KLASA: UP/II-008-07/19-01/822

URBROJ: 401-01/11-20-5

Zagreb, 28. travnja 2020.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Nautičkog centra Komiža Urbroj: 725/10-2019 od 10. listopada 2019. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Nautičkog centra Komiža Urbroj: 725/10-2019 od 10. listopada 2019. godine.

2. Omogućava se Stjepanu Tafri iz Građanske inicijative „Spasimo Biševo“ pravo na pristup preslici Ugovora o korištenju M/B “Galijula” kao zamjenskog broda na državnoj brodskoj liniji 612 Komiža-Biševo-Komiža od 15. prosinca 2015. godine, sklopljenog između Nautičkog centra Komiža i trgovačkog društva Amnes izleti j.d.o.o.

3. Nalaže se Nautičkom centru Komiža da postupi sukladno točki 2.i 3. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana pravomoćnosti ovog rješenja.

4. Predmet se u dijelu zahtjeva kojim je zatražena preslika ugovora sklopljenog s trgovačkim društvom Iliricum d.o.o. i preslike svih narudžbenica sklopljenih s trgovačkim društvima Amnes izleti j.d.o.o. i Iliricum d.o.o. od trajanja prvog mandata gradonačelnice Grada Komiže, vraća na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 1. listopada 2019. godine kojim je zatražio preslike ugovora sklopljenih s trgovačkim društvima Amnes izleti j.d.o.o. i Iliricum d.o.o. te preslike svih narudžbenica sklopljenih s navedenim trgovačkim društvima od trajanja prvog mandata gradonačelnice Grada Komiže, temeljem odredbe članka 25. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama zbog zlouporabe prava na pristup informacijama.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da dokumentaciju koju prikuplja koristi za informiranje javnosti, pisanje prijave upravnoj inspekciji te za sadržaj kaznene prijave protiv gradonačelnice Grada Komiže i prijave Europskoj agenciji za borbu protiv prijevara. Nadalje, navodi da samim time što Nautički centar Komiža ne daje uvid u traženu dokumentaciju budi osnovane sumnje na namještanje poslova i ostale nezakonite radnje, s obzirom da je tvrtka s kojom je sklopljen ugovor nalazi na popisu subjekata s kojima Nautički centar Komiža ne smije sklapati ugovore o javnoj nabavi. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Odredbom članka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 1. listopada 2019. godine zatražio preslike ugovora sklopljenih s trgovačkim društvima Amnes izleti j.d.o.o. i Iliricum d.o.o. te preslike svih narudžbenica sklopljenih s navedenim trgovačkim društvima od trajanja prvog mandata gradonačelnice Grada Komiže. Nadalje, utvrđeno je da je Nautički centar Komiža postupajući po predmetnom zahtjevu donio rješenje Urbroj: 725/10-2019 od 10. listopada 2019. godine kojim temeljem odredbe članka 25. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama odbio zahtjev žalitelja.

U obrazloženju pobijanog rješenja navodi se je uvidom u Službeni upisnik zahtjeva tijela javne vlasti utvrđen učestali broj zahtjeva istog ili identičnog sadržaja te izostanak svrhe i cilja, iz čega se zaključuje da žalitelj preko tijela javne vlasti rješava osobne nesuglasice s odgovornim osobama trgovačkog društva Amnes izleti j.d.o.o. za što postoje i javno dostupni transparentni dokazi (medijski publicitet).

S obzirom da iz obrazloženja pobijanog rješenja proizlazi da je razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva zlouporaba prava na pristup informacijama, u žalbenom postupku zatraženo je od tijela javne vlasti da kao dio spisa predmeta dostavi sve zahtjeve žalitelja zaprimljene u 2018. i u 2019. godini, presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2018. 2019. godinu, te da popuni i dostavi upitnik objavljen na linku https://www.pristupinfo.hr/dokumenti-i-publikacije/instrument-kvalitete-upitnik-za-samoprocjenu/.

U članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijelo javne vlasti rješenjem može odbiti zahtjev za pristup informacijama ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kad zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.

Dopisom Urbroj: 854/11-2019 od 21. studenoga 2019. godine Nautički centar Komiža dostavio je Povjereniku za informiranje spis predmeta na nadležno rješavanje. Uvidom u dostavljeno utvrđeno je da je tijelo javne vlasti dostavilo Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacijama samo za 2019. godinu (dalje u tekstu: Upisnik) i popunjeni Upitnik objavljen na poveznici https://www.pristupinfo.hr/dokumenti-i-publikacije/instrument-kvalitete-upitnik-za-samoprocjenu/, kao i žaliteljeve zahtjeve zaprimljene u 2019. godini, a isto nije dostavljeno za 2018. godinu. Nadalje, utvrđeno je da je tijelo javne vlasti dostavilo i preslike zahtjeva drugog korisnika za kojeg smatra da predstavlja pseudonim žalitelja.

Uvidom u dostavljeni Upisnik za 2019. godinu utvrđeno je da je u istome upisano ukupno 13 zahtjeva za pristup informacijama, od čega su dva zahtjeva žalitelja, a devet zahtjeva korisnika za kojeg tijelo javne vlasti smatra da predstavlja pseudonim žalitelja te preostala dva zahtjeva drugih korisnika. Nadalje, analizom pojedinačnih zahtjeva utvrđeno je da dva upisana zahtjeva po svom sadržaju predstavljaju upite, a ne zahtjeve za pristup informacijama te je na navedene upite tijelo javne vlasti podnositelju dostavilo odgovor. Također, utvrđeno je da su u šest zahtjeva, koji su podneseni od strane žalitelja i korisnika za kojeg tijelo javne vlasti smatra da predstavlja žaliteljev pseudonim, od Nautičkog centra Komiža zatražena konkretna informacija u smislu odredbe članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, a tijelo javne vlasti je postupajući po istima dostavljalo odgovore i objašnjenja, a ne preslike traženih informacija, odnosno drugu odluku koja je u skladu s odredbama članka 23. citiranog Zakona.

Stoga, prema ocjeni Povjerenika za informiranje procjenom svih činjenica i okolnosti, a osobito uzevši u obzir ukupan broj zahtjeva koje je Nautički centar Komiža zaprimio u 2018. i 2019. godini, ukupan broj žaliteljevih zahtjeva zaprimljenih u navedenom tijelu javne vlasti u istome razdoblju te informacije koje je žalitelj u istima zatražio, kao i činjenicu da tijelo javne vlasti rješavajući o pojedinačnim zahtjevima nije postupilo u skladu s odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno donoseći odluku iz članka 23. citiranog Zakona, u žalbenom postupku nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama od strane žalitelja smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Nautički centar Komiža je prilikom rješavanja predmetnog zahtjeva pogrešno i nepotpuno utvrdio činjenično stanje te na tako utvrđeno činjenično stanje pogrešno primijenio odredbu materijalnog prava.

S obzirom da je tijelo javne vlasti kao dio spisa predmeta dostavilo Ugovora o korištenju M/B “Galijula” kao zamjenskog broda na državnoj brodskoj liniji 612 Komiža-Biševo-Komiža od 15. prosinca 2015. godine, sklopljenog između Nautičkog centra Komiža i trgovačkog društva Amnes izleti j.d.o.o., a koji je premet dijela žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama od 1. listopada 2019. godine, u drugostupanjskom postupku trebalo je utvrditi može li se žalitelju omogućiti pravo na pristup predmetnoj informaciji.

U žalbenom postupku, uvidom u zatražene informacije, utvrđeno da se radi o ugovoru kojeg je tijelo javne vlasti sklopilo s pravnom osobom i kojim se utvrđuju uvjeti i naknada za korištenje M/B “Galijula” kao zamjenskog broda na državnoj brodskoj liniji 612 Komiža-Biševo-Komiža. Nadalje, utvrđeno je kako isti ne sadrži podatke niti pravne interese koji bi se trebali posebno štititi, odnosno ograničiti od pristupa korisnicima prava na pristup informacijama. Obzirom da ne postoje ograničenja, ne provodi se test razmjernosti i javnog interesa.

Važno je napomenuti kako bilo koja pravna ili fizička osoba koja sklapa ugovor sa tijelom javne vlasti mora biti svjesna da ulazi u javni prostor gdje prevladava javni interes i gdje pretežu pojačana načela transparentnosti. Ograničavanjem prava na pristup određenim informacijama otvara se mjesto za dvojbu i sumnju u ispravan način trošenja proračunskih ili drugih javnih sredstava, a same korisnike prava na pristup informacijama nezakonito se lišava njihovog temeljnog, ustavom zajamčenog ljudskog prava na pristup informacijama. Ugovorna transparentnost omogućava javnosti evaluaciju ugovora koje sklapaju tijela javne vlasti u javnom interesu.

Dosadašnjom upravnosudskom praksom, rješenjima drugostupanjskog tijela u zaštiti prava na pristup informacijama te teleološkim tumačenjem cilja i svrhe Zakona o pravu na pristup informacijama došlo se je do stajališta kako ugovori između subjekata javnog te subjekata privatnog prava, odnosno između više subjekata javnog prava, predstavljaju informaciju od javnog interesa. Navedene primjere iz prakse mogu se pronaći na Tražilici odluka i mišljenja Povjerenika za informiranje i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (TOM), na poveznici, http://tom.pristupinfo.hr/pregledfilter1.php.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.

Valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09) u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješiti kao u točki 1., 2. i 3. izreke ovog rješenja

Tijelo javne vlasti, Nautički centar Komiža, kao dio spisa predmeta nije dostavio preostale informacije koje su predmet žaliteljevog zahtjeva, odnosno ugovor sklopljen s trgovačkim društvom Iliricum d.o.o. i sve narudžbenice prema trgovačkim društvima Amnes izleti j.d.o.o. i Iliricum d.o.o., a nije se ni očitovalo o tome posjeduje li ili ne navedene informacije.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

Pri rješavanju zahtjeva za pristup informacijama Nautički centar Komiža kao tijelo javne vlasti mora razmotriti posjeduje li izrađene informacije na koje se odnosi zahtjev žalitelja. Naime, omogućavanje pristupa informacijama prema Zakonu o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj, u trenutku zaprimanja zahtjeva postojećoj informaciji i tijelo javne vlasti nije dužno temeljem podnesenog zahtjeva za pristup informaciji davati odgovore na pitanja ili davati tumačenja te na taj način izrađivati novu informaciju. Ukoliko tijelo javne vlasti po zahtjevu korisnika utvrdi da ne posjeduje zatraženu informaciju, u obvezi je postupiti sukladno odredbi članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbaciti zahtjev ako ne posjeduje informaciju te nema saznanja gdje se informacija nalazi.

Ako tijelo javne vlasti utvrdi da posjeduje izrađene tražene informacije i ako utvrdi da nema razloga za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti treba omogućiti pravo na pristup zatraženoj informaciji.

Ukoliko tijelo javne vlasti utvrdi da za zatraženu informaciju postoje ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama za koje je potrebno provesti test razmjernosti i javnog interesa, potrebno je postupiti sukladno članku 16. Zakona o pravu na pristup informacijama. Test razmjernosti i javnog interesa podrazumijeva da tijelo javne vlasti, kada rješava konkretni zahtjev za pristup informacijama koje su iz kategorije izuzetaka iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, procijeni hoće li omogućavanje tih informacija biti u interesu javnosti i hoće li od njihovog omogućavanja biti više koristi nego štete po zaštićene interese iz navedenog članka Zakona. Kako bi tijelo javne vlasti došlo do odluke, potrebno je pronaći ravnotežu između suprotstavljenih razloga, na temelju pojedinih okolnosti slučaja.

Potrebno je uzeti u obzir da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa sukladno odredbi članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan