KLASA: UP/II-008-07/20-01/280

URBROJ: 401-01/05-20-9

Zagreb, 31. srpnja 2020.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Hrvatske banke za obnovu i razvitak, broj: 4/2020 od 20. veljače 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Hrvatske banke za obnovu i razvitak broj: 4/2020 od 20. veljače 2020. godine kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Pobijanim rješenjem Hrvatske banke za obnovu i razvitak (u daljnjem tekstu: HBOR) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj), kojim je žalitelj zatražio dostavu zapisnika, uključujući i tonskog, sa sjednice Nadzornog odbora HBOR-a koja je održana dana 12. prosinca 2017. godine, kao i materijale za članove Nadzornog odbora HBOR-a vezane uz navedenu sjednicu, te podatak kada su tijekom 2017. godine održavane sjednice uprave HBOR-a i preslike zapisnika i odluka koje je uprava razmatrala i eventualno donijela na tim sjednicama. Zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 2. i točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer je zatražena informacija bankovna tajna, jer je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka te jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.

Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog bitne povrede upravnog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Žalitelj smatra kako HBOR nije kreditna institucija, te kako informacije o raspolaganju javnim sredstvima moraju biti automatski dostupne javnosti sukladno odredbi članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. Smatra kako nije došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama i povrede zaštićenih osobnih podataka Ističe da su povrijeđena bitna načela upravnog postupka te predlaže da se njegova žalba usvoji.

Žalba je neosnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 22. siječnja 2020. godine zatražio dostavu zapisnika sa sjednice Nadzornog odbora HBOR-a koja je održana dana 12. prosinca 2017. godine, uključivo i tonski zapisnik sa sjednice te materijale za članove Nadzornog odbora HBOR-a vezane uz navedenu sjednicu, kao i podatak kada su tijekom 2017. godine održavane sjednice uprave HBOR-a te preslike zapisnika i odluka koje je uprava razmatrala i eventualno donijela na tim sjednicama.

U obrazloženju pobijanog rješenja HBOR citira relevantne odredbe Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak, Zakona o kreditnim institucijama i Zakona o financijskom osiguranju te zaključuje da je HBOR u obvezi pridržavati se propisa o bankovnoj tajni. HBOR također uzima u obzir uzima odredbe Zakona o zaštiti tajnosti podataka koji se odnose na poslovnu tajnu te Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka) po kojoj bi za zakonitost obrade osobnih podataka trebala postojati makar jedna osnova iz njezina članka 6., koja u konkretnom slučaju ne postoji. U obrazloženju pobijanog rješenja HBOR nabraja žaliteljeve zahtjeve za pristup informacijama te zaključuje da s obzirom na to da je žalitelj podnio u razdoblju od 23. siječnja 2017. do 22. siječnja 2020. godine ukupno 74 funkcionalno povezana zahtjeva za pristup informacijama, očito je u konkretnom slučaju došlo do opterećenja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te su ostvarene sve pretpostavke za primjenu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama zbog očite zloupotrebe prava na pristup informacijama u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama. HBOR navodi kako je provodeći test razmjernosti i javnog interesa utvrđeno da bi dostavljanje traženih podataka dovelo do štetnih posljedica za HBOR-ove gospodarske interese, ali i gospodarske interese RH te klijenata HBOR-a.

U žalbenom postupku HBOR je aktom klasifikacijska oznaka: OIU-IO/17-03, urudžbeni broj: DO-20-1032 od 25. ožujka 2020. godine, Povjereniku za informiranje dostavio spis na nadležno postupanje, uz koji je priložio i odgovor na žaliteljevu žalbu. U navedenom odgovoru HBOR se osvrnuo na pojedine navode žalbe te istaknuo da je rješavajući o zahtjevu žalitelja uzeo u obzir sve zahtjeve koje mu podnio žalitelj od 23. siječnja 2017. godine do 22. siječnja 2020. godine. HBOR ističe i kako je u konkretnom slučaju pozivanje žalitelja na odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, u kontekstu dostave traženih zapisnika i odluka, neosnovano, s obzirom da je žalitelju već ranije dostavljen podatak o tome koga je HBOR kreditirao u razdoblju od 1. siječnja 2017. do 31. prosinca 2017. uz iznose kredita, kao što su mu dostavljeni i podaci koga je i u kojim iznosima HBOR kreditirao tijekom 2018. godine. HBOR stoga ističe kako su podnositelju već ranije dostavljeni svi podaci glede raspolaganja javnim sredstvima u 2017. i 2018. godini, čime je svoje pravo glede trošenja javnih sredstava već konzumirao.

U navedenom odgovoru je još navedeno kako u prilog svom stajalištu iz osporenog rješenja dostavljaju pravno mišljenje profesora sa Pravnog fakulteta u Zagrebu, te je istaknuto kako je neprihvatljiv zahtjev žalitelja kojim traži materijale za članove Nadzornog odbora HBOR-a obzirom da se u istima nalaze i poslovni podaci i dokumentacija potencijalnih korisnika kredita te drugih pravnih osoba, a koji ne mogu biti obuhvaćeni sadržajem odredbe članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. Zaključno je istaknuto kako žalitelj u protekle 3 godine na mjesečnoj osnovi a ponekad i češće traži informacije od prvostupanjskog tijela što ukazuje da se radi o očitom primjeru zlouporabe iz članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Razmatrajući interes žalitelja za traženom informacijom u konkretnom slučaju, vidljivo je kako je isti tražio informacije koji se odnose na raspolaganje javnim sredstvima, ali je također razvidno da je u odnosu na iste potrebno uzeti u obzir i relevantne odredbe propisa vezanih za rad prvostupanjskog tijela prilikom donošenja odluka o kreditiranju klijenata odnosno odredbe Zakona o kreditnim institucijama te ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Prema članku 15. stavku 2. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.

Članak 156. stavak 1. Zakona o kreditnim institucijama propisuje da su bankovna tajna svi podaci, činjenice i okolnosti koje je kreditna institucija saznala na osnovi pružanja usluga klijentima i u obavljanju poslova s pojedinačnim klijentom. Kreditna institucija dužna je čuvati bankovnu tajnu. Stavkom 2. ovog članka je propisano da se u smislu ovoga Zakona klijentom kreditne institucije smatra svaka osoba koja je zatražila ili primila bankovnu i/ili financijsku uslugu od kreditne institucije.

Odredbom članka 157. stavka 1. Zakona o kreditnim institucijama je propisano da članovi tijela kreditne institucije, dioničari kreditne institucije, radnici kreditne institucije i druge osobe koje zbog prirode poslova koje obavljaju s kreditnom institucijom ili za kreditnu instituciju imaju pristup povjerljivim podacima, moraju čuvati bankovnu tajnu te je ne smiju priopćiti trećim osobama, iskoristiti je protiv interesa kreditne institucije i njezinih klijenata ili omogućiti trećim osobama da je iskoriste. Stavkom 2. istog članka je propisano da obveza čuvanja bankovne tajne postoji za osobe iz stavka 1. ovoga članka i nakon prestanka njihova rada u kreditnoj instituciji, odnosno nakon prestanka svojstva dioničara ili članstva u tijelima kreditne institucije, kao i nakon prestanka ugovornog odnosa o obavljanju poslova za kreditnu instituciju. Stavkom 3. navedenog članka su propisani slučajevi na koje se ne odnosi obveza kreditne institucije da čuva bankovnu tajnu.

Uzimajući u obzir navedene odredbe posebnog propisa te razloge za ograničenje pristupa informacijama iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, Povjerenik za informiranje je u drugostupanjskom postupku analizirajući pravilnost provedbe testa razmjernosti i javnog interesa od strane HBOR-a, zaključio kako i mimo upuštanja u razmatranje o zlouporabi prava od strane žalitelja, u pogledu pojedinih informacija koje su se tražile u konkretnom slučaju, prevladava i potreba zaštite prava na ograničenje u odnosu na javni interes jer su iste zaštićene bankovnom tajnom sukladno posebnom propisu, odnosno jer je na iste primjenjivo i ograničenje pristupa informacijama zbog poslovne tajne, a radi potencijalne štete koja bi mogla nastati poslovnim subjektima čiji se detaljni podaci o poslovanju navedeni u tim informacijama. Naime, u žalbenom je postupku zaključeno da bi doista mogla nastati gospodarska šteta gospodarskim subjektima kada bi se objavili njihovi poslovni podaci a koje su dali u svrhu dobivanja kredita u postupku podnošenja zahtjeva te da nisu od javnog značaja, a koji se sadržani u prijedlozima odluka sa materijalima za pojedine točke dnevnog reda više sjednica Nadzornog odbora i materijalima za pojedine točke dnevnog reda za više sjednica Nadzornog odbora, a da je u konkretnom slučaju javni interes zadovoljen već omogućavanjem pristupa osnovnim informacijama vezanim za odobrene kredite.

Pri navedenom se ističe da u presudama UsII-510/19-6 OS 11. prosinca 2019. godine, UsII-511/19-6 od 8. siječnja 2020. godine, UsII-113/20-8 od 27. svibnja 2020. godine i UsII-70/20-6 od 27. svibnja 2020. godine takvo stajalište zauzeo i Visoki upravni sud Republike Hrvatske, obzirom da je odbio tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Povjerenika za informiranje u kojima je odlučeno kako je u tim dijelovima zakonito prvostupanjsko tijelo odbilo zahtjeve korisnika. U navedenim odlukama je korisniku omogućen pristup informacijama o korisnicima kredita, krajnjim korisnicima kredita i dijelovima ugovora o kreditu.

Međutim, kako je u prvostupanjskom postupku utvrđena zlouporaba prava te je osporenim rješenjem zahtjev žalitelja odbijen, prije svega pozivanjem na odredbu članka 25. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, a na što upućuje i detaljno obrazloženje iste, u ovom žalbenom postupku je razmatrana zakonitost odluke HBOR-a u pogledu postojanja /nepostojanje navedenog razloga za odbijanje zahtjeva, a stav je žalbenog tijela da u slučaju utvrđenja da u pojedinačnim slučajevima postoji zlouporaba prava na pristup informacijama, da tada nema potrebe za provođenjem testa razmjernosti i javnog interesa i odlučivanjem o dostupnosti traženih informacija.

Iz međunarodnih dokumenata, primjerice Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Konvencije o pristupu službenim dokumentima Vijeća Europe, Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša iz 1998. (Aarhuška konvencija) te međunarodnog modela Zakona o pravu na pristup informacijama koji je kao uzor brojnim zakonima o pravu na pristup informacijama dostupan na poveznici https://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf je vidljivo da je svima njima uzeta u obzir mogućnost da se zahtjev za pristup informacijama koristi na način da se ugrožava prava drugih.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. - pročišćeni tekst i 5/14.), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Prema ustavnom jamstvu prava na pristup informacijama, potrebno je naglasiti kako su ograničenja od pristupa u demokratskom društvu nužna, jer iako je ideal svakog demokratskog društva najveća moguća otvorenost i transparentnost, apsolutna otvorenost i transparentnost, bez zaštite drugih priznatih i legitimnih interesa, dovela bi u određenim slučajevima do povrede ustavom zajamčenih prava građana i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom.

Uz spomenuto ustavnopravno ograničenje prava na pristup informacijama iz članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske, koje govori o nužnosti ograničenja u slobodnom i demokratskom društvu, potrebno je spomenuti i članak 16. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, kojim je općenito propisano da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

U Republici Hrvatskoj je Zakon o pravu na pristup informacijama organski zakon, kojim se razrađuje ustavno pravo na pristup informacijama, čija je svrha omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je objavljen u „Narodnim novinama“ broj 85/15., a stupio je snagu 9. kolovoza 2015. godine, je uređena zlouporaba prava na pristup informacijama.

S obzirom da niti jedno subjektivno pravo ne može biti apsolutno, zakonodavac je u hrvatski pravni sustav uveo odredbu o zlouporabi prava na pristup informacijama.

Tako je u Konačnom prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama od 2. srpnja 2015. godine, P.Z.E br. 832, u dijelu obrazloženja pojedinih zakonskih odredbi, Vlada Republike Hrvatske navela da je zloupotreba zakona kojim se jamči pristup informacijama prepoznata kao moguća situacija koja suprotno intenciji zakonodavstva da osigura pristup informacijama, omogućuje pojedincima da neumjerenim ili pretjeranim brojem zahtjeva znatno opterećuju rad tijela javne vlasti. Osnovna svrha ove odredbe je zaštita tijela javne vlasti od zahtjeva kojima se ne ostvaruje svrha Zakona, ali i zaštita prava drugih korisnika Zakona te korisnika usluga tijela javne vlasti kako njihova prava ne bi trpjela angažiranjem pretjeranih resursa za rješavanje šikanoznih zahtjeva.

U tom je smislu ograničenje prava na pristup informacijama zbog zlouporabe prava normirano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, na način kojim je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Povjerenik za informiranje, u svojem djelovanju prvenstveno ima namjeru ostvarivanja svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama. Slijedom navedenog, nastoji kao temeljno načelo pristupa informacijama promovirati načelo javnosti i slobodnog pristupa, koje ukazuje kako su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona. Pri navedenom Povjerenik za informiranje ima i ulogu zaštitnika drugih ustavnih prava i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom, ali i zaštitnika dostojanstva i normalnog funkcioniranja tijela javne vlasti, pa je u tom smislu ograničenje prava na pristup informacijama zbog zloupotrebe prava normirano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Zlouporaba prava je sukob prava korisnika prava na pristup informacijama i same svrhe Zakona, do kojeg dolazi u određenom trenutku kada korištenje tim pravom, koje je do nekog trenutka procesno i materijalno opravdano, primjerice zbog toga što se pravo ostvaruje na način na koji to određuju procesne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama, dolazi u sukob sa svrhom i ciljem zakonskog uređenja prava na način da se postupanje korisnika pri raspolaganju navedenim pravom negativno odražava na prava i dužnosti trećih osoba. Dakle, zlouporabu prava na pristup informacijama može se identificirati u situacijama kada pojedini korisnik prava na pristup informacijama, pod određenim okolnostima, ugrožava, ometa ili onemogućava korištenje prava drugih, čineći to osobno ili putem drugih korisnika koji od istog tijela javne vlasti učestalim zahtjevima traže informacije.

Naime, iako Zakon o pravu na pristup informacijama ne određuje koliko zahtjeva može podnijeti pojedini korisnik, objektivni kriterij zlouporabe prava obuhvaća broj i opsežnost zahtjeva tj. voluminoznost zahtjeva, neodređenost zahtjeva, istovrsne i ponavljajuće zahtjeve, kao i neozbiljne zahtjeve. Prilikom rješavanja velikog broja zahtjeva za pristup informacijama kojim se traže informacije obuhvaćene u razdoblju nekoliko godina, postoji mogućnost da prava stranaka u drugim postupcima kod tijela javne vlasti ne budu adekvatno zaštićena, te može doći i do zastoja u radu tijela javne vlasti i na taj način ograničavanja drugih korisnika zbog neobavljanja redovnog posla. To predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela, ne samo u području pristupa informacijama, već u svim svojim područjima rada, dok je svrha Zakona o pravu na pristup informacijama putem ostvarivanja prava na pristup javnim informacijama upravo promicanje učinkovitosti u radu i racionalno funkcioniranje.

Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti slučaja kako bi se utemeljila odluka o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava, pri čemu je posebno potrebno uzeti u obzir i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9a Zakona o pravu na pristup informacijama koje određuje da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe.

U odnosu na pojedinog korisnika prava objektivni element zlouporabe možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“

Objektivni element zlouporabe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zlouporabe, zlouporaba prava na pristup informacijama može biti ostvarena i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti u obavljanju svojih temeljnih zadaća zbog kojih su osnovana i koje obavljaju u javnom interesu.

Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavlja opterećenje za tijelo javne vlasti), iz kojih proizlazi da je u pojedinačnim slučajevima potrebno je ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes, iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, te uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženje informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest tih zahtjeva. Naime, iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima moguće je uočiti određeni model ponašanja podnositelja pa je tako, primjerice, podnositelj uvijek nezadovoljan dobivenom informacijom, i nakon njezinog zaprimanja postavlja dodatne zahtjeve koje proširuje u odnosu na raniji zahtjev.

Stoga je u žalbenom postupku izvršen uvid u Upisnike o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija HBOR-a za 2019. godinu te dio 2020. godine, koje je HBOR dostavio žalbenom tijelu putem elektroničke pošte dana 26. lipnja 2020. godine.

Naime, navedeni uvid predstavlja već standardizirani postupak žalbenog tijela kod utvrđivanja eventualnog postojanja zlouporabe prava od pojedinih korisnika, a također i utvrđivanje relevantnih činjenica u pogledu brojnosti zahtjeva, njihova sadržaja, učestalosti podnošenja te mogućeg opterećenja tijela javne vlasti koje se u prvostupanjskoj odluci poziva na odredbu članka 25. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Pri tome se posebno naglašava da se radi o utvrđivanju objektivnih razloga zbog kojih bi se prvostupanjska tijela mogla pozvati na razlog odbijanja zahtjeva zbog zlouporabe prava na pristup informacijama, ne ulazeći pri tome u narav informacija koje se traže, s obzirom da je notorna činjenica da se svako pravo može zloupotrijebiti, bez obzira na to što se zahtjevom mogu tražiti primjerice i informacije koje potpadaju u krug onih koje bi trebale biti javno dostupne sukladno odredbi članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama odnosno informacija o raspolaganju javnim sredstvima. Primjerice, od nekog tijela javne vlasti moglo bi se samo jednim zahtjevom za pristup informacijama zatražiti svi ugovori koje je ono sklopilo od svog osnivanja do trenutka podnošenja zahtjeva, svi računi koje to tijelo ikada izdalo, ili se sa više povezanih učestalih zahtjeva može konstantno tražiti istu, ili istovrsnu informaciju, a što u konačnici rezultira opterećenjem za tijelo javne vlasti, a institut prava na pristup informacijama gubi svoju svrhu.

Povjerenik za informiranje cijeni i okolnost da je utvrđeno da je, ako bi se svaki pojedini zahtjev žalitelja koji je podnio HBOR-u razmatrao pojedinačno, vidljivo da su se istima tražile informacije koje u jednom dijelu predstavljaju informaciju od javnog značaja.

Stoga se posebno ističe da se u ovom žalbenom postupku kod utvrđivanja je li došlo do zlouporabe prava nije niti razmatrala dostupnost/nedostupnost same informacije, uzimajući u obzir da tijela javne vlasti koja su obveznici primjene Zakona o pravu na pristup informacijama u pravilu u velikoj mjeri i raspolažu informacijama koje se djelomično ili u cijelosti odnose na raspolaganje javnim sredstvima, nego se utvrđivalo činjenicu da li se žalitelj u konkretnom slučaju koristio svojim zakonskim pravom na način koji dovodi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti odnosno da li je došlo do kršenja zakonskog načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9a Zakona o pravu na pristup informacijama.

S obzirom da je predmetni zahtjev za pristup informacijama žalitelja odbijen zbog zloupotrebe prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku bilo potrebno razmotriti njegove zahtjeve koje je podnio HBOR-u u 2019. i 2020. godini, jer je za utvrđivanje zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno razmotriti ne samo svaki konkretan zahtjev koji je žalitelj podnio navedenom tijelu javne vlasti, nego je potrebno razmotriti da li žalitelj putem više povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, kako bi se mogla utvrditi žaliteljeva namjera ostvarivanja zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Iz Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija HBOR-a za 2019. godinu utvrđeno da je u navedenom tijelu javne vlasti ukupno podneseno 38 zahtjeva za pristup informacijama, a da je žalitelj podnio 25 zahtjeva, a uvidom u Upisnik za 2020. godinu do 22. siječnja 2020. godine kada je podnesen predmetni zahtjev, žalitelj je podnio 4 zahtjeva.

U odnosu na navedene podatke ističe se da broj zahtjeva na prvi pogled ne ukazuje da bi se radilo o prekomjernim i voluminoznim zahtjevima, ali je uvidom u njihov sadržaj u žalbenom postupku zaključeno kako se može prihvatiti zaključak prvostupanjskog tijela iz osporenog rješenja da žalitelj kroz dulji vremenski period podnošenjem u širem smislu istovjetnih zahtjeva u kojima traži iste ili istovrsne informacije opterećuje tijelo javne vlasti.

Iz obrazloženja osporenog rješenja je vidljivo da prvostupanjsko tijelo navodi sve zahtjeve koje je istom podnio žalitelj ukupno, ali uvažavajući odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske kojima su uvaženi tužbeni zahtjevi žalitelja protiv drugostupanjskih rješenja kojima su potvrđene odluke HBOR-a u kojima je utvrđena zlouporaba i u kojima su u ponovljenim postupcima sukladno istima presudama donesene odluke o odobravanju/djelomičnom odobravanju pristupa informacijama, u konkretnom slučaju se nije razmatralo ranije podnesene zahtjeve žalitelja. Naime, po ranijim zahtjevima žalitelja prvostupanjsko tijelo je nakon odluke žalbenog tijela u ponovljenim postupcima postupilo i žalitelju dostavljalo informacije sukladno izrekama tih odluka.

Međutim, u konkretnom slučaju je uzeto u obzir da je žalitelj i nakon toga nastavio s učestalim podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama, u kojima se u pravilu traži veliki broj informacija. Osim navedenog se ističe da žalitelj u svojim zahtjevima, pa tako i u konkretnom slučaju, ne traži samo informacije koje automatski trebaju biti dostupne sukladno odredbi članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, nego i informacije u pogledu kojih postoji osnovano ograničenje pristupa informacijama propisano člankom 15. stavkom 2. točkom 2. navedenog Zakona.

Naime, iz spisa predmeta je vidljivo da je žalitelj u razdoblju od 23. siječnja 2017. do 22. siječnja 2020. godine godine podnio ukupno 74 funkcionalno povezana zahtjeva za pristup informacijama. Osim toga uvidom u zahtjeve koje je žalitelj podnosio prvostupanjskom tijelu tijekom 2019. i 2020. godine, utvrđeno je kao je žalitelj iste u pojedinim mjesecima podnosio na tjednoj bazi, a što je vidljivo iz datuma njihovog podnošenja: 2., 11., 22., 23. i 28. siječnja 2019. godine; 12., 14., 14. i 20. veljače 2019. godine; 11., 11. i 15. ožujka 2019. godine; 15. travnja 2019. godine; 27. svibnja 2019. godine; 1. srpnja 2019. godine; 8. kolovoza 2019. godine; 1. i 17. listopada 2019. godine; 6. i 20. studenog 2019. godine; 9., 10., 10., 17. i 23. prosinca 2019. godine; 2., 8., 15. i 22. siječnja 2020. godine.

Također, uvidom u sadržaj zahtjeva žalitelja iz 2019. i 2020. godine do dana podnošenje predmetnog zahtjeva za pristup informacijama , utvrđeno je da je žalitelj zahtjevima za pristup informacijama tražio sljedeće informacije: korisnici i konačni korisnici kredita, primatelji leasinga, zajmoprimci i slično, sa iznosima, za period od 1.-31. ožujka 2018. godine, 1.-30. travnja 2018. godine, 1.-31. svibnja 2018. godine, 1.-31. lipnja 2018. godine, 1.-31. srpnja 2018. godine, 1. kolovoza-30. rujna 2018. godine, 1.-30. studenog 2018. godine, 1.-31. prosinca 2018. godine, 1. siječnja-31. ožujka 2019. godine, 1, travnja-30. lipnja 2019. godine, 1. srpnja-30. rujna 2019. godine, 1.-31. listopada 2019. godine, 1.-31. siječnja 2020. godine, i od 1. 29. veljače 2020. godine; krediti/plasmani/iznosi/poslovni planovi/podaci o korisniku/odobrena jamstva banaka i druga jamstva od osnivanja HBOR-a 1992.-31. prosinca 2018. godine; Dnevni redovi sjednica Nadzornog odbora za 2013. i 2014. godinu, 1. siječnja-30. lipnja 2019. godine, 1.-31. listopada 2019. godine, 1.-31. studenog 2019. godine, 1.-31. prosinca 2019. godine; Zapisnici sa sjednica Nadzornog odbora od 12. prosinca 2017. godine, 27. srpnja 2018. godine, 5. listopada 2018. godine, 7. prosinca 2018. godine, od 1. siječnja-30. lipnja 2019. godine, 1.-31. listopada 2019. godine, 1.-31. studenog 2019. godine, i 1.-31. prosinca 2019. godine; Ugovori o kreditu/pozajmicama i slično po pojedinačnim zahtjevima (za 10, 8, 4, 7, 6, 4, 9 i 11 poimenično navedenih trgovačkih društava); tonski zapisi sa Sjednica Nadzornog odbora od 12. prosinca 2017. godine, 14. ožujka i 12. travnja 2018. godine; materijali za sjednice i materijali za članove Nadzornog odbora za Sjednicu Nadzornog odbora od 12. prosinca 2017. godine.

Iz gore navedenih traženja žalitelja koja se odnose samo na 2019. i dio 2020. godine te uzimajući u obzir sadržaj njegovog zahtjeva u konkretnom slučaju vidljivo je da žalitelj učestalo prvostupanjskom tijelu podnosi istovrsne zahtjeve kojima se traži veliki broj informacija, da žalitelj u ovisnosti o već zaprimljenim informacijama produbljuje odnosno proširuje svoje zahtjeve na sve segmente postupka odnosno na gotovo svu dokumentaciju iz postupka dodjele kredita korisnicima od strane HBOR-a, a da se u konkretnom slučaju radi o vrlo opsežnom zahtjevu koji osim zapisnika sa sjednice Nadzornog odbora HBOR-a koja je održana 12. prosinca 2017. godine, te tonskog zapisa navedene sjednice i materijale za članove Nadzornog odbora, obuhvaća i 53 zapisnika sa sjednica Uprave održanih tijekom 2017. godine.

Razmatranjem zahtjeva žalitelja u širem kontekstu, u međusobnom odnosu, vremenskom rasponu, količini, te uzimanjem u obzir svih činjenica i dokaza, a što je nužno pri odlučivanju o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava, u žalbenom postupku je utvrđeno kako je konkretnom slučaju došlo do zloupotrebe prava na pristup informacijama, koje dovodi do opterećivanja tijela javne vlasti, uslijed kontinuiranog postavljanja zahtjeva za istovrsnim informacijama.

Nadalje, razmatrajući sadržaj predmetnog zahtjeva za pristup informacijama, žalbe žalitelja koje su upućene Povjereniku za informiranje protiv odluka HBOR-a, kao prvostupanjskog tijela te analizom žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama koji su navedeni u osporenom rješenju te u Upisnicima prvostupanjskog tijela za 2019. i 2020. godinu, u ovom žalbenom postupku došlo se do zaključka da žalitelj raspršuje svoje zahtjeve na sve segmente postupka dodjele kredita/pozajmica i kako to žalitelj u konkretnom zahtjevu navodi „i slično“, na način da iz informacija kojima mu je omogućen pristup nakon toga novim zahtjevima traži informacije koje su im prethodile, u velikim vremenskim rasponima, koji se zapravo odnose na sve segmente rada prvostupanjskog tijelu u cijeloj godini.

Iz dostavljenih Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2019. i 2020. godinu je vidljivo da je žalitelj nakon što je zaprimio informaciju o korisnicima ili krajnjim korisnicima tražio ugovore o kreditu/pozajmicama i slično, što znači da proširuje traženje na dodatne informacije te da u jednom dijelu uopće ne definira koju informaciju traži već ostavlja prvostupanjskom tijelu na utvrdi što je predmet traženja, također osim zapisnika sa sjednice Nadzornog odbora traži i tonski zapis sa Sjednica Nadzornog odbora, materijali za sjednice te materijali za članove Nadzornog odbora za Sjednicu Nadzornog odbora, a sve te informacije osim informacija koje se odnose na raspolaganje javnim sredstvima sadrže i dijelove za koje postoje zakonska ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama (osobni podaci, poslovna i bankovna tajna).

U europskoj praksi ostvarivanja prava na pristup informacijama takvo se podnošenje zahtjeva naziva „pecanjem“ (information fishing) i ne smatra se automatski sukladnim javnom interesu koji se ostvaruje putem Zakona o pravu na pristup informacijama. Naime, takvo se ponašanje razlikuje od situacije kad korisnik, sumnjajući u nepravilnosti, traži neke određene informacije koje bi mogle ukazati na nedostatke i nepravilnosti u radu tijela javne vlasti.

S obzirom na brojnost žaliteljevih zahtjeva te njihov sadržaj, ukazuje se da je iz dostavljene dokumentacije od strane prvostupanjskog tijela vidljivo kako interes za pojedine informacije HBOR-a ima pretežito žalitelj, a također se ističe i da mu tražene informacije od navedenog tijela javne vlasti nisu uskraćivane u cjelini nego u pogledu dijela informacija.

Sukladno članku 2. Zakona o HBOR-u (“Narodne novine”, broj 138/06 i 25/13), HBOR je razvojna i izvozna banka Republike Hrvatske, čiji je cilj poticanje razvitka hrvatskog gospodarstva.

Člankom 10. istoga Zakona propisano je kako svojim poslovanjem HBOR, u okviru svojih ovlasti i nadležnosti, potiče sustavni, održivi i ravnomjeran gospodarski i društveni razvitak, sukladno općim strateškim ciljevima Republike Hrvatske, te je ujedno propisano kako su djelatnosti HBOR-a prvenstveno financiranje obnove i razvitka hrvatskoga gospodarstva, financiranje infrastrukture, poticanje izvoza, potpora razvitku malog i srednjeg poduzetništva, poticanje zaštite okoliša, osiguranje izvoza hrvatskih roba i usluga od netržišnih rizika, te da u cilju obavljanja tih djelatnosti Hrvatska banka za obnovu i razvitak odobrava kredite i druge plasmane, izdaje bankarska i druga jamstva, zaključuje ugovore o osiguranju i reosiguranju, ulaže u dužničke i vlasničke instrumente, obavlja i druge financijske poslove i usluge u svrhu provedbe djelatnosti određenih ovim člankom. Također je propisano da Vlada Republike Hrvatske može povjeriti Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak obavljanje i drugih financijskih poslova ako ocijeni da je to u interesu Republike Hrvatske.

Iz navedenih odredbi je vidljivo da HBOR obavlja niz poslova koji su vitalni za razvitak hrvatskog gospodarstva, stoga opterećivanje u radu može dovesti do realnih i štetnih posljedica za korisnike.

Nadalje, u žalbenom postupku je utvrđeno da, iako broj žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama podnesenih u 2019. i 2020. godini ne indicira na prvi pogled mogućnost opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti, daljnjim uvidom u sadržaj zahtjeva koje je podnio utvrđeno je kako su ti zahtjevi gledajući ih u cjelini voluminozni te se većina odnosi na dulji vremenski period, i kojima se traže informacije, često nepreciznog traženja, primjerice korištenjem riječi „svih” sjednica u određenom periodu, sklopljenih ugovora ili nakon traženja pobrojanih informacija navođenjem izraza „i slično“. Iz navedenih traženja proizlazi kako se podnositelj stavlja u ulogu svojevrsnog istražitelja te kontrolora rada tijela javne vlasti, tražeći velike količine dokumentacije o radu te poslovanju istog, unatoč tome što postoje nadležne institucije koje provode reviziju poslovanja HBOR-a. Naime člankom 22. stavkom 1. Zakona o HBOR-u je propisano da Godišnje financijske izvještaje HBOR-a utvrđuje Nadzorni odbor te ih podnosi na potvrdu Hrvatskom saboru. Stavkom 2. navedenog članka je propisano da su Godišnji financijski izvještaji prihvaćeni su kada ih potvrdi Hrvatski sabor. U stavku 3. istog članka je propisano da Reviziju financijskih izvještaja Hrvatske banke za obnovu i razvitak obavljaju ovlaštena revizorska društva, a odluku o izboru revizorskog društva za pojedinu poslovnu godinu donosi Nadzorni odbor na prijedlog Uprave. Stavkom 4. navedenog članka propisano je da je za reviziju poslovanja i financijskih izvještaja Hrvatske banke za obnovu i razvitak nadležna državna revizija.

S obzirom na sve navedeno te kada se korisnikovi zahtjevi razmatraju u širem kontekstu, kao i u međusobnom odnosu, vremenskom rasponu koji je naveden u obrazloženju osporenog rješenja, količini, te razmatranjem svih činjenica i dokaza, što je nužno pri odlučivanju o postojanju ili nepostojanju okolnosti zlouporabe prava, u žalbenom postupku je utvrđeno kako je konkretnom slučaju došlo do zloupotrebe prava na pristup informacijama, koje dovodi do znatnog opterećenja prvostupanjskog tijela, pri čemu se ostvaruje i subjektivna okolnost zlouporabe prava kada se uzme u obzir činjenicu da je korisnik koristeći Zakon o pravu na pristup informacijama i druga pravna sredstva vremenom intenzivno inicirao otpor u tijelu javne vlasti vezano za pristup informacijama.

Osim navedenog, kada se razmotre svi zahtjevi žalitelja koje je podnio u cjelini, vidljivo je da se tražene informacije odnose na veći broj informacija, i to za dulje vremensko razdoblje, osobito imajući u vidu sadržaj zahtjeva žalitelja u konkretnom slučaju. Dakle, ukupnost zahtjeva i količina traženih informacija predstavljaju informacije koje opterećuju rad tijela javne vlasti, a da pri tome nije utvrđen osobit javni interes za njihovom objavom, s obzirom da proizlaze iz interesa jedne osobe odnosno žalitelja.

Osim navedenog iz podataka o žalbenim postupcima koji su se vodili ili se vode kod drugostupanjskog tijela je vidljivo da HBOR redovito dostavlja žalitelju podatke koji nisu zaštićeni nekim ograničenjem od pristupa informacijama propisanim člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama. Također, HBOR postupa po pravomoćnim rješenjima Povjerenika za informiranje i presudama Visokog upravnog suda RH, u kojima je potvrđen stav o tome da primjerice ugovori sadrže i zaštićene dijelove za koje nije utvrđeno da javni interes prevladava u odnosu na korišteno zakonsko ograničenje.

U žalbenom je postupku uzeta u obzir i pravno mišljenje profesora Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, prof. dr. sc. Hrvoja Markovinovića i prof. dr. sc. Nine Tepeš, koji u bitnom smatraju da ne postoji niti jedan razlog koji bi isključivao zlouporabu kod raspolaganja javnim sredstvima te da niti jedna odredba u tekstu to ne podupire. Svako pravo se može zloupotrijebiti (uključujući i apsolutna, poput prava vlasništva), a pogotovo pravo na pristup informacijama.

Međutim, čak i ako se zanemari navedeno mišljenje, u ovom se slučaju ponovno naglašava kako je žalitelj već konzumirao odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja se odnosi na pristup informacijama o trošenju javnih sredstava, s obzirom da su žalitelju već dostavljeni podaci o tome koga je HBOR kreditirao u razdoblju od 1. siječnja 2017. do 31. prosinca 2017. uz iznose kredita, te da žalitelj predmetnim zahtjevom produbljuje zahtjev na način koji postaje iznimno opterećujući za tijelo javne vlasti, a i kojima traži poslovne podatke i dokumentaciju potencijalnih korisnika kredita te drugih pravnih osoba što ulazi u područje poslovne i bankovne tajne.

Slijedom svega navedenog, prvostupanjsko rješenje sadrži jasne i valjane razloge za primjenu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, koji žalbenim navodima žalitelja nisu dovedeni u sumnju te je prvostupanjsko tijelo po mišljenju Povjerenika za informiranje pravilno primijenilo navedenu odredbu i pravilno ocijenilo razmjer između prava na pristup informacijama i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Naime, žaliteljevo korištenje instituta prava na pristup informacijama kolidira sa javnim interesom zbog kojega navedeni institut postoji te ujedno predstavlja i obezvrjeđivane njegova cilja i svrhe, a daljnje omogućavanje žalitelju da zlouporabljuje odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama na način kao u konkretnom slučaju imalo bi za posljedicu neopravdano opterećivanje tijela javne vlasti te bi bilo u suprotnosti s načelima pravičnosti i pravne sigurnosti.

Uzimajući u obzir sve navedeno, u ovom slučaju je zloupotreba prava na pristup informacijama utvrđena jer je žalitelj pretjeranim brojem zahtjeva za pristup informacijama znatno opterećuju rad HBOR-a kao tijela javne vlasti koji obavlja poslove sukladno Zakonu o HBOR-u, a osnovna svrha odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je zaštita tijela javne vlasti od zahtjeva kojima se ne ostvaruje svrha Zakona, ali i zaštita prava drugih korisnika Zakona te korisnika usluga tijela javne vlasti kako njihova prava ne bi trpjela angažiranjem pretjeranih resursa za rješavanje prekomjernih zahtjeva. Stoga je Povjerenik za informiranje u konkretnom slučaju utvrdio kako je osporeno rješenje pravilno i na zakonu osnovano.

Slijedom navedenog, prigovori i navodi iznijeti u žalbi ne mogu se prihvatiti niti utjecati na drugačije rješenje u ovoj upravnoj stvari, stoga je na temelju članka 116. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan