KLASA: UP/II-008-07/19-01/378

URBROJ: 401-01/04-20-5

Zagreb, 30. srpnja 2020.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Ministarstva poljoprivrede, KLASA: UP/I-008-02/19-01/22, URBROJ: 525-02/1596-19-2 od 12. travnja 2019. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Ministarstva poljoprivrede KLASA: UP/I-008-02/19-01/22, URBROJ: 525-02/1596-19-2 od 12. travnja 2019. godine.

2. Odbija se zahtjev za pristup informacijama ......... od 1. travnja 2019. godine, kao neosnovan.

O b r a z l o ž e n j e

Pobijanim rješenjem odbačen je zahtjev ......... (dalje u tekstu: žalitelj) od 1. travnja 2019. godine, kojim je od Ministarstva poljoprivrede zatražio Program uzgoja divljači za državno lovište – uzgajalište divljači broj: VII/10 – „Narta“ za vremensko razdoblje od 1. travnja 2017. do 31. ožujka 2027. godine (dalje u tekstu: Program uzgoja divljači). Predmetni zahtjev žalitelja odbačen je temeljem odredbe članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer tijelo javne vlasti ne posjeduje zatraženu informaciju te nema saznanja gdje se informacija nalazi.

Žalitelj je protiv pobijanog rješenja pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako istu podnosi zbog pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja, bitne povrede pravila postupka te pogrešne primjene materijalnog propisa. Smatra netočnim navode da Ministarstvo poljoprivrede ne posjeduje zatraženi nacrt Programa uzgoja divljači i da nema saznanja gdje se tražena informacija nalazi, iz razloga što je navedeno tijelo javne vlasti u obrazloženju pobijanog rješenja navelo da je Program uzgoja divljači u postupku odobravanja, a iz čega proizlazi da je Ministarstvu poljoprivrede poznato gdje se tražena informacija nalazi te da je, ukoliko istu ne posjeduje, bilo dužno proslijediti predmetni zahtjev tijelu koje posjeduje traženu informaciju, sukladno članku 21. stavku 1. Zakona o pravu na pristup informacijama. Samim time, smatra da je izreka pobijanog rješenja nejasna, odnosno da je ista u suprotnosti s obrazloženjem pobijanog rješenja, kao i da su pogrešno utvrđene odlučne činjenice. Nadalje, smatra da Ministarstvo poljoprivrede posjeduje zatraženu informaciju, s obzirom da je Program uzgoja divljači planski dokument kojeg odobrava upravo navedeno tijelo javne vlasti, a kojim aktom se uređuje gospodarenje s divljači za koju je zakonom propisano da je od interesa za Republiku Hrvatsku. Navodi da je za Nacrt Programa uzgoja divljači proveden postupak prethodne ocjene za ekološku mrežu, a koji je okončan rješenjem Ministarstva zaštite okoliša i energetike KLASA: UP/I-612-07/18-71/147, URBROJ: 517-05-2-3-1-18-7 od 19. listopada 2018. godine. Ukazuje da je predmet ocjene u provedenom upravnom postupku nacrt plana, s obzirom da se prethodna ocjena provodi tijekom izrade nacrta prijedloga strategije, plana i programa, a prije utvrđivanja konačnog prijedloga i upućivanja u postupak donošenja sukladno članku 45. Zakona o zaštiti prirode („Narodne novine“, broj 80/13, 15/18, 14/19 i 127/19). Navodi da je u konkretnom slučaju Ministarstvo zaštite okoliša i energetike dužno javno objaviti (jedino) rješenje o prethodnoj ocjeni plana, sukladno članku 51. stavku 2. Zakona o zaštiti prirode. Nadalje, navodi da zainteresirana javnost ima pravo sudjelovanja u postupku ocjene prihvatljivosti zahvata za ekološku mrežu te pravo na pristup pravosuđu radi osporavanja odluka donesenih u ovom postupku, sukladno odredbama Aarhuške konvencije te praksi Suda Europske unije. S tim u vezi, da bi se stvarno i s uspjehom mogla koristiti navedena prava, smatra potrebnim omogućiti ostvarenje prava i na pristup dokumentima koji se ocjenjuju u ovim postupcima (primjerice, ukazuje na okolnost kako uopće komentirati dokument kojega nije moguće dobiti). Zaključno, smatra da bi nacrte planova trebalo moći dobiti ostvarivanjem prava na pristup informacijama te da će se jedino tako unaprijediti rasprava o nacrtima planova, pri čemu će javnost imati priliku kritički razmotriti navedene dokumente. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 1. travnja 2019. godine, putem portala „Imamo pravo znati“, podnio Ministarstvu poljoprivrede zahtjev za pristup infomacijama, kojim je zatražio Program uzgoja divljači za državno lovište – uzgajalište divljači broj: VII/10 – „Narta“ za vremensko razdoblje od 1. travnja 2017. do 31. ožujka 2027. godine.

Također je utvrđeno da je Ministarstvo poljoprivrede donijelo pobijano rješenje KLASA: UP/I-008-02/19-01/22, URBROJ: 525-02/1596-19-2 od 12. travnja 2019. godine kojim je odbacilo predmetni zahtjev žalitelja, pozivajući se na članak 23. stavak 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, navodeći pri tome zakonsku definiciju informacije te kako je zatraženi Program uzgoja divljači u postupku odobravanja.

S obzirom da iz spisa predmeta, a uzimajući u obzir sadržaj predmetnog zahtjeva i osnovu odbijanja istog, nije bilo razvidno posjeduje li Ministarstvo poljoprivrede traženu informaciju ili ne, dopisom Ureda povjerenika za informiranje KLASA: UP/II-008-07/19-01/378, URBROJ: 401-01/06-19-2 od 14. svibnja 2020. godine od navedenog tijela javne vlasti zatraženo je očitovanje u vezi informacije koja je predmet postupka, odnosno ukoliko istu posjeduje, da ju dostavi Povjereniku za informiranje kao sastavni dio spisa predmeta.

Dana 24. svibnja 2019. u Uredu povjerenika za informiranje zaprimljen je dopis Ministarstva poljoprivrede, KLASA: UP/I-008-02/19-01/22, URBROJ: 525-02/1596-19-7 od 21. svibnja 2019. godine, uz koji je dostavljen traženi Program uzgoja divljači, uz napomenu da je isti u postupku odobravanja te da nije konačan, odnosno da se do okončanja postupka još može izmijeniti ili čak u potpunosti odbaciti.

Također, uvidom u spisu predmeta priloženo obrazloženje nadležne ustrojstvene jedinice Ministarstva poljoprivrede od 6. svibnja 2019. godine vezano uz donošenje navedenog Programa uzgoja divljači, utvrđeno je da se u istom u bitnome navodi da lovoovlaštenik nakon potpisa ugovora o koncesiji, odnosno ugovora o zakupu lovišta, ima određeni rok u kojem je dužan putem licencirane osobe izraditi lovnogospodarski plan i dostaviti ga Ministarstvu poljoprivrede na odobravanje. Navodi se da Ministarstvo poljoprivrede po primitku zahtjeva, u okviru upravnog postupka, provodi ispitni postupak putem posebno imenovanog povjerenstva, koji uključuje izlazak na teren radi prikupljanja svih činjenica relevatnih za rješavanje predmeta, a što podrazumijeva i pregled nacrta lovnogospodarskog plana. Nadalje, navodi se da Povjerenstvo za provedbu ispitnog postupka utvrđuje eventualne nedostatke lovnogospodarskog plana prema Zakonu o lovstvu i provedbenih propisa donesenih isključivo temeljem citiranog Zakona te nalaže usklađivanje i predlaže moguća poboljšanja plana u smislu lovnoga gospodarenja. Navodi se da Ministarstvo poljoprivrede, kada se ispune za to svi zakonski uvjeti, koji uključuju i prethodna pitanja iz nadležnosti drugog tijela te kada se lovnogospodarski plan uskladi za Zaključcima prilikom ispitnog postupka, donosi rješenje kojim se predmetni lovnogospodarski plan odobrava, odnosno u slučaju da se ne ispune svi uvjeti, odbacuje ili odbija. Vezano uz predmet odobravanja Programa uzgoja divljači, navodi se da je lovoovlaštenik isti donio Ministarstvu poljoprivrede na odobrenje, koje je provelo ispitni postupak usklađenosti sa zakonskim i podzakonskim aktima iz lovstva, no da isto nije okončalo postupak odobravanja s obzirom da se nisu ispunili za to svi zakonski uvjeti, točnije nije provedena ocjena prihvatljivosti za ekološku mrežu. Navodi se da plan koji je dostavljen Ministarstvu poljoprivrede nije konačni te da se do okončanja postupka isti još može izmijeniti ili čak u potpunosti odbaciti. Također, ukazuje se na zakonsku definiciju informacije po kojoj predmetni nacrt Programa uzgoja divljači ne predstavlja gotovu niti konačnu informaciju te se samim time smatra da Ministarstvo poljoprivrede ne posjeduje traženu informaciju.

Nadalje, uvidom u dostavljeni Program uzgoja divljači, utvrđeno je da se radi o radnoj verziji nacrta predmetnog dokumenta, s obzirom da su na pojedinim stranicama istog vlastoručnim rukopisom unijeti komentari (napomene) iz kojih je razvidno da je potrebno još uskladiti pojedina poglavlja navedenog dokumenta, da je dio teksta pojedinih poglavlja prekrižen (uklonjen) te da je potrebno dodati i razmotriti sadržaj teksta pojedinih poglavlja sukladno Zakonu o zaštiti prirode nakon provedene prethodne ocjene prihvatljivosti za područje ekološke mreže i eventualno glavne ocjene.

Članak 1. Zakona o pravu na pristup informacijama u bitnom propisuje kako se ovim Zakonom uređuje pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti, dok članak 5. stavak 1. točka 3. navedenog Zakona propisuje kako je „informacija“ svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazana (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo javne vlasti izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.

Pristup informaciji u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji, dakle informaciji koja postoji u materijaliziranom obliku, odnosno zakonska definicija informacije ne uključuje obvezu tijela javne vlasti da izrađuje analize, izvješća i sastavlja odgovore na pitanja, sastavlja izjave, pokreće postupke ili da obavlja dodatne aktivnosti. Drugim riječima, pristup informacijama u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama uključuje dobivanje preslike gotove informacije koju tijelo javne vlasti posjeduje u trenutku podnošenja zahtjeva, npr. određenog dokumenta, ili drugog zapisa podataka, odnosno do koje bi moglo doći jednostavnim pretraživanjem elektroničke baze podataka. Osim toga, pravo na pristup informaciji uključuje pravo na pristup onoj dokumentaciji iz koje su razvidne informacije koje žalitelj traži, odnosno presliku više dokumenata iz kojih bi žalitelj samostalnom obradom došao do traženih podataka.

Na zakonsku definiciju informacije također se nadovezuje odredba članka 18. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano kako se ne smatra zahtjevom za pristup informacijama traženje uvida u cjelokupni spis predmeta, objašnjenja ili uputa vezanih uz ostvarivanje nekog prava ili izvršavanje obveze, izrade analize ili tumačenja nekog propisa, kao ni stvaranje nove informacije.

Člankom 23. stavkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbaciti zahtjev ako ne posjeduje informaciju te nema saznanja gdje se informacija nalazi.

U žalbenom postupku utvrđeno je da se tražena informacija nalazi u posjedu navedenog tijela javne vlasti te da je isto pogrešno postupilo odbacivši predmetni zahtjev žalitelja temeljem članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Međutim, iz dostavljenog Programa uzgoja divljači proizlazi da se radi o nacrtu dokumenta koji nije konačan, odnosno da je riječ o radnoj verziji istog koji nije dovršen te za koji postoji vrlo vjerojatna mogućnost da će se u pojedinim dijelovima izmijeniti. Također, iz spisa predmeta proizlazi da za dostavljeni dokument nije izdano niti odobrenje nadležnog tijela javne vlasti, odnosno Ministarstva poljoprivrede, s obzirom da za isto nisu ispunjeni svi zakonski uvjeti.

S tim u vezi, ukazuje se da je odredbom članka 23. stavka 5. točke 2. citiranog Zakona propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.

Vezano uz navedeno, člankom 15. stavkom 4. točkom 1. citiranog Zakona propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija u postupku izrade unutar ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade.

Nadalje, člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.

Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ukoliko javni interes za dostupnošću informacija prevladava nad mogućom štetom za zaštićene interese. Kod provedbe testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi može li se pristup informaciji ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. ovog Zakona, bi li omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te prevladava li potreba zaštite interesa za ograničenjem ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Također, odredbom članka 9. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da korisnik koji raspolaže informacijom sukladno ovom Zakonu, ima pravo tu informaciju javno iznositi.

Slijedom navedenog, sukladno citiranom članku 16. stavku 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, u drugostupanjskom postupku proveden je test razmjernosti i javnog interesa te je utvrđeno da je tijelo javne vlasti pri rješavanju predmetnog zahtjeva žalitelja trebalo primijeniti gore citiranu odredbu članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno odbiti navedeni zahtjev jer se očigledno radi o nedovršenoj informaciji koja je još u postupku izrade te bi njezino moguće objavljivanje prije dovršetka, a u skladu s gore navedenom odredbom članka 9. citiranog Zakona, moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade.

Ističe se da iz spisa predmeta ne proizlazi da su se vodile bilo kakve javne rasprave vezane za zatraženu informaciju, da se ista ne odnosi na pitanje javnog zdravlja, javne sigurnosti ili zaštite okoliša, niti na pitanje raspolaganja javnim sredstvima te nije vjerojatno da bi objava predmetne informacije doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnim načelima funkcioniranja tijela javne vlasti (kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost, integritet).

S obzirom da nije utvrđen javni interes, već je jedino razvidan žaliteljev interes da ostvari pristup zatraženoj informaciji, omogućavanje pristupa zatraženoj informaciji bi dovelo do povrede zaštićenog interesa propisanog odredbom članka 15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer zatražena informacija predstavlja informaciju koja je u postupku izrade.

Pri navedenom se posebno napominje da se ovim rješenjem ne dira u pravo žalitelja da informaciju iz zahtjeva zatraži nakon što ista bude dovršena odnosno izrađena, s obzirom da bi za dostavu takve gotove informacije postojao javni interes.

Nakon provedenog žalbenog postupka, Povjerenik za informiranje je utvrdio da je prvostupanjsko tijelo pogrešno primjenilo materijalni propis pri rješavanju predmetnog zahtjeva žalitelja, no da su njegovi žalbeni navodi neosnovani, s obzirom da je u postupku utvrđeno kako u konkretnom slučaju preteže interes za ograničenjem pristupa traženoj informaciji zbog potrebe dovršetka njezine izrade.

Povjerenik za informiranje je stoga, sukladno članku 117. stavku 1. točki 2. Zakona o općem upravnom postupku i članku 23. stavku 5. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama odlučio kao u izreci ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan