KLASA: UP/II-008-07/20-01/401
URBROJ: 401-01/06-20-4
Zagreb, 20. srpnja 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Grada Zagreba, KLASA: 008-02/20-02/27, URBROJ: 251-02-02/15-20-8 od 14. svibnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Grada Zagreba, KLASA: 008-02/20-02/27, URBROJ: 251-02-02/15-20-8 od 14. svibnja 2020. godine, kao neosnovana.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 23. siječnja 2020. godine, kojim je tražio informacije o isplatama Grada Zagreba svim odvjetnicima u siječnju 2019. godine te isprave temeljem kojih su iste knjižene, temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što prvostupanjsko tijelo smatra da žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog bitne povrede upravnog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Žalitelj ponavlja da informacije o raspolaganju javnim sredstvima moraju biti dostupne automatski svakome, pa u takvim slučajevima ne postoji mogućnost zlouporabe prava. ističe da je počinjena bitna povreda upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.), jer navodi iz obrazloženja osporenog rješenja nisu utemeljeni na odlučnim činjenicama. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je neosnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Odredbom članka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 23. siječnja 2020. godine od Grada Zagreba, kao tijela javne vlasti, zatražio informacije o isplatama svim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima u razdoblju od 1. do 31. siječnja 2019. godine, po odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima, dostavom kartica konta 32 373 te isprava na temelju kojih su provedena knjiženja.
Također je utvrđeno da je povodom zahtjeva žalitelja Grad Zagreb donio osporeno rješenje KLASA: 008-02/20-02/27, URBROJ: 251-02-02/15-20-8 od 14. svibnja 2020. godine, kojim je isti odbijen sukladno članku 23. stavku 5. točkama 2. i 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što smatra da žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
U obrazloženju pobijanog rješenja u bitnome Grad Zagreb navodi kako je u postupku po predmetnom zahtjevu isti upućen drugoj ustrojstvenoj jedinici tijela javne vlasti koja je vezano za traženu karticu konta istaknula da je isti podnositelj do tog zahtjeva već podnio 23 istovjetna zahtjeva, a u pogledu traženja isprava koje su bile temelj za knjiženja na toj kartici, kako je iz kartice računa vidljivo o kojoj se ispravi radi i na koju se radnju ona odnosi, uz napomenu da se predmetne isprave nalaze u spisima predmeta koji se vode pred sudom ili upravnim tijelom i koji su u tijeku, a sadržajno predstavljaju npr. zapisnik sa rasprave, ročišta, podnesak iz kojeg razloga smatra da tim informacijama treba ograničiti pristup. Nadalje je navedeno kako je slijedom navedenog očitovanja izvršen uvid u evidenciju zaprimljenih zahtjeva od strane žalitelja te je utvrđeno kako je do tog dana isti podnio 32 zahtjeva za pristup informacijama, od čega da se 24 odnose na traženje isplata odvjetnicima za pojedina razdoblja od 2012. godine do danas. Istaknuto je i da je do sada žalitelju omogućen pristup podacima o isplatama odvjetnicima za sljedeća razdoblja: od 1. siječnja 2012. godine do 31. prosinca 2016. godine u cijelosti; za 9 mjeseci 2017. godine, te za 7 mjeseci 2018. godine, a da se još vode postupci za preostali dio informacija iz 2017. i 2018. godine. Navedeno je da iako se na prvi pogled može činiti kako se ne radi o zahtjevima koji bi predstavljali opterećenje za tijelo javne vlasti, ali da se tražene informacije odnose na razdoblje od 8 godina, iz čega je vidljivo da tome nije tako. U obrazloženju prvostupanjskog rješenja se ističe da se pri donošenju odluke isto tijelo vodilo Smjernicama Povjerenika za informiranje te su u postupku uzeti u obzir subjektivni i objektivni elementi zlouporabe prava na pristup informacijama. U pogledu subjektivnog elementa zlouporabe je istaknuto kako je u prvostupanjskom postupku utvrđeno kako je namjera žalitelja da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama vidljiva iz iznimne upornosti u podnošenju zahtjeva a da ta namjera nije motivirana stvarnim ostvarivanjem prav ana pristup informaciji. Vezano za objektivni element zlouporabe prava na pristup informacijama je istaknuto kako žalitelj unatoč tome što je dobio informacije o isplatama za razdoblje od više godine, i dalje podnosi identične zahtjeve u kojima traži podatke o isplatama odvjetnicima, a koje sada i proširuje tražeći i isprave na temelju kojih su provedena knjiženja, kao i da u novije vrijeme traži isprave na temelju kojih su provedena knjiženja u pogledu informacija o isplatama kojima mu je ranije omogućen pristup. Pri navedenom prvostupanjsko tijelo ističe da je u informacijama koje je žalitelj već zaprimio odnosno u karticama računa, u dijelu OPIS već razvidno na temelju koje je isprave pojedina stavka knjižena. Također je istaknuto da bi za dostavu samih isprava na temelju kojih su knjižene pojedine stavke trebalo izvršiti uvid u svaki pojedinačni predmet u kojem se one nalaze, što znači da bi se u odnosu na zahtjev koji je žalitelj podnio i koji se odnosi na podatke za veljaču 2019. godine traženih 608 isprava trebalo pronaći u spisima različitih predmeta. Zaključno je navedeno kako se radi o opetovanim i istovrsnim zahtjevima podnesenim od strane žalitelja kojim se traži veliki broj informacija kroz razdoblje koje se do sada odnosilo na 8 godina, kao i da se radi o identičnim ili vrlo sličnim zahtjevima koji se sada prošireni na sve isprave i sve poduzete radnje temeljem kojih su isplate izvršene te da se zahtjevima žalitelja opterećuje rad tijela javne vlasti i obezvrjeđuje institut prava na pristup informacijama, a da je postupanje žalitelja u suprotnosti s načelima pravičnosti i pravne sigurnosti.
Grad Zagreb je aktom KLASA: 008-02/20-02/27, URBROJ: 251-02-02/015-20-11 od 27. svibnja 2020. godine dostavio Uredu povjerenika spis predmeta po žalbi žalitelja na nadležno postupanje.
U žalbenom postupku Grad Zagreb je slijedom traženja Ureda povjerenika iz akta KLASA: UP/II-008-07/20-01/401, URBROJ: 401-01/06-20-2 od 3. lipnja 2020. godine, aktom KLASA: 008-02/20-02/27, URBROJ: 251-02-02/015-20-14 od 23. lipnja 2020. godine dostavio drugostupanjskom tijelu kao nadopunu spisa predmeta traženu dokumentaciju te predložio uvid u spise predmeta Ureda za zastupanje Grada Zagreba kod prvostupanjskog tijela, obzirom da se u istima nalaze informacije koje su bile temelj za knjiženje isplata odvjetnicima u konkretnom slučaju.
Razmatrajući interes žalitelja za traženom informacijom u konkretnom slučaju, vidljivo je kako je isti tražio informacije koji se odnose na raspolaganje javnim sredstvima u kojem slučaju je primjenjiva odredba članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, pri čemu je potrebno uzeti u obzir i moguća ograničenja pristupa informacijama koja su propisana u članku 15. navedenog Zakona.
Međutim, kako je u prvostupanjskom postupku utvrđena zlouporaba prava te je osporenim rješenjem zahtjev žalitelja odbijen, pozivanjem na odredbu članka 25. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, a na što upućuje i detaljno obrazloženje iste, u ovom žalbenom postupku je razmatrana zakonitost odluke Grada Zagreba u pogledu postojanja /nepostojanje navedenog razloga za odbijanje zahtjeva, a stav je žalbenog tijela da u slučaju utvrđenja da u pojedinačnim slučajevima postoji zlouporaba prava na pristup informacijama, da tada nema potrebe za provođenjem testa razmjernosti i javnog interesa i odlučivanjem o dostupnosti traženih informacija.
Iz međunarodnih dokumenata, primjerice Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Konvencije o pristupu službenim dokumentima Vijeća Europe, Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša iz 1998. (Aarhuška konvencija) te međunarodnog modela Zakona o pravu na pristup informacijama koji je kao uzor brojnim zakonima o pravu na pristup informacijama dostupan na poveznici https://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf je vidljivo da je svima njima uzeta u obzir mogućnost da se zahtjev za pristup informacijama koristi na način da se ugrožava prava drugih.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. - pročišćeni tekst i 5/14.), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
U Republici Hrvatskoj je Zakon o pravu na pristup informacijama organski zakon, kojim se razrađuje ustavno pravo na pristup informacijama, čija je svrha omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je objavljen u „Narodnim novinama“ broj 85/15., a stupio je snagu 9. kolovoza 2015. godine, je određeno da se može ograničiti pravo na pristup informacijama u slučaju da jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Povjerenik za informiranje, u svojem djelovanju prvenstveno ima namjeru ostvarivanja svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama. Slijedom navedenog, nastoji kao temeljno načelo pristupa informacijama promovirati načelo javnosti i slobodnog pristupa, koje ukazuje kako su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona. Pri navedenom Povjerenik za informiranje ima i ulogu zaštitnika drugih ustavnih prava i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom, ali i zaštitnika dostojanstva i normalnog funkcioniranja tijela javne vlasti, pa je u tom smislu ograničenje prava na pristup informacijama zbog zloupotrebe prava normirano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Zlouporaba prava je sukob prava korisnika prava na pristup informacijama i same svrhe Zakona, do kojeg dolazi u određenom trenutku kada korištenje tim pravom, koje je do nekog trenutka procesno i materijalno opravdano, primjerice zbog toga što se pravo ostvaruje na način na koji to određuju procesne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama, dolazi u sukob sa svrhom i ciljem zakonskog uređenja prava na način da se postupanje korisnika pri raspolaganju navedenim pravom negativno odražava na prava i dužnosti trećih osoba. Dakle, zlouporabu prava na pristup informacijama može se identificirati u situacijama kada pojedini korisnik prava na pristup informacijama, pod određenim okolnostima, ugrožava, ometa ili onemogućava korištenje prava drugih, čineći to osobno ili putem drugih korisnika koji od istog tijela javne vlasti učestalim zahtjevima traže informacije.
Naime, iako Zakon o pravu na pristup informacijama ne određuje koliko zahtjeva može podnijeti pojedini korisnik, objektivni kriterij zlouporabe prava obuhvaća broj i opsežnost zahtjeva tj. voluminoznost zahtjeva, neodređenost zahtjeva, istovrsne i ponavljajuće zahtjeve, kao i neozbiljne zahtjeve. Prilikom rješavanja velikog broja zahtjeva za pristup informacijama kojim se traže informacije obuhvaćene u razdoblju nekoliko godina, postoji mogućnost da prava stranaka u drugim postupcima kod tijela javne vlasti ne budu adekvatno zaštićena, te može doći i do zastoja u radu tijela javne vlasti i na taj način ograničavanja drugih korisnika zbog neobavljanja redovnog posla. To predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela, ne samo u području pristupa informacijama, već u svim svojim područjima rada, dok je svrha Zakona o pravu na pristup informacijama putem ostvarivanja prava na pristup javnim informacijama upravo promicanje učinkovitosti u radu i racionalno funkcioniranje.
Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti slučaja kako bi se utemeljila odluka o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava, pri čemu je posebno potrebno uzeti u obzir i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9a Zakona o pravu na pristup informacijama koje određuje da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe.
U odnosu na pojedinog korisnika prava objektivni element zlouporabe možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“
Objektivni element zlouporabe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zlouporabe, zlouporaba prava na pristup informacijama može biti ostvarena i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti u obavljanju svojih temeljnih zadaća zbog kojih su osnovana i koje obavljaju u javnom interesu.
Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavlja opterećenje za tijelo javne vlasti), iz kojih proizlazi da je u pojedinačnim slučajevima potrebno je ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes, iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, te uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženje informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest tih zahtjeva. Naime, iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima moguće je uočiti određeni model ponašanja podnositelja pa je tako, primjerice, podnositelj uvijek nezadovoljan dobivenom informacijom, i nakon njezinog zaprimanja postavlja dodatne zahtjeve koje proširuje u odnosu na raniji zahtjev.
S obzirom da je zahtjev za pristup informacijama žalitelja odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5., Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno zbog zlouporabe prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku bilo potrebno razmotriti sve zahtjeve koje je žalitelj podnio prvostupanjskom tijelu u 2019. te 2020. godini do trenutka izrade ove odluke te da li on putem više povezanih zahtjeva i traženjem istih ili istovrsnih informacija očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Stoga je u žalbenom postupku izvršen uvid u Upisnike o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija Grada Zagreba za 2018., 2019. te dio 2020. godine, koji su dostavljeni žalbenom tijelu dana 29. lipnja 2020. godine.
Naime, navedeni uvid predstavlja već standardizirani postupak žalbenog tijela kod utvrđivanja eventualnog postojanja zlouporabe prava od pojedinih korisnika, a također i utvrđivanje relevantnih činjenica u pogledu brojnosti zahtjeva, njihova sadržaja, učestalosti podnošenja te mogućeg opterećenja tijela javne vlasti koje se u prvostupanjskoj odluci poziva na odredbu članka 25. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Pri tome se posebno naglašava da se radi o utvrđivanju objektivnih razloga zbog kojih bi se prvostupanjska tijela mogla pozvati na razlog odbijanja zahtjeva zbog zlouporabe prava na pristup informacijama, ne ulazeći pri tome u narav informacija koje se traže, s obzirom da je notorna činjenica da se svako pravo može zloupotrijebiti, bez obzira na to što se zahtjevom mogu tražiti primjerice i informacije koje potpadaju u krug onih koje bi trebale biti javno dostupne sukladno odredbi članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama odnosno informacija o raspolaganju javnim sredstvima. Primjerice, od nekog tijela javne vlasti moglo bi se samo jednim zahtjevom za pristup informacijama zatražiti svi ugovori koje je ono sklopilo od svog osnivanja do trenutka podnošenja zahtjeva, svi računi koje to tijelo ikada izdalo, ili se sa više povezanih učestalih zahtjeva može konstantno tražiti istu, ili istovrsnu informaciju, a što u konačnici rezultira opterećenjem za tijelo javne vlasti, a institut prava na pristup informacijama gubi svoju svrhu.
Povjerenik za informiranje cijeni i okolnost da je utvrđeno da je, ako bi se svaki pojedini zahtjev žalitelja koji je podnio Gradu Zagrebu razmatrao pojedinačno, vidljivo da su se istima tražile informacije koje u pravilu predstavljaju informaciju o raspolaganju javnim sredstvima.
Stoga se posebno ističe da se u ovom žalbenom postupku kod utvrđivanja je li došlo do zlouporabe prava nije niti razmatrala dostupnost/nedostupnost same informacije, uzimajući u obzir da tijela javne vlasti koja su obveznici primjene Zakona o pravu na pristup informacijama u pravilu u velikoj mjeri i raspolažu informacijama koje se djelomično ili u cijelosti odnose na raspolaganje javnim sredstvima, nego se utvrđivalo činjenicu da li se žalitelj u konkretnom slučaju koristio svojim zakonskim pravom na način koji dovodi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti odnosno da li je došlo do kršenja zakonskog načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9a Zakona o pravu na pristup informacijama.
S obzirom da je predmetni zahtjev za pristup informacijama žalitelja odbijen zbog zloupotrebe prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku bilo potrebno razmotriti njegove zahtjeve koje je podnio Gradu Zagrebu u 2018., 2019. i 2020. godini, jer je za utvrđivanje zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno razmotriti ne samo svaki konkretan zahtjev koji je žalitelj podnio navedenom tijelu javne vlasti, nego je potrebno razmotriti da li žalitelj putem više povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, kako bi se mogla utvrditi žaliteljeva namjera ostvarivanja zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Iz Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija Grada Zagreba za 2018. godinu je utvrđeno da je od ukupno podnesenih 378 zahtjeva žalitelj podnio 13, dok je u 2019. godini od 390 ukupno podnesenih zahtjeva od strane žalitelja bilo podneseno 4. Također je utvrđeno da je u 2020. godini, do podnošenja predmetnog zahtjeva podneseno 29 zahtjeva za pristup informacijama, od kojih je 2 podnio žalitelj. U odnosu na navedene podatke ističe se da broj zahtjeva na prvi pogled ne ukazuje da bi se radilo o prekomjernim i voluminoznim zahtjevima, ali je uvidom u njihov sadržaj u žalbenom postupku zaključeno kako se može prihvatiti zaključak prvostupanjskog tijela iz osporenog rješenja da žalitelj kroz dulji vremenski period podnošenjem u širem smislu istovjetnih zahtjeva u kojima traži iste ili istovrsne informacije opterećuje tijelo javne vlasti.
Naime, uvidom u zahtjeve koje je žalitelj podnosio prvostupanjskom tijelu tijekom 2018., 2019. i 2020. godine, odnosno uvidom u datume njihovog podnošenja, utvrđeno je kao je žalitelj iste podnosio kako slijedi: 3. siječnja 2018. godine; 17. veljače 2018. godine; 10. ožujka 2018. godine; 24. ožujka 2018. godine; 3. travnja 2018. godine; 15. svibnja 2018. godine; 23. lipnja 2018. godine; 7. kolovoza 2018. godine; 23. kolovoza 2018. godine; 7. rujna 2018. godine; 4. listopada 2018. godine; 4. listopada 2018. godine; 21. listopada 2018. godine; 10. siječnja 2019. godine; 8. veljače 2019. godine; 10. studenog 2019. godine; 28. studenog 2019. godine; 23. siječnja 2020. godine; 10. veljače 2020. godine; 14. veljače 2020. godine; 17. travnja 2020. godine; i 20. travnja 2020. godine.
Također, uvidom u sadržaj zahtjeva žalitelja iz 2018., 2019. i 2020. godine do dana izrade prvostupanjskog rješenja, utvrđeno je da su se u istima tražile sljedeće informacije: o isplatama po korisnicima te iznosima iskazanih na kontu 3239 Ostale usluge u 2017. godini; vezano za javnu nabavu zakupa medijskog prostora na reklamnim panoima od 10. veljače 2017. godine- ugovor s dobavljače, zaprimljene račune po ugovoru, podatke o plaćanju po ugovoru; : vezano za javnu nabavu usluga oglašavanja od 21. siječnja 2017. godine- ugovor s dobavljače, zaprimljene račune po ugovoru, podatke o plaćanju po ugovoru; o ukupnim isplatama svim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima u razdoblju od 1. do 31. prosinca 2017. godine, po odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima; o ukupnim isplatama svim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima u razdoblju od 1. do 31. siječnja 2018. godine, po odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima; o ukupnim isplatama svim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima u razdoblju od 1. do 28. veljače 2018. godine, po odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima; o ukupnim isplatama svim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima u razdoblju od 1. do 31. ožujka 2018. godine, po odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima; o ukupnim isplatama svim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima u razdoblju od 1. do 30. travnja 2018. godine, po odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima; o ukupnim isplatama svim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima u razdoblju od 1. do 31. svibnja 2018. godine, po odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima; o ukupnim isplatama svim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima u razdoblju od 1. do 30. lipnja 2018. godine, po odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima; o ukupnim isplatama svim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima u razdoblju od 1. do 31. srpnja 2018. godine, po odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima; ispis konto kartice 32373 za razdoblje od 1. siječnja do 30. lipnja 2018. godine; ispis konto kartice 32373 za razdoblje od 1. do 31. srpnja 2018. godine; o ukupnim isplatama svim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima u razdoblju od 1. kolovoza do 31. prosinca 2018. godine, po odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima; o imenovanju, području djelatnosti, bruto plaćama/drugim troškovima savjetnika čelnika prvostupanjskog tijela tijekom 2018. godine te vanjskih savjetnika ako ih je prvostupanjsko tijelo koristilo; o isplatama naknada po zastupnicima županijske skupštine/gradskog vijeća/općinskog vijeća/gradske četvrti-kotara/mjesnog odbora u bruto iznosu sa naznakom liste na kojoj je izabran u razdoblju od 21. svibnja 2017. godine do 1. studenog 2019. godine; za razdoblje od 21. svibnja 2017. godine do 1. studenog 2019. godine podatke koliko i tko je bio korisnik isplate koje je prvostupanjsko tijelo isplatilo temeljem članka 18. stavka 2. Zakona o financiranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe; (zahtjev u konkretnom slučaju) o isplatama svim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima u razdoblju od 1. do 31. siječnja 2019. godine, po odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima, dostavom kartica konta 32 373 te isprava na temelju kojih su provedena knjiženja; o isplatama svim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima u razdoblju od 1. do 28. veljače 2019. godine, po odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima, dostavom kartica konta 32 373 te isprava na temelju kojih su provedena knjiženja; vezano za podatke o isplatama za 19 pojedinačno navedenih odvjetničkih društava i odvjetnika koje su mu dostavljene traži račune, dokaze o isporučenoj usluzi i slično iz kojih će biti razvidno koje su usluge plaćene u razdoblju od 1. do 31. srpnja 2017. godine; presliku zaprimljenih računa za robu i/ili usluge u razdoblju od 1. siječnja 2019. godine do 15. travnja 2020. godine za više od 100 pojedinačno navedenih dobavljača; evidencija o radnom vremenu tijela javne vlasti za ožujka i travanj 2020. godine iz koje će biti razvidno koliko je radnika u tom periodu radilo od kuće, po danima i ostvarenim satima po danima; i koliko je iznosila bruto plaća/naknada župana, gradonačelnika, načelnika, zamjenika i pročelnika (anonimizirano).
Iz gore navedenih traženja žalitelja te uzimajući u obzir sadržaj njegovog zahtjeva u konkretnom slučaju vidljivo je da žalitelj učestalo prvostupanjskom tijelu podnosi istovrsne zahtjeve u svakom sljedećem slučaju navodeći različit vremenski period za koji te informacije traži, odnosno da u ovisnosti o već zaprimljenim informacijama produbljuje odnosno proširuje svoje zahtjeve. Pri navedenom se napominje kako se u ovom žalbenom postupku nije uzimalo u obzir zahtjeve za pristup informacijama koje je žalitelj prvostupanjskom tijelu podnosio u razdoblju prije 2018. godine, obzirom da se tada još nije moglo raditi o prekomjernom broju zahtjeva, premda bi se mogao uzeti u obzir i ukupan broj zahtjeva koje je žalitelj do sada podnio navedenom tijelu javne vlasti.
Naime, razmatranjem zahtjeva žalitelja u širem kontekstu, u međusobnom odnosu, vremenskom rasponu, količini, te uzimanjem u obzir svih činjenica i dokaza, a što je nužno pri odlučivanju o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava, u žalbenom postupku je utvrđeno kako je konkretnom slučaju došlo do zloupotrebe prava na pristup informacijama, koje dovodi do opterećivanja tijela javne vlasti, uslijed kontinuiranog postavljanja zahtjeva za istovrsnim informacijama.
Nadalje, razmatrajući sadržaj predmetnog zahtjeva za pristup informacijama, žalbe žalitelja koje su upućene Povjereniku za informiranje protiv odluka Grada Zagreba, kao prvostupanjskog tijela te analizom žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama koji su navedeni u osporenom rješenju te u Upisnicima prvostupanjskog tijela za 2018., 2019. i 2020. godinu, u ovom žalbenom postupku došlo se do zaključka da žalitelj raspršuje svoje zahtjeve na sve šire područje podataka koji se tiču isplata koje je vršilo prvostupanjsko tijelo, na način da nakon primitka informacija kojima mu je omogućen pristup nakon toga novim zahtjevima traži informacije koje su im prethodile, u drugim vremenskim rasponima, pri čemu se naglašava da se kod proračunskih izdataka radi o informacijama koje se u određenom obliku moraju i javno objavljivati sukladno odredbama drugih posebnih propisa. U europskoj praksi ostvarivanja prava na pristup informacijama takvo se podnošenje zahtjeva naziva „pecanjem“ (information fishing) i ne smatra se automatski sukladnim javnom interesu koji se ostvaruje putem Zakona o pravu na pristup informacijama. Naime, takvo se ponašanje razlikuje od situacije kad korisnik, sumnjajući u nepravilnosti, traži neke određene informacije koje bi mogle ukazati na nedostatke i nepravilnosti u radu tijela javne vlasti.
S obzirom na brojnost žaliteljevih zahtjeva te njihov sadržaj, ukazuje se da je iz dostavljene dokumentacije od strane prvostupanjskog tijela vidljivo kako interes za pojedine informacije Grada Zagreba ima pretežito žalitelj, a također se ističe i da mu tražene informacije od navedenog tijela javne vlasti nisu uskraćivane u cjelini nego u pogleda dijela informacija.
Nadalje, u žalbenom postupku je utvrđeno da, iako broj žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama podnesenih u 2018., 2019. i 2020. godini ne indicira na prvi pogled mogućnost opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti, daljnjim uvidom u sadržaj zahtjeva koje je podnio utvrđeno je kako su ti zahtjevi gledajući ih u cjelini odnose na dulji vremenski period, i kojima se traže iste ili istovrsne informacije, često nepreciznog traženja, primjerice korištenjem riječi „isplate svim” odvjetničkim u određenom periodu. Iz navedenih traženja proizlazi kako se podnositelj stavlja u ulogu svojevrsnog istražitelja te kontrolora financija tijela javne vlasti, unatoč tome što postoji nadležna institucija koja provodi proračunski nadzor jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, sukladno odredbama Zakona o proračunu („Narodne novine“, broj 87/08., 136/12. i 15/15.).
Naime, člankom 115. stavkom 1. Zakona o proračunu je propisano da je proračunski nadzor inspekcijski nadzor zakonitosti, svrhovitosti i pravodobnosti korištenja proračunskih sredstava, pravodobnosti i potpunosti naplate prihoda i primitaka iz nadležnosti proračunskih korisnika i tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te inspekcijski nadzor pridržavanja i primjene zakona i drugih propisa koji imaju utjecaj na proračunska sredstva i sredstva iz drugih izvora, bilo da se radi o prihodima/primicima, rashodima/izdacima, povratima, imovini ili obvezama. Stavkom 2. navedenog članka je propisano da proračunski nadzor obuhvaća nadzor računovodstvenih, financijskih i ostalih poslovnih dokumenata te pregled poslovnih prostorija, zgrada, predmeta, robe i drugih stvari u skladu sa svrhom inspekcijskog nadzora. U stavku 3. istog članka je propisano da Ministarstvo financija obavlja proračunski nadzor proračunskih i izvanproračunskih korisnika državnog proračuna, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i njihovih proračunskih i izvanproračunskih korisnika, trgovačkih društava te drugih pravnih i fizičkih osoba koje dobivaju sredstva iz proračuna i financijskih planova izvanproračunskih korisnika kao i nadzor korištenja kreditnih sredstava s osnove jamstva države i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (subjekti nadzora).
U članku 116. stavku 1. Zakona o proračunu je propisano da se proračunski nadzor obavlja po predstavkama građana, zahtjevima središnjih tijela državne uprave, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i drugih pravnih osoba iz kojih proizlazi sumnja na nepravilnost ili prijevaru, te po nalogu ministra financija. Stavak 2. istog članka propisuje da odluku o obavljanju proračunskog nadzora donosi ministar financija, a stavak 3. da se proračunski nadzor poslovanja proračunskog korisnika obavlja se izravnim nadzorom kod subjekta nadzora, odnosno analizom njegove financijsko-računovodstvene dokumentacije.
S obzirom na sve navedeno te kada se korisnikovi zahtjevi razmatraju u širem kontekstu, kao i u međusobnom odnosu, vremenskom rasponu koji je naveden u obrazloženju osporenog rješenja, količini, te razmatranjem svih činjenica i dokaza, što je nužno pri odlučivanju o postojanju ili nepostojanju okolnosti zlouporabe prava, u žalbenom postupku je utvrđeno kako je konkretnom slučaju došlo do zloupotrebe prava na pristup informacijama, koje dovodi do znatnog opterećenja prvostupanjskog tijela, pri čemu se ostvaruje i subjektivna okolnost zlouporabe prava kada se uzme u obzir činjenicu da je korisnik koristeći Zakon o pravu na pristup informacijama i druga pravna sredstva vremenom intenzivno inicirao otpor u tijelu javne vlasti vezano za pristup informacijama.
Osim navedenog, kada se razmotre svi zahtjevi žalitelja koje je podnio u cjelini, vidljivo je da se tražene informacije odnose na veći broj informacija, i to za dulje vremensko razdoblje, osobito imajući u vidu sadržaj njegovih zahtjeva. Dakle, ukupnost zahtjeva i količina traženih informacija predstavljaju informacije koje opterećuju rad tijela javne vlasti, a da pri tome nije utvrđen osobit javni interes za njihovom objavom, s obzirom da proizlaze iz interesa jedne osobe odnosno žalitelja.
Osim navedenog iz podataka o žalbenim postupcima koji su se vodili ili se vode kod drugostupanjskog tijela je vidljivo da je Grad Zagreb žalitelju u većini slučajeva po završetku istih postupaka dostavljao žalitelju tražene podatke odnosno postupio po pravomoćnim rješenjima Povjerenika za informiranje i presudama Visokog upravnog suda RH.
Slijedom svega navedenog, prvostupanjsko rješenje sadrži jasne i valjane razloge za primjenu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, koji žalbenim navodima žalitelja nisu dovedeni u sumnju te je prvostupanjsko tijelo po mišljenju Povjerenika za informiranje pravilno primijenilo navedenu odredbu i pravilno ocijenilo razmjer između prava na pristup informacijama i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti. Naime, žaliteljevo korištenje instituta prava na pristup informacijama kolidira sa javnim interesom zbog kojega navedeni institut postoji te ujedno predstavlja i obezvrjeđivane njegova cilja i svrhe, a daljnje omogućavanje žalitelju da zlouporabljuje odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama na način kao u konkretnom slučaju imalo bi za posljedicu neopravdano opterećivanje tijela javne vlasti te bi bilo u suprotnosti s načelima pravičnosti i pravne sigurnosti. Stoga je Povjerenik za informiranje u konkretnom slučaju utvrdio kako je osporeno rješenje pravilno i na zakonu osnovano.
Člankom 116. stavkom 1. točkom 1. Zakona o općem upravnom postupku je propisano da će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ako utvrdi da je postupak koji je rješenju prethodio pravilno proveden i da je rješenje pravilno i na zakonu osnovano.
Slijedom navedenog, prigovori i navodi iznijeti u žalbi ne mogu se prihvatiti niti utjecati na drugačije rješenje u ovoj upravnoj stvari te je na temelju članka 116. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan