijanom rješenju također nije uspjelo dokazati niti subjektivnu niti objektivnu sastavnicu zloupotrebe prava na pristup informacijama, odnosno nije uspjelo dokazati da žalitelj očito zloupotrebljava svoje pravo, niti da je tijelo javne vlasti posebno opterećeno i da zbog žaliteljevih zahtjeva trpi redovita djelatnost i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti.
Žalitelj je 2020. godine podnio jedan konkretan zahtjev za pristup informacijama, dok je uvidom u Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija utvrđeno da je 2017. godine podnio 4 zahtjeva koji se odnose na dostavu dokumentacije vezanu uz koncesiju luke otvorene za javni promet Karigador, kao što je utvrđeno da je i preostalih 14 zahtjeva od drugih podnositelja vezano uz istu temu.
Žalitelj, čiji su članovi građani koji se brinu za javni interes lokalne zajednice, nije ni 2017., godine kao ni sa predmetnim zahtjevom, zloupotrebljavao pravo na pristup informacijama, već je ostvarivao svoje ustavom zajamčeno pravo kako bi došao u posjed informacija kojima se utječe na lokalne interese.
S obzirom da tijelo javne vlasti povezuje namjeru zloupotrebe predmetnog zahtjeva sa zahtjevima iz 2017. godine, ističe se kako su ugovori o koncesiji uređeni Zakonom o koncesijama („Narodne novine“, broj 143/12), u čijem je članku 20. navedeno kako je jedno od načela postupka davanja koncesije, između ostalih, i načelo transparentnosti, što svakako predstavlja opravdani motiv učestalijeg podnošenja zahtjeva u slučaju kada se ne može doći u posjed zatraženih informacija koje su od javnog interesa.
Drugim riječima, relativno velika količina zahtjeva iz 2017. godine ne indicira očitu zloupotrebu prava na pristup informacijama, već ukazuje na veliki interes građana za zatraženim informacijama, s obzirom da zatražene informacije utječu na život lokalne zajednice.
Pored toga, tijelo javne vlasti je u obrazloženju pobijanog rješenja samo navelo imena podnositelja zahtjeva iz 2017. godine, čime nije dokazalo povezanost sa žaliteljem, međutim, čak i da je to uspjelo dokazati, s obzirom da žalitelj sukladno zakonu osnovana udruga građana, to nije nikakav dokaz očite zloupotreba prava, a još je manje činjenično-pravni temelj za utvrđivanje zloupotrebe u predmetnom zahtjevu koji je podnesen tri godine kasnije i koji nije sadržajno povezan sa zahtjevima iz 2017. godine.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari, te zbog činjenice da Povjereniku za informiranje nisu dostavljene informacije koje su predmet postupka, dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
Tijelo javne vlasti je u ponovnom postupku dužno utvrditi činjenično stanje na način da razmotri žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, utvrdi posjeduje li zatražene informacije te utvrdi postoji li na zatraženim informacijama ograničenja od pristupa propisana člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, nakon čega je potom dužno prikazati utvrđeno činjenično stanje u spisu predmeta i potkrijepiti ga odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti zahtjev sukladno odredbi članka 23. navedenog Zakona.
Tijelo javne vlasti također treba imati na umu odredbu članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, te u određenim, zakonom propisanim slučajevima ograničavanja pristupa informaciji, prije donošenja odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa na način da u konkretnom slučaju pruži argumente zašto bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji zaštićeni interes bio ozbiljno povrijeđen te zašto ograničenje od pristupa u konkretnom slučaju preteže nad interesom javnosti da dobije informaciju, odnosno zašto bi uskraćivanjem pristupa bio povrijeđen javni interes za pristupom traženoj informaciji i koji su to razlozi zbog kojih interes javnosti za informacijom preteže nad potrebom ograničenja od pristupa.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan