KLASA: UP/II-008-07/20-01/978

URBROJ: 401-01/10-20-4

Zagreb, 25. kolovoza 2020. godine

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.) povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva BINA-ISTRA d.d. Broj: Dsi/IB/TB/20-448 od 30. lipnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje trgovačkog društva BINA-ISTRA d.d. Broj: Dsi/IB/TB/20-448 od 30. lipnja 2020. godine.

2. Odobrava se ......... pravo na pristup informaciji o ukupnom iznosu bruto plaća/naknada za prosinac 2018. godine, ožujak 2019. godine, lipanj 2019. godine, rujan 2019. godine i prosinac 2019. godine te broju osoba kojima su naknade isplaćene u pojedinom mjesecu.

3. Odobrava se ......... pravo na pristup informaciji o ukupnom iznosu bruto naknada fizičkim osobama za prosinac 2018. godine, ožujak 2019. godine, lipanj 2019. godine, rujan 2019. godine i prosinac 2019. godine te broju osoba kojima su naknade isplaćene u pojedinom mjesecu.

4. Nalaže se trgovačkom društvu BINA – ISTRA d.d. da postupi sukladno točkama 2. i 3. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana pravomoćnosti ovog rješenja.

5. Odbija se zahtjev ......... za naknadom troškova žalbenog postupka u iznosu od 14,60 kn.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 27. lipnja 2020. godine, kojim je tražio podatke o isplatama bruto plaće, broju osoba kojima je isplaćena bruto plaća, te podatak o bruto iznosu plaćanja svim fizičkim osobama, te broj fizičkih osoba za čiju korist su izvršena plaćanja za prosinac 2018. godine, ožujak 2019. godine, lipanj 2019. godine, rujan 2019. godine i prosinac 2019. godine, temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkama 2. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, obzirom na to da prvostupanjsko tijelo smatra da tražene informacije sadrže podatke koji predstavljaju poslovnu tajnu, te su zaštićene zakonom kojim se uređuje pitanje zaštite osobnih podataka.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da isto pobija zbog povrede upravnog postupka, pogrešne primjene materijalnog prava i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja. Ističe da je prvostupanjsko tijelo pogrešno primijenilo materijalno pravo, jer su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa. Ističe da su povrijeđena članci 30., 51. i 52. Zakona o općem upravnom postupku jer ga prvostupanjsko tijelo nije obavijestilo o odlučnim činjenicama koje je utvrdilo. Smatra da je i počinjena povreda članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku jer pobijano rješenje ne sadrži odlučne činjenice. Predlaže da se žalba usvoji.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da žalitelj u zahtjevu za pristup informacijama od 27. lipnja 2020. godine od prvostupanjskog tijela tražio sljedeće informacije za prosinac 2018., ožujak 2019., lipanj 2019., rujan 2019. i prosinac 2019. godine: 1) Koliko je isplaćeno bruto plaća/naknada plaće tijela javne vlasti bez doprinosa na plaće u navedenom mjesecu, 2) Broj osoba kojima je isplaćena bruto plaća/naknada plaće tijela javne vlasti u navedenom mjesecu, 3) Ukupni bruto iznos plaćanja fizičkim osobama temeljem kojeg postoji obveza tijela javne vlasti uplate poreza na dohodak bez doprinosa (npr. ugovori o djelu i slično) na taj iznos u navedenom mjesecu 4) Broj fizičkih osoba za čiji korist su izvršena plaćanja za koji postoji obveza tijela javne vlasti uplate poreza na dohodak bez doprinosa (npr. ugovori o djelu i slično) u navedenom mjesecu.

U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje po žalbi žalitelja, uključujući i informacije koje su predmet postupka.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Sukladno članku 6. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

Sukladno članku 15. stavku 2. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.

Člankom 15. stavkom 2. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Sukladno članku 16. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne su javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

Iz pobijanog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da zatražene informacije predstavljaju poslovnu tajnu, da predstavljaju zaštićene osobne podatke, te da predmetni podaci nisu povezani s javnim ovlastima, niti predstavljaju podatke o korištenju javnih sredstava.

Navedeni zaključak prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.

Uvidom u sudski registar Trgovačkog suda u Pazinu utvrđeno je da je pod matičnim brojem (MBS) 040001578 upisano trgovačko društvo BINA-ISTRA, dioničko društvo za financiranje, gradnju, upravljanje i održavanje autoceste.

Nadalje, uvidom u internetsku stranicu prvostupanjskog tijela, poveznica https://bina-istra.com/o-nama/bina-istra-d-d# utvrđeno je da se na istoj navodi da je prvostupanjsko tijelo koncesionar autoceste Istarski ipsilon od 1995. godine, kada je sa Vladom RH sklopljen koncesijski ugovor prema modelu javnog-privatnog partnerstva. Dalje se navodi da je riječ o prvom ugovoru tog tipa sklopljenom u Hrvatskoj a prema kojem, nakon isteka trajanja koncesije, prvostupanjsko tijelo će bez naknade staviti cjelokupnu infrastrukturu na raspolaganje koncedentu odnosno, Republici Hrvatskoj. Zaključno se navodi da su glavne aktivnosti prvostupanjskog tijela projektiranje, financiranje, upravljanje i održavanje, te gradnja autoceste.

Sukladno članku 74. Zakona o cestama („Narodne novine“, broj: 84/11, 18/13, 22/13, 54/13, 148/13, 92/14) propisano je da pravna osoba koja upravlja javnom cestom, odnosno koncesionar obavlja javnu ovlast kad izdaje: dozvolu za izvanredni prijevoz iz članka 46. stavka 4. navedenog Zakona, rješenje o prekomjernoj uporabi iz članka 49. stavka 4. navedenog Zakona, suglasnost za priključak i prilaz na javnu cestu iz članka 51. stavka 3. navedenog Zakona, te rješenje za prilagođavanje priključka i prilaza iz članka 52. stavka 1. navedenog Zakona.

Po mišljenju Povjerenika za informiranje, činjenica što prvostupanjsko tijelo predstavlja tijelo javne vlasti u smislu članka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama po gore navedenom kriteriju, ne može se nikako tumačiti na način prvostupanjsko tijelo nema javne ovlasti glede sadržaja zahtjeva za pristup informacijama, a kako to prvostupanjsko tijelo navodi u odgovoru na žalbu.

Naime, ako određeno tijelo predstavlja tijelo javne vlasti, tada je isto obveznik primjene Zakona o pravu na pristup informacijama, i to ne samo u odnosu na informacije koje su povezane s izvršavanjem javnih ovlasti, već i na druge informacije, vodeći računa o definiciji informacije iz članka 5. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, te činjenici da ne postoji određeni katalog informacija koje mogu biti predmet zahtjeva za pristup informacijama.

Prihvaćanje suprotnog stava značilo bi ograničavanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, jer ako je npr. određeno tijelo tijelo javne vlasti po kriteriju većinskog vlasništva Republike Hrvatske, tada bi navedeno, prihvaćajući tumačenje prvostupanjskog tijela, značilo da bi se od navedenog tijela mogle samo tražiti informacije koje su povezane s navedenim većinskim vlasništvom, na koji bi način pravo na pristup informacijama postalo teoretsko i iluzorno.

S tim u vezi, neodlučno je pozivanje prvostupanjskog tijela na praksu Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske, broj: Pž-7709/2018, s obzirom na to da je navedena odluka relevantna samo za pitanje obveze plaćanja pristojbe, te nije od utjecaja na obveze prvostupanjskog tijela kao tijela javne vlasti.

Također se ukazuje se na presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: UsII-5/19-6 od 20. ožujka 2019. godine, kojom je odbijen tužbeni zahtjev trgovačkog društva Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o., u čijem obrazloženju je, između ostalog, navedeno da imajući u vidu djelatnost tijela javne vlasti zbog koje je isto osnovano, a zbog čega postoji visoka razina interesa javnosti za uvidom u njegov rad i financijsko poslovanje, prigovor o naknadnoj promjeni vlasničke strukture trgovačkog društva ne utječe na stav navedenog Suda da se kod traženja o informacija o potrošnji njegovih sredstava radi o javnim sredstvima. U navedenoj je presudi uzeto u obzir da je Zakonom o javnim cestama uređen pravni status javnih cesta, građenje i održavanje, upravljanje, mjere za zaštitu, koncesije, financiranje i nadzor nad javnim cestama te da su prema izričitoj zakonskoj odredbi javne ceste javno dobro u općoj uporabi u vlasništvu Republike Hrvatske, koje se financiraju i iz sredstava državnog proračuna, pa stoga u slučaju traženja informacije o trošenju sredstava trgovačkog društva Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o. dolazi do primjene odredba članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Imajući u vidu status prvostupanjskog tijela koji je ranije opisan, Povjerenik za informiranje smatra da se utvrđenja iz gore citirane presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske mogu primijeniti i na konkretan slučaj, imajući u vidu se u oba slučaja radi o trgovačkim društvima koje upravljaju autocestama.

U gore navedenog presudi predmet zahtjeva korisnika bile su informacije o isplatama odvjetnicima, dok se u konkretnom slučaju traže se informacije o ukupnim bruto isplatama, odnosno bruto naknadama.

Prema ustaljenoj praksi Povjerenika za informiranje i upravnosudskoj praksi, podatak o bruto isplatama predstavlja informaciju o raspolaganju javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, pa Povjerenik za informiranje ne nalazi razloga za odstupanje od navedene prakse.

Iako u slučaju primjene članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama nema mjesta provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, ističe se sljedeće.

Sukladno članku 34. Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07) propisano je da stupanjem na snagu navedenog Zakona prestaju važiti odredbe Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96), osim odredbi navedenih u glavi 8. i 9. istog zakona.

Odredbom članka 19. stavka 1. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.) propisano je da poslovnu tajnu predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da se općim aktom ne može odrediti da se svi podaci koji se odnose na poslovanje pravne osobe smatraju poslovnom tajnom niti se poslovnom tajnom mogu odrediti podaci čije priopćavanje nije razložno protivno interesima te pravne osobe.

Prema članku 26. navedenog Zakona, općim aktom pravne osobe pobliže se određuju način uporabe i čuvanja podataka koji se smatraju poslovnom tajnom, te mjere, postupci i druge okolnosti od interesa za čuvanje poslovne tajne.

Posebno se ističe da su predmet zahtjeva žalitelja isključivo općeniti podaci, odnosno žalitelj traži ukupan iznos bruto isplata za određeni mjesec, te traži podatak o broju osoba kojima je navedeni iznos isplaćen.

Imajući u vidu navedeno, logično je da informacije koje žalitelj traži ne mogu predstavljati proizvodnu tajnu, rezultate konstrukcijskog ili istraživačkog rada, a niti druge podatke u smislu članka 19. stavka 1. Zakona o zaštiti tajnosti podataka, jer nije jasno kako bi se moglo utjecati na poslovne i financijske interese prostupanjskog tijela ako bi se sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama žalitelju omogućio pristup informacijama koje su predmet postupka.

U odnosu na pozivanje prvostupanjskog tijela na zaštitu osobnih podataka, ističe se kako slijedi.

Člankom 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da su osobni podaci svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik“): pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.

Kako je to već ranije navedeno, žalitelj traži samo podatak o broju osoba kojima je isplaćena određena bruto naknada, pa se navedeni podatak ne odnosi pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi, odnosno ne radi se o osobnom podatku u smislu članka 4. Opće uredbe o zaštiti podataka, pa se ne mogu prihvatiti navodi prvostupanjskog tijela da je tražene podatke moguće povezati s dostupnim podacima članova uprave.

Međutim, da je žalitelj i tražio primjerice ime i prezime osobe kojoj je isplaćena bruto plaća, odnosno naknada, navedeni podatak također ne bi predstavljao zaštićeni osobni podatak, već se radi o sastavnom dijelu informacije o raspolaganju javnim sredstvima, a koja uključuje podatak o iznosu te osobi kojoj je iznos isplaćen.

Vezano za žalbene navode u kojima se navode povrede upravnog postupka ističe se da se sukladno članku 30. stavku 2. Zakona o općem upravnom postupku, bez prethodnog izjašnjavanja stranke postupak može provesti samo ako se usvaja zahtjev stranke, ako odluka u postupku nema negativan učinak na pravne interese stranke, ili kad je tako propisano zakonom. Po logici stvari, navedena odredba se odnosi na upravne postupke u kojima postoji obveza provođenja ispitnog postupka, a u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo je neposredno rješavalo upravnu stvar na temelju članka 50. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku, iz kojeg razloga ne mogu biti povrijeđena prava stranke u ispitnom postupku zajamčena člankom 52. Zakona o općem upravnom postupku.

Dakle, kako se radi o informaciji o raspolaganju javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, žalitelju se u cijelosti omogućuje pristup traženoj informaciji.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.

Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku i članku 25. stavku 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješiti kao pod točkama 1., 2., 3. i 4. izreke ovog rješenja.

U odnosu na zahtjev žalitelja za naknadom troškova žalbenog postupka, isti je neosnovan iz sljedećih razloga.

Sukladno članku 161. stavku 2. Zakona o općem upravnom postupku, u postupcima pokrenutim na zahtjev stranke ili u upravnim stvarima u kojima sudjeluju dvije stranke ili više njih s protivnim interesima, troškove postupka snosi stranka na zahtjev koje je postupak pokrenut ili protiv koje se vodio postupak koji je za nju nepovoljno okončan.

Prema članku 4. Zakona o općem upravnom postupku stranka u upravnom postupku je fizička ili pravna osoba na zahtjev koje je pokrenut postupak, protiv koje se vodi postupak ili koja radi zaštite svojih prava i obveza ima pravo sudjelovati u postupku.

Uzimajući u obzir da se u konkretnom slučaju ne radi o upravnom postupku u kojem sudjeluju dvije ili više stranaka, već da se radi o postupku koji je pokrenut na zahtjev stranke, odnosno da Hrvatska elektroprivreda d.d. nije stranka u postupku već prvostupanjsko tijelo pred kojim se vodi postupak, Povjerenik za informiranje smatra da nema zakonske osnove da se žalitelju odredi trošak poštarine u iznosu od 14,60 kn.

Osim toga u konkretnom slučaju nije moguće niti primijeniti odredbu članka 4. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku jer trgovačko društvo BINA ISTRA d.d.. ne može biti nositelj prava na pristup informacjjama u odnosu na samu sebe u smislu navedene odredbe, a odredbom članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama nije predviđena ovlast Povjerenika za informiranje da odlučuje o troškovima žalbenog postupka.

Također treba istaknuti da žalitelj nije niti specificirao navedeni trošak, niti je dostavio dokaz iz kojeg bi se moglo zaključiti da mu je isti nastao.

Slijedom navedenog, valjalo je odlučiti kao pod točkom 5. izreke ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan