KLASA: UP/II-008-07/19-01/903

URBROJ: 401-01/04-20-4

Zagreb, 6. travnja 2020.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Hrvatske turističke zajednice, KLASA: HRV-04/19-03/31, URBROJ: 001-01-118-19-1 od 11. studenog 2019. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Hrvatske turističke zajednice, KLASA: HRV-04/19-03/31, URBROJ: 001-01-118-19-1 od 11. studenog 2019. godine, kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem Hrvatske turističke zajednice odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 23. listopada 2019. godine, kojim je zatražena dostava informacija vezanih uz prijavljene goste u sustavu eVisitor za turistički objekt „Kuća Ksenija“ u Općini Sali, u naselju Žman, na adresi Žman 159a. Predmetni zahtjev je odbijen temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer je zatražena informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Žalitelj je protiv osporenog rješenja pravovremeno izjavio žalbu putem tijela javne vlasti, u kojoj u bitnome navodi kako istu izjavljuje zbog pogrešne primjene materijalnog prava. Žalitelj navodi da članak 22. stavak 10. Zakona o turističkoj pristojbi ne ograničava pristup podacima, već samo navodi da „način prijave i odjave turista putem sustava eVisitor, podatke potrebne za prijavu/odjavu te način njihova utvrđivanja, prikupljanja i čuvanja ministar propisuje pravilnikom“. Također, navodi da Pravilnik o načinu vođenja popisa turista te o obliku i sadržaju obrasca prijave turista turističkoj zajednici ne ograničava pristup podacima o popisu turista, već da u članku 7. stavku 2. navodi primarne korisnike popisa turista, ali da ne ograničava pristup javnosti istima. Navodi da članak 7. stavak 3. citiranog Pravilnika zapravo ističe da jedino tijela iz stavka 2. istog članka imaju izravan pristup, dok očito svi ostali zainteresirani korisnici imaju posredan pristup, a što smatra posve razumljivim, imajući u vidu odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama. Nadalje, smatra da se na predmetni slučaj primjenjuju Zakon o provedbi Opće uredbe o zaštiti podataka te Opća uredba o zaštiti podataka. Smatra da Zakon o provedbi Opće uredbe o zaštiti podataka ne regulira pristup podacima, već se poziva na odredbe Opće uredbe o zaštiti podataka. Navodi da Opća uredba o zaštiti podataka, u uvodnom dijelu u točki 154. jasno i nedvojbeno ističe da je pristup službenim dokumentima u javnom interesu, kao i da je pristup javnim dokumentima potrebno uskladiti sa nacionalnim propisima koji omogućuju javni pristup, odnosno da u konkretnom slučaju pristup podacima iz eVisitora mora biti omogućen u skladu sa Zakonom o pravu na pristup informacijama. Ukazuje da sadržaj njegovog zahtjeva sadrži javno dostupne podatke – ime, prezime, adresa, OIB, te da su isti podaci dostupni iz zemljišno-knjižnih evidencija Općinskog građanskog suda u Zagrebu za zkč. br. 2434 k.o. Resnik te da je adresa turističkog objekta „Kuća Ksenija“ u naselju Žman javno dostupan na internetskom servisu AirBnB te i na katastarskim podacima javno objavljenima na internetskim stranicama Državne geodetske uprave. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je neosnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 23. listopada 2019. godine od tijela javne vlasti, Hrvatske turističke zajednice, zatražio informacije vezane uz dvoje prijavljenih gostiju u sustavu eVisitor za turistički objekt „Kuća Ksenija“ u Općini Sali, u naselju Žman, na adresi Žman 159a. Naime, žalitelj je u predmetnom zatražio informaciju da li su dvije osobe, za koje je naveo imena i prezimena, osobne identifikacijske brojeve i adrese stanovanja, bile gosti u navedenom objektu, u razdoblju od lipnja do kolovoza 2019. godine, kao i u ranijim razdobljima, odnosno tijekom ranijih godina.

Daljnjim uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je Hrvatska turistička zajednica povodom predmetnog zahtjeva žalitelja donijela osporavano rješenje KLASA: HRV-04/19-03/31, URBROJ: 001-01-118-19-1 od 11. studenog 2019. godine, kojim je odbijen njegov zahtjev za pristup informacijama od 27. siječnja 2020. godine, temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što je tijelo javne vlasti utvrdilo da se radi o informaciji zaštićenom zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. U obrazloženju osporavanog rješenja navodi se da je povodom predmetnog zahtjeva žalitelja proveden test razmjernosti i javnog interesa, kojim je utvrđeno kako je posebnim propisima, u cilju zaštite osobnih podataka, jasno određen ograničen pristup predmetnim podacima kao i točno određena svrha njihova korištenja, što ukazuje kako takvi osobni podaci ne mogu biti predmet otkrivanja trećim osobama na temelju propisa o pravu na pristup informacijama, odnosno da predmetne odredbe ukazuju kako opravdani interes postoji samo u slučaju kada takve podatke koriste tijela državne vlasti u okviru svog djelokruga.

Također, uvidom u dopis Hrvatske turističke zajednice KLASA: HRV-04/19-03/31, URBROJ: 001-01-118/04-19-3 od 27. prosinca 2019. godine, uz koji je Povjereniku za informiranje dostavljena na rješavanje žalba žalitelja sa spisom predmeta, utvrđeno je da se u istome u bitnome navodi da je osim iz dva razloga koja se odnose na propise o vođenju evidencije turista i koje žalitelj osporava, tijelo javne vlasti odbio predmetni zahtjev žalitelja i iz preostala četiri razloga koje je utvrdilo provedbom testa razmjernosti i javnog interesa, a koji svaki po sebi predstavlja dostatan razlog za odbijanje, jer se radi o osobnim podacima, odnosno podacima koji se u potpunosti odnose na privatnost točno određenih fizičkih osoba, odnosno privatnosti njihova djelovanja i postupanja, i to: 1. da se radi o podacima koji se tiču fizičkih osoba različitih od stranke, a za koje stranka nije dokazala postojanje punomoći ili drugog temelja za zastupanje, odnosno traženje takvih podataka u ime tih osoba; 2. da se radi o podacima koji po svojoj naravi predstavljaju osobne podatke i osobno stanje fizičkih osoba iz točke 1.; 3. da tijelo javne vlasti može onemogućiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena propisima o osobnim podacima; 4. da bi javno otkrivanje osobnih podataka moglo ugroziti osobni i zakonom zaštićeni interes trećih osoba na privatnost njihovog djelovanja, odnosno postupanja. Ističe se da je izrazito upitno traženje informacija od strane žalitelja koje se odnose na boravak pojedinih fizičkih osoba koje se odnose na njihov privatan boravak u pojedinim smještajnim objektima, a što može samo po sebi ukazivati na povredu propisa o zaštiti osobnih podataka, odnosno neovlašteno prikupljanje i raspolaganje istima. Također, ističe se kako se samo evidentiranje turista u sustav za prijavu i odjavu turista (eVisitor) vrši prikupljanjem osobnih podataka čija je primarna svrha korištenja izrada statističkih pokazatelja te obračun i naplata turističke (boravišne) pristojbe, odnosno provedba nadzornih ovlasti koje u vezi s istim imaju inspekcijska tijela koja su na to ovlaštena posebnim propisima. Tijelo javne vlasti smatra da takvi podaci koji su strogo osobne naravi ne mogu predstavljati podatke koji su dostupni temeljem propisa o pravu na pristup informacijama, s obzirom da upravo propisi o pravu na pristup informacijama predviđaju ograničeno korištenje podataka koji predstavljaju osobne podatke, odnosno potrebu da tijelo koje takvim podacima raspolaže prije njihova otkrivanja provede test razmjernosti i javnog interesa, i utvrdi postoji li javni interes koji prevladava u odnosu na propisanu zaštitu osobnih podataka. Navodi se da korištenje navedenih osobnih podataka u privatne svrhe, a što proizlazi iz konkretnog zahtjeva žalitelja, ali i mogućih sličnih zahtjeva koji ni sadržajno ne ukazuju na prevladavanje javnog interesa, posebice jer se radi o identificiranju pojedinih fizičkih osoba i njihovom privatnom ponašanju odnosno poslovanju koje nema javnopravni aspekt i za korištenje nije dana posebna privola, svakako ne predstavlja javni interes koji bi prevladavao nad zaštitom prava pojedinaca koja su strogo regulirana posebnim propisima o zaštiti osobnih podataka. Ističe se da su sami turisti prilikom prijave svjesni kako se njihovi osobni podaci prikupljaju i obrađuju na temelju zakona i u to propisane svrhe te bi bilo kakva drugačija obrada ili ustupanje tih podataka trećim osobama koje na to nisu ovlaštene propisima bilo protivno pravilima o zaštiti osobnih podataka.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4. , a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.

Odredbom članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijelo javne vlasti može ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Nadalje, člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom. Posebno se ističe da je pri rješavanju zahtjeva za pristup informacijama potrebno uzeti u obzir da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa sukladno odredbi članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Test razmjernosti i javnog interesa procjena je razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.

Iz zakonske definicije testa razmjernosti i javnog interesa proizlazi kako se navedenim testom procjenjuje odnos između dvaju zaštićenih interesa i to interesa zaštite određene informacije i interesa pružanja informacije. Važno je naglasiti da su oba interesa legitimna i predstavljaju javni interes samim time što su uređeni zakonom i priznati kao legitimni. Tako je u javnom interesu zaštititi vrijednosti i interese koji se štite kao što je u javnom interesu pružiti korisnicima informaciju koja je u posjedu tijela javne vlasti. Stoga je svrha testa razmjernosti i javnog interesa ocijeniti je li javni interes da se omogući pristup informaciji veći od potencijalne i vjerojatne štete koja bi nastala objavom informacije. Sadržaj testa razmjernosti i javnog interesa je usporediti odnosno odvagnuti ta dva interesa u njihovom međusobnom odnosu u svakom konkretnom slučaju.

Uvidom u zaprimljenu službenu bilješku Hrvatske turističke zajednice od 7. studenog 2019. godine, o provedenom testu razmjernosti i javnog interesa u vezi predmetnog zahtjeva žalitelja, utvrđeno je da se u istoj u bitnome navodi da je temeljem članka 22. Zakona o turističkoj pristojbi („Narodne novine“, broj 52/19), članka 7. Pravilnika o vođenju popisa turista te o obliku i sadržaju obrasca prijave turista turističkoj zajednici („Narodne novine“, broj 126/15) te Opće uredbe o zaštiti osobnih podataka (SL EU L119) utvrđeno da su traženi podaci izravno vezani uz točno identificirane fizičke osobe te da se radi o okolnostima koje po svom sadržaju nisu javnog karaktera. Također, navodi se da činjenica da je točno identificirana osoba boravila u nekom objektu, podatak koji je potpuno privatnog karaktera te da bi sam uvid u navedene podatke, s obzirom da se temelje na osobnim podacima, podrazumijevao da postoji osnovani temelj za obradu takvih podataka u svrhe dostave podnositelju zahtjeva koji sami po sebi nisu prikupljani u svrhe bezuvjetne dostave trećim osobama, već isključivo u okviru propisa koji određuju prijavu i odjavu turista te naplatu turističke pristojbe.

Iz pobijanog rješenja, odnosno provedenog testa razmjernosti i javnog interesa u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da se radi o zaštićenim osobnim podacima, no isto ne daje nikakve argumente u prilog omogućavanja pristupa traženoj informaciji, a svrha navedenog testa razmjernosti i javnog interesa svakako nije u tome da se pronađu razlozi za onemogućavanje pristupa informacijama.

Slijedom navedenog, u drugostupanjskom izvršen je je uvid u posebne propise na kojima je tijelo javne vlasti temeljilo zaključak iz provedenog testa razmjernosti i javnog interesa te samim time i obrazloženje osporavanog rješenja.

Člankom 22. stavkom 8. Zakona o turističkoj pristojbi („Narodne novine“, broj 52/19) propisano je podatke iz stavka 10. ovoga članka (prijave i odjave turista putem sustava eVisitor te podatke potrebne za prijavu/odjavu) koriste turističke zajednice za potrebe praćenja turističkog prometa, istraživanja i turističkih analiza, razvoja turističke ponude, planiranja marketinških aktivnosti i upravljanja posjetiteljima i tijela državne uprave radi obavljanja poslova iz svoga djelokruga.

Također, stavkom 10. istog članka citiranog Zakona propisano je da način prijave i odjave turista putem sustava eVisitor, podatke potrebne za prijavu/odjavu te način njihova utvrđivanja, prikupljanja i čuvanja ministar propisuje pravilnikom.

Člankom 7. stavkom 2. Pravilnika o načinu vođenja popisa turista te o obliku i sadržaju obrasca prijave turista turističkoj zajednici („Narodne novine“, broj 126/15) propisano je da podatke iz Popisa turista kao i druge podatke iz sustava eVisitor koriste nadležna inspekcijska i druga državna tijela za obavljanje poslova iz svog djelokruga. Stavkom 3. istog članka citiranog Pravilnika propisano je da će se tijelima iz stavka 2. ovog članka omogućiti izravan pristup sustavu eVisitor uz uvjet primjene protokola iz članka 6. stavka 1. ovoga Pravilnika u skladu s propisima koji reguliraju zaštitu osobnih podataka.

Nadalje, člankom 4. stavkom 1. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka) definirano je da su „osobni podaci” svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik”); pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.

Stavkom 2. članka 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da „obrada” znači svaki postupak ili skup postupaka koji se obavljaju na osobnim podacima ili na skupovima osobnih podataka, bilo automatiziranim bilo neautomatiziranim sredstvima kao što su prikupljanje, bilježenje, organizacija, strukturiranje, pohrana, prilagodba ili izmjena, pronalaženje, obavljanje uvida, uporaba, otkrivanje prijenosom, širenjem ili stavljanjem na raspolaganje na drugi način, usklađivanje ili kombiniranje, ograničavanje, brisanje ili uništavanje. Člankom 6. Opće uredbe o zaštiti podataka utvrđeni su uvjeti zakonite obrade osobnih podataka.

Slijedom navedenog, legitimnost obrade podataka utvrđena je člankom 6. stavkom 1. točkom c) Opće uredbe o zaštiti podataka, kojom je propisano kako je obrada zakonita samo ako i u onoj mjeri u kojoj je ispunjeno najmanje jedno od sljedećega: obrada je nužna radi poštovanja pravnih obveza voditelja obrade. U stavku 3. članka 6. Uredbe navodi se kako pravna osnova za obradu iz stavka 1. točaka c) i e) utvrđuje se u: a) pravu Unije; ili b) pravu države članice kojem voditelj obrade podliježe.

Spomenuta zakonitost obrade se u ovom slučaju izvodi iz odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama, koji razrađuje odredbu članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske kojom se jamči pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, naravno, uvažavajući preduvjet ispravne provedbe testa razmjernosti i javnog interesa u slučaju postojanja ograničenja od pristupa, odnosno u određenim slučajevima primjenjujući odredbu članka 16. stavka 3. navedenog Zakona - osiguravajući automatsku dostupnost zatražene informacije i bez provedbe navedenog testa kada se radi o raspolaganju javnim sredstvima.

U žalbenom postupku izvršen je uvid u dostavljene informacije koje su predmet postupka, odnosno ispis iz sustava eVisitor s popisom gostiju prijavljenih u turističkom objektu „Kuća Ksenija“ u Općini Sali, u naselju Žman, na adresi Žman 159a, u razdoblju od 1. lipnja do 31. kolovoza 2019. godine.

Člankom 8. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima, te da su korisnici ravnopravni u njegovom ostvarivanju. Odredbom članka 9. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da korisnik koji raspolaže informacijom sukladno ovom Zakonu, ima pravo tu informaciju javno iznositi. Zakon o pravu na pristup informacijama odnosi se na sve korisnike prava na pristup informacijama jednako. Dakle, ukoliko bi se zatražene informacije omogućile žalitelju, iste informacije bi se onda trebale, sukladno načelu jednakosti iz članka 8. Zakona o pravu na pristup informacijama, omogućiti bilo kojoj drugoj osobi koja bi je zatražila.

S obzirom da svaka fizička osoba ima pravo na zaštitu osobnih podataka, a njih ne čini samo ime, prezime, adresa i slično, već i određeni čimbenici svojstveni za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet te osobe, omogućavanje pristupa osobnim podacima u konkretnom slučaju predstavljalo bi nepotrebno zadiranje u tuđi privatni život, osobito imajući u vidu da sukladno gore citiranom članku 9. Zakona o pravu na pristup informacijama, korisnik koji raspolaže informacijom sukladno ovom Zakonu, ima pravo tu informaciju javno iznositi.

U žalbenom je postupku stoga zaključeno da razlozi koje žalitelj navodi u žalbi nisu dovoljan pravni temelj za omogućavanje pristupa traženim informacijama za koje ne postoji širi javni interes osim interesa žalitelja. Osim toga, iz spisa predmeta ne proizlazi da su se vodile bilo kakve javne rasprave vezano zatražene informacije, niti da se iste odnose na pitanje javnog zdravlja, javne sigurnosti ili zaštite okoliša ili na pitanje raspolaganja javnim sredstvima, a niti je vjerojatno da bi objava traženih informacija doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnih načela funkcioniranja tijela javne vlasti kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost, integritet i slično.

Člankom 116. stavkom 1. točkom 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) propisano je da će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ako utvrdi da je u prvostupanjskom postupku bilo nedostataka, ali da su oni takvi da nisu mogli utjecati na rješenje stvari.

Nakon provedenog žalbenog postupka je zaključeno da je u prvostupanjskom postupku bilo nedostataka u odnosu na provedeni test razmjernosti i javnog interesa, no to nije bilo od utjecaja na rješavanje ove upravne stvari, s obzirom da je u žalbenom postupku utvrđeno kako u konkretnom slučaju preteže interes za ograničenjem pristupa informacijama zbog zaštite osobnih podataka, a čime je potvrđen i stav prvostupanjskog tijela iz osporenog rješenja.

Stoga je na temelju članka 116. stavka 1. točke 2. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan