KLASA: UP/II-008-07/20-01/302
URBROJ: 401-01/06-20-5
Zagreb, 2. lipnja 2020. godine
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.) povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o., AZM/HŠ 207/2020 od 30. travnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o. AZM/HŠ 207/2020 od 30. travnja 2020. godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslici lista anonimizirane evidencije o radnom vremenu radnika za ožujak i travanj 2020. godine iz koje je razvidno koliko je radnika društva Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o. tijekom tih mjeseci provodilo na radu kod kuće po danima i broj ostvarenih radnih sati po danima.
3. Nalaže se trgovačkom društvu Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o. da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana pravomoćnosti ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 20. travnja 2020. godine, kojim je zatražio anonimiziranu evidenciju o radnom vremenu trgovačkog društva Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o. za 3. i 4. mjesec 2020. godine te drugu anonimiziranu evidenciju iz koje je razvidno koliko je radnika tijela javne vlasti tijekom ta dva mjeseca provodilo na radu kod kuće po danima te broj ostvarenih radnih sati po danima, temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da tražene informacije sadrže podatke koji predstavljaju poslovnu tajnu.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da isto pobija zbog povrede upravnog postupka, pogrešne primjene materijalnog prava i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja. Nadalje, navodi kako je tijelo javne vlasti suprotno zakonski propisnim odredbama odbilo njegov zahtjev pozivajući se na test razmjernosti i javnog interesa koji nije ni trebalo provoditi odnosno na ograničenje zbog zaštite osobnih podataka, obzirom da je u svom zahtjevu izričito naveo da traži anonimiziranu evidenciju o radnom vremenu koja automatski isključuje osobne podatke radnika, pa je stoga obrazloženje osporenog rješenja nerazumljivo, a čime je počinjena bitna povreda upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.), jer ga tijelo javne vlasti nije upoznalo s odlučnim činjenicama te mu nije dalo mogućnost da sudjeluje u ispitnom postupku, pa su stoga povrijeđena načela upravnog postupka te članci 30., 51. i 52. Zakona o općem upravnom postupku. Zaključno navodi kako su ostali navodi iz obrazloženja osporenog rješenja nebitni za pravilno rješenje ove upravne stvari, zbog čega obrazloženje drži paušalnim, a čime je počinjena bitna povreda upravnog postupka. Od drugostupanjskog tijela traži da poništi osporeno rješenje i da mu omogući pristup traženoj informaciji iz zahtjeva. Predlaže da se žalba usvoji.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 20. travnja 2020. godine, od trgovačkog društva Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o., kao tijela javne vlasti, zatražio sljedeće: pozivom na članak 5. stavak 1. i 2. Zakona o radu („Narodne novine“, broj 93/14., 127/17. i 98/19.), članak 8. Pravilnika o sadržaju i načinu vođenja evidencije o radnicima („Narodne novine“, broj 73/17.), točku V. Odluke o organizaciji rada tijela državne uprave za vrijeme trajanja epidemije bolesti COVID-19 uzrokovane virusom SARS-CoV-2 Vlade Republike Hrvatske od 19. ožujka 2020. godine („Narodne novine“, broj 32/20.) i točku V. Odluke o mjerama ograničavanja društvenih okupljanja, rada u trgovini, uslužnih djelatnosti i održavanja sportskih i kulturnih događanja od 19. ožujka 2020. godine („Narodne novine“, broj 32/20.), moli da mu se dostavi anonimiziranu evidenciju o radnom vremenu trgovačkog društva Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o., za 3. i 4. mjesec 2020. godine te drugu anonimiziranu evidenciju iz koje je razvidno koliko je radnika navedenog tijela javne vlasti tijekom ta dva mjeseca provodilo na radu kod kuće po danima te broj ostvarenih radnih sati po danima.
Također je utvrđeno da je povodom zahtjeva žalitelja trgovačko društvo Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o. donijelo rješenje kojim je isti odbilo sukladno članku 23. stavku 5. točki 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da zatražene informacije predstavljaju poslovnu tajnu sukladno Pravilniku trgovačkog društva Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o. o postupanju s podacima koji se smatraju poslovnom tajnom.
Prije donošenja osporenog rješenja trgovačko društvo Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o. je u odnosu na zatražene informacije iz zahtjeva provelo test razmjernosti i javnog interesa, a što je vidljivo iz bilješke koju je o navedenom testu izradio službenik za informiranje koja prileži spisu predmeta, a u kojem je zaključeno da su predmetne informacije određene poslovnom tajnom Pravilnikom prvostupanjskog tijela o postupanju s podacima koji se smatraju poslovnom tajnom, odnosno da prema njegovoj odredbi iz članka 4.2. poslovnu tajnu predstavljaju i podaci koji su na temelju Ugovora o koncesiji od 11. srpnja 2003. godine koji je sklopljen s Republikom Hrvatskom, utvrđeni poslovnom tajnom, osim onih koji prema posebnim propisima podliježu javnoj objavi.
U osporenom je rješenju prije svega navedeno kako tijelo javne vlasti otklanja zahtjev žalitelja iz razloga što se ne smatra tijelom javne vlasti prema Zakonu o pravu na pristup informacijama, a time niti obveznikom postupanja sukladno odredbama navedenog Zakona odnosno kako osporeno rješenje donosi opreza radi. Nadalje, u obrazloženju osporenog rješenja je navedeno kako je povodom zahtjeva žalitelja utvrđeno da u pogledu pristupa informaciji koju je zatražio postoji zakonsko ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, pa je slijedom utvrđenog u provedenom testu razmjernosti i javnog interesa odlučeno da zahtjev treba odbiti zbog zaštite poslovne tajne trgovačkog društva Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o.. U obrazloženju prvostupanjsko tijelo nadalje navodi da su u skladu s Ugovorom o koncesiji koje je potpisalo sve informacije koje se tiču njegovog poslovanja, a što podrazumijeva i podatke o načinu rada i organizaciji rada, povjerljivi podaci.
U žalbenom postupku je izvršenim uvidom u bilješku o provedenom testu razmjernosti i javnog interesa te u navode osporenog rješenja utvrđeno kako prvostupanjsko tijelo nije zapravo uzelo u obzir razloge za omogućavanje pristupa traženim informacijama, obzirom da je i u navedenom testu, i u osporenom rješenju obrazlagalo jedino razloge zbog kojih bi trebalo ograničiti pristup informacijama. Iz provedenog postupka je također razvidno kako prvostupanjsko tijelo nije uzelo u obzir niti odredbu članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama i razmotrilo mogu li se dijelovi informacije učiniti dostupnim.
Vezano za žalbene navode u kojima se navode povrede upravnog postupka ističe se da se sukladno članku 30. stavku 2. Zakona o općem upravnom postupku, bez prethodnog izjašnjavanja stranke postupak može provesti samo ako se usvaja zahtjev stranke, ako odluka u postupku nema negativan učinak na pravne interese stranke, ili kad je tako propisano zakonom. Po logici stvari, navedena odredba se odnosi na upravne postupke u kojima postoji obveza provođenja ispitnog postupka, a u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo je neposredno rješavalo upravnu stvar na temelju članka 50. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku, iz kojeg razloga ne mogu biti povrijeđena prava stranke u ispitnom postupku zajamčena člankom 52. Zakona o općem upravnom postupku.
U odnosu na žalbene navode u kojima se pogrešno navodi razlog ograničenja pristupa informacijama iz osporenog rješenja, ističe se da sukladno članku 115. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku drugostupanjsko tijelo ispituje zakonitost i ocjenjuje svrhovitost pobijanog rješenja u granicama zahtjeva iz žalbe, ali pri tome nije vezano žalbenim razlozima.
Nadalje, u odnosu na navode prvostupanjskog tijela o tome kako se ne smatra tijelom javne vlasti te otklanjanja obveze postupanja po Zakonu o pravu na pristup informacijama, ističe se da je uvidom u Odluku Vlade Republike Hrvatske o osnivanju trgovačkog društva s ograničenom odgovornošću, KLASA: 340-03/99-01/03, URBROJ: 5030115-03-1 od 27. ožujka 2003. godine („Narodne novine, broj 52/03.) utvrđeno da se u istoj navodi da će djelatnost društva biti financiranje, građenje, te gospodarsko korištenje i održavanje autoceste Zagreb-Macelj i njenih pratećih objekata na cestovnom zemljištu, u sklopu ostvarivanja prava iz koncesije koja će se društvu dodijeliti sukladno Zakonu o javnim cestama. U predmetnoj odluci se također navodi da će temeljni kapital društva iznositi 20.000,00 kn.
Također se ukazuje se na presudu Visokog upravnog suda Poslovni broj: UsII-5/19-6 od 20. ožujka 2019. godine, kojom je odbijen tužbeni zahtjev trgovačkog društva Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o., u čijem obrazloženju je, između ostalog, navedeno da imajući u vidu djelatnost tijela javne vlasti zbog koje je isto osnovano, a zbog čega postoji visoka razina interesa javnosti za uvidom u njegov rad i financijsko poslovanje, prigovor o naknadnoj promjeni vlasničke strukture trgovačkog društva ne utječe na stav navedenog Suda da se kod traženja o informacija o potrošnji njegovih sredstava radi o javnim sredstvima. U navedenoj je presudi uzeto u obzir da je Zakonom o javnim cestama uređen pravni status javnih cesta, građenje i održavanje, upravljanje, mjere za zaštitu, koncesije, financiranje i nadzor nad javnim cestama te da su prema izričitoj zakonskoj odredbi javne ceste javno dobro u općoj uporabi u vlasništvu Republike Hrvatske, koje se financiraju i iz sredstava državnog proračuna, pa stoga u slučaju traženja informacije o trošenju sredstava trgovačkog društva Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o. dolazi do primjene odredba članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Uvidom u spis, u žalbenom postupku je utvrđeno kako je trgovačko društvo Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o. u prvostupanjskom postupku iz utvrđenog činjeničnog stanja izvelo pogrešan zaključak te je pogrešno primijenilo pravni propis.
Stoga je Povjerenik za informiranje u žalbenom postupku razmotrio da je li žalitelju moguće odobriti pristup zatraženoj informaciji iz zahtjeva, na način kako je to isti i zatražio, a također i razmotrio da li se pristup traženoj informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2. i 3. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
U drugostupanjskom postupku trgovačko društvo Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o. je dana 29. svibnja 2020. godine, aktom AZM/PPI 249/2020 od 26. svibnja 2020. godine, kao informaciju koja je predmet ovog postupka dostavilo Povjereniku za informiranje raspored rada po danima i zaposlenicima za rad iz ureda i od kuće tijekom ožujka i travnja 2020. godine, na kojem su zaposlenici navedeni po rednim brojevima od 1. – 10. zaposlenika.
Uvidom u dostavljenu informaciju utvrđeno je da ista sadrži: podatke o rednim brojevima zaposlenika, podatke u kojim su danima isti bili raspoređeni za rad u uredu i od kuće te podatke o broju radnih sati, po danima te o godišnjem odmoru, kao i podatke o ukupnom broju radnih sati u mjesecu ožujku i travnju 2020. godine.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14.) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4. , a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Prema članku 15. stavku 2. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.
Sukladno članku 34. Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07 i 86/12) propisano je da stupanjem na snagu navedenog Zakona prestaju važiti odredbe Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.), osim odredbi navedenih u glavi 8. i 9. istog zakona.
Odredbom članka 19. (Glava 8.) Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.) propisano je da poslovnu tajnu predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge prave osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.
Povjerenik za informiranje je u žalbenom postupku izvršio uvid u sadržaj dostavljene informacije koja se odnosi na traženje iz predmetnog zahtjeva te je došao do zaključka kako iste ne mogu biti označene kao poslovna tajna. Naime, uvidom u dostavljene informacije nisu uočeni elementi poslovne tajne, kao što je to propisano člankom 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka, a prvostupanjsko tijelo u osporenom rješenju nije ničim dokazalo da predmetne informacije predstavljaju poslovnu tajnu sukladno zakonu. Samo navođenje da bi se omogućavanjem informacija o rasporedu rada i evidenciji radnog vremena koje se odnose na zahtjev u konkretnom slučaju moglo naštetiti gospodarskim interesima prvostupanjskog tijela nije utemeljeno na stvarnom činjeničnom stanju. Primjena instituta poslovne tajne kao ograničenja od pristupa ne može biti u spekuliranju, negativnim projekcijama mogućeg davanja informacije, niti generalnim zaključcima kako bi mogla nastupiti gospodarska šteta, već je smisao instituta poslovne tajne u jasnom i nedvosmislenom identificiranju razloga zbog kojih bi davanje određenih podataka dovelo do štetnih posljedica za nečije gospodarske interese. Također, uvidom u predmetnu informaciju nisu identificirani niti drugi razlozi za ograničenje pristupa informacijama sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama.
Naime, po logici stvari, informacije o evidenciji radnog vremena i rasporedu rada koji su temelj za isplatu plaće zaposlenicima tijela javne vlasti ne predstavljaju proizvodnu tajnu niti rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada, tehnološka niti tehnička rješenja, niti predstavljaju druge informacije zbog čijeg bi omogućavanja pristupa korisnicima mogle nastupiti štetne posljedice. Zaposlenici u tijelima javne vlasti, naime, na svoja radna mjesta uglavnom dolaze javnim natječajem, plaćeni su iz javnih sredstava i djeluju u javnom interesu, pa stoga nema mjesta ograničenju pristupa tim podacima, obzirom da se uz iste vezuje primjena odredbe članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa.
U žalbenom postupku Povjerenik za informiranje je u pogledu dostavljene informacije razmotrio da li je istoj moguće odobriti pristup, te je utvrđeno da se žalitelju može odobriti pravo na pristup zatraženoj informaciji iz zahtjeva informacijama bez ograničenja odnosno u obliku kako je ista dostavljena u žalbenom postupku na način kako je to tražio žalitelj, jer se radi o raspolaganju sredstvima tijela javne vlasti te je primjenjiva odredba članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku i članku 25. stavku 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješiti kao u izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan