KLASA: UP/II-008-07/20-01/408
URBROJ: 401-01/05-20-4
Zagreb, 21. srpnja 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva AKD-Zaštita d.o.o., broj: 217/2020 od 25. svibnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva AKD-Zaštita d.o.o., broj: 217/2020 od 25. svibnja 2020. godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup informaciji o iznosu godišnje bruto plaće po svakom članu uprave te godišnje bruto naknade po svakom članu nadzornog odbora trgovačkog društva AKD-Zaštita d.o.o.
3. Nalaže se trgovačkom društvu AKD-Zaštita d.o.o. da u roku od 8 dana od pravomoćnosti ovog rješenja omogući ......... pristup odobrenoj informaciji, sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem trgovačkog društva AKD-Zaštita d.o.o. (dalje u tekstu: AKD-Zaštita) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražena informacija koliko iznosi po svakom članu uprave godišnja bruto plaća te koliko iznosi po svakom članu nadzornog odbora godišnja bruto naknada. Predmetni zahtjev je odbijen temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2. a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što zatražena informacija predstavlja poslovnu tajnu.
Protiv pobijanog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu zbog bitne povrede upravnog postupka, pogrešne primjene materijalnog prava te pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. Smatra kako se u ovom slučaju radi o raspolaganju javnim sredstvima i primjeni odredbe članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, kao što smatra da je počinjena bitna povreda načela upravnog postupka jer tijelo javne vlasti nije upoznalo žalitelja da je provodilo test razmjernosti i javnog interesa, ni o drugim odlučnim činjenicama o kojima žalitelj smatra da se ima pravo izjasniti. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 15. svibnja 2020. godine od AKD-Zaštite zatražio informaciju koliko iznosi po svakom članu uprave godišnja bruto plaća te koliko iznosi po svakom članu nadzornog odbora godišnja bruto naknada, nakon čega je tijelo javne vlasti rješenjem broj: 217/2020 od 25. svibnja 2020. godine odbilo njegov zahtjev.
U obrazloženju pobijanog rješenja se u bitnom navodi kako su u članku 3. Pravilnika o poslovnoj tajni AKD-Zaštite navedene informacije i dokumenti koji predstavljaju poslovnu tajnu, stoga u odnosu na njih postoji mogućnost ograničenja od pristupa, odnosno objavljivanja i dostavljanja trećim osobama prema članku 15. stavku 2. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama. Nadalje se navodi kako je sukladno obvezi iz članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama službenik za informiranje proveo test razmjernosti i javnog interesa te je u postupku njegove provedbe utvrdio da se pristup traženim informacijama i dokumentima može ograničiti radi zaštite zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, da bi omogućavanjem pristupa traženim informacijama i dokumentima u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da u konkretnoj situaciji prevladava potreba zaštite prava na ograničenje zbog čuvanja poslovne tajne u odnosu na javni interes. Prilikom utvrđivanja koji interes prevladava, tijelo javne vlasti navodi da je uzeta u obzir činjenica kako je javni interes u konkretnom slučaju dodatno smanjen jer AKD-Zaštita prema članku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama zapravo po definiciji ne predstavlja tijelo javne vlasti, a u svakom slučaju se uopće ne financira iz državnog proračuna te da se plaće i naknade isplaćuju iz sredstava ostvarenih isključivo poslovanjem tijela javne vlasti i od prihoda ostvarenih tim poslovanjem.
U drugostupanjskom postupku je utvrđeno kako je tijelo javne vlasti prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama napravilo bitne povrede postupka, kako je nepotpuno utvrdilo činjenično stanje i kako je pogrešno primijenilo zakonske odredbe.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14.) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
Nastavno na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. U tom smislu, tijelo javne vlasti je dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima podupire postojanje izuzetka od pristupa propisanog člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Prema odredbi članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes. Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Kako bi se u potpunosti zadovoljile formalne pretpostavke donošenja odbijajućeg rješenja, tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir da je u slučaju kada postoji razlog za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama obvezno provesti test razmjernosti i javnog interesa, s obzirom da njegovo neprovođenje predstavlja bitnu povredu postupka, međutim, iz spisa predmeta i pobijanog rješenja proizlazi kako je tijelo javne vlasti samo reproduciralo definiciju testa.
Naime, tijelo javne vlasti u prvostupanjskom postupku nije provelo test razmjernosti i javnog interesa na način kao što je maloprije navedeno - stavljajući u razmjer zaštitu određenog interesa i interes javnosti da joj se omogući pristup predmetnoj informaciji, već je doslovno prepisalo definiciju testa, ne dajući pritom objašnjenje na koji bi način omogućavanje pristupa zatraženoj informaciji moglo naštetiti zaštićenim interesima definiranim odredbom članka 15. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Nadalje, poslovnu tajnu prema stavku 1. članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96), predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.
Slijedom navedene zakonske odredbe, tijelo javne vlasti je u prvostupanjskom postupku bilo dužno pružiti valjano obrazloženje kojim bi se jasno i nedvosmisleno identificirali razlozi zbog kojih bi omogućavanjem uvida u zatraženu informaciju dovelo do štetnih posljedica za njezine gospodarske interese što je ratio legis instituta poslovne tajne.
AKD-Zaštita, međutim, navodi samo formalnu sastavnicu poslovne tajne – određivanje zatražene informacije poslovnom tajnom općim aktom trgovačkog društva – prilikom čega ne identificira sadržajnu sastavnicu poslovne tajne, odnosno ne identificira nastupanje mogućih štetnih posljedica.
Tijelo javne vlasti čak i manjkavo ističe formalnu sastavnicu poslovne tajne, s obzirom da u obrazloženju rješenja uopće ne citira odredbu članka 3. Pravilnika o poslovnoj tajni.
Osim toga, poslovna tajna je uređena i Zakonom o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti („Narodne novine“, broj 30/18) kojim se u pravni poredak prenosi Direktiva (EU) 2016/943 Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2016. o zaštiti neotkrivenih znanja i iskustva te poslovnih informacija (poslovne tajne) od nezakonitog pribavljanja, korištenja i otkrivanja te Direktiva 2004/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o provedbi prava intelektualnog vlasništva.
Odredbom članka 8. stavka 1. točke 1. Zakona o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti propisano je kako će sud odbaciti zahtjev za primjenu mjera, postupaka i pravnih sredstava iz članka 7. stavka 1. ovoga Zakona kada je navodno pribavljanje, korištenje ili otkrivanje poslovne tajne učinjeno radi ostvarivanja prava na slobodu izražavanja misli, prava na pristup informacijama te slobode izvještavanja, u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i Poveljom Europske unije o temeljnim pravima te zakonom kojim se uređuje pravo na pristup informacijama, kao i zakonom kojim se uređuje medijsko izvještavanje, a u skladu s poštivanjem slobode i pluralizma medija.
S obzirom da tijelo javne vlasti u obrazloženju pobijanog rješenja navodi kako se zatražene informacije smatraju poslovnom tajnom sukladno Pravilniku o poslovnoj tajni, potrebno je naglasiti kako Zakon o pravu na pristup informacijama predstavlja organski zakon kojim se razrađuje ustavom zajamčeno temeljeno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, stoga slijedom pravnog načela lex superior derogat legi inferiori navedeni Zakon predstavlja viši pravni akt od predmetnog Pravilnika, tako da prilikom njihove kolizije, odredbe navedenog Zakona derogiraju odredbe Pravilnika.
Budući da je temeljna premisa Zakona o pravu na pristup informacijama ta da su informacije u posjedu tijela javne vlasti dostupne javnosti, nedostatak detaljnog obrazloženja prvostupanjskog rješenja i ispravno provedenog testa razmjernosti i javnog interesa ukazuje da tijelo javne vlasti nije identificiralo štetnu posljedicu koju bi proizvelo davanje informacije žalitelju, čime je neodrživo postojanje ograničenja iz članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer formalna komponenta poslovne tajne predstavlja samo besadržajno označavanje informacije poslovnom tajnom.
AKD-Zaštita predstavlja tijelo javne vlasti sukladno članku 5. stavku 1. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno trgovačko je društvo koje je osnovala Agencija za komercijalnu djelatnost d.o.o., a čiji je osnivač i jedini dioničar Republika Hrvatska, slijedom čega spada u javni sektor koji je podvrgnut režimu javnog prava, dakle za njega vrijede pravila koja ga čine odgovornim prema javnosti i dužnost veće transparentnosti u odnosu na trgovačka društva u privatnom vlasništvu.
Ističe se kako je, suprotno navodima u pobijanom rješenju, AKD-Zaštita bez ikakve sumnje tijelo javne vlasti sukladno zakonskoj definiciji, s obzirom da je presudom Upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Us-6433/2011-5 od 26. listopada 2011. godine, zauzet stav kako se trgovačka društva koja se nalaze u posrednom vlasništvu Republike Hrvatske, odnosno tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, smatraju tijelima javne vlasti. Upravni sud RH u navedenoj presudi navodi kako se trgovačko društvo Mungos razminiranje d.o.o. smatra tijelom javne vlasti s obzirom da je njegov osnivač Hrvatski centar za razminiranje, čiji je osnivač Republika Hrvatska.
Nadalje, prema odredbi članka 61. stavka 2. Zakona o proračunu (Narodne novine 87/08, 136/12 i 15/15), za izvršavanje javnih službi i djelatnosti u javnom interesu država, odnosno jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, može svojom imovinom osnovati ustanove, trgovačka društva i druge pravne osobe.
Upravo zbog navedenog, ističe se kako je transparentnost u radu AKD-Zaštite od inherentnog javnog interesa, s obzirom da je predmetno trgovačko društvo u posrednom vlasništvu Republike Hrvatske osnovano za izvršavanje javnih službi i djelatnosti.
Trgovačka društva u vlasništvu države i jedinica lokalne i područne samouprave, odnosno javna poduzeća, osim što posluju na tržištu, sadržavaju element javnosti s obzirom da ostvarena dobit (kao i gubitak) poslovanja pripada državnom proračunu, a poduzeće za poslovanje odgovara cijelom društvu.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog Povjerenik za informiranje nije utvrdio opravdanim razloge za ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan