KLASA: UP/II-008-07/19-01/559

URBROJ: 401-01/04-20-2

Zagreb, 14. travnja 2020.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Državnog inspektorata KLASA: 008-02/19-01/3, URBROJ: 443-14-2-2-19-4 od 17. lipnja 2019. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Državnog inspektorata KLASA: 008-02/19-01/3, URBROJ: 443-14-2-2-19-4 od 17. lipnja 2019. godine.

2. Predmet se dostavlja prvostupanjsko tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem Državnog inspektorata KLASA: 008-02/19-01/3, URBROJ: 443-14-2-2-19-4 od 17. lipnja 2019. godine odbijen je kao neosnovan prigovor ......... (dalje u tekstu: žalitelj) podnesen protiv obavijesti navedenog tijela javne vlasti, KLASA: 008-02/19-01/3, URBROJ: 443-14-2-2-19-2 od 21. svibnja 2019. godine, donesene temeljem odredbe članka 23. stavka 1. točke 6., a u vezi s člankom 18. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, koju je žalitelj zaprimio povodom svog zahtjeva za pristup informacijama od 8. travnja 2019. godine.

Protiv osporenog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu u kojoj u bitnome citira dio obrazloženja navedenog rješenja, da je bilo potrebno iscrpiti pravne lijekove i mogućnosti koje predviđa Zakon o pravu na pristup informacijama, odnosno da je žalitelj trebao postupiti sukladno članku 24. citiranog Zakona i zatražiti dopunu i ispravak informacije. S tim u vezi, žalitelj navodi da nije dobio nikakvu traženu informaciju pa se onda u predmetnom slučaju niti ne može primijeniti odredba članka 24. Zakona o pravu na pristup informacijama. Smatra da navedena zakonska odredba propisuje da ako korisnik smatra da informacija pružena na temelju zahtjeva nije točna ili potpuna, može tražiti njezin ispravak odnosno dopunu. Također, smatra sve i da se takva zakonska odredba i ima primijeniti u ovom slučaju, da je tada nadležno tijelo takav prigovor trebalo tretirati kao zahtjev za dopunu i ispravak informacije. Nadalje, navodi da je svojim zahtjevom tražio konkretne informacije, a ne uvid u cjelokupni spis predmeta kako je navedeno u obavijesti tijela javne vlasti od 21. svibnja 2019. godine te da je stoga i podnio prigovor protiv takve nezakonite obavijesti, jer protiv iste nije dopuštena žalba. Smatra da je obaviješću tijela javne vlasti povrijeđeno njegovo pravo na pristup informacijama te je stoga i podnio prigovor predviđen odredbom članka 156. Zakona o općem upravnom postupku, na način propisan odredbom članka 122. citiranog Zakona. Nadalje, smatra da je pozivanje tijela javne vlasti u obrazloženju osporenog rješenja na odredbu članka 57. stavka 6. Zakona o državnom inspektoratu također neosnovano jer tražene informacije navedene u njegovom predmetnom zahtjevu ne spadaju pod navedenu zakonsku odredbu, te da se takvi razlozi uopće niti ne navode u obavijesti od 21. svibnja 2019. godine, već je njegov zahtjev odbijen iz razloga što je tijelo javne vlasti utvrdilo da isti traži uvid u cjelokupni spis. Smatra da je odredbom članka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano načelo javnosti i slobodnog pristupa informacijama pod uvjetima i ograničenjima tog Zakona, a što znači da upravo citirani Zakon određuje pravo na pristup informacijama, a ne Zakon o državnom inspektoratu. Uz navedeno, smatra da samim time što je podnositelj prijave/predstavke u smislu odredbi Zakona o općem upravnom postupku i Zakona o državnom inspektoratu, da ima pravo biti obavještavan o utvrđenom činjeničnom stanju i poduzetim mjerama. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 8. travnja 2019. godine zatražio od Ministarstva zdravstva dostavu sljedećih dokumenata i informacija sadržanih u predmetima inspekcijskog nadzora prekoračenja buke trgovačkog društva Hygras d.o.o. u Rovinjskom selu vođenim u proteklom razdoblju od strane nadležne sanitarne inspekcije protiv tog trgovačkog društva:

a) KLASA: UP/I-540-02/18-08/3297,

b) KLASA: UP/I-540-02/18-03/813,

c) KLASA: UP/I-540-02/18-04/976,

- rješenje Sanitarne inspekcije KLASA: UP/I-540-02/18-08/3297, URBROJ: 534-07-4-4-8/7-18-3 od 19. rujna 2018. godine kojim se utvrđuje da su provedene mjere zaštite od buke,

- izvještaj o mjerenju buke okoliša broj Z-11-330/18741-001 od 1. kolovoza 2018. godine izdanom od tvrtke Inginspekt - Opatija d.o.o., Opatija,

- zapisnik o provedenoj kontroli izvršenja rješenja, provedenoj u prostorijama pogona za obradu metala s navedenim provedenim određenim mjerama za zaštitu od buke, koje se spominje u obavijesti KLASA: UP/I-540-02/18-03/813, URBROJ: 534-07-4-4-8/7-18-14 od 5. rujna 2018. godine,

- akustičko projektno rješenje smanjenja vanjske buke proizvodne hale izrađeno od tvrtke Inginspekt – Opatija d.o.o., Opatija,

- rješenje o provedenim mjerama za zaštitu od buke, KLASA: UP/I-540-02/16-08/4260, URBROJ: 534-07-2-1-4-8/10-16-4 od 5. srpnja 2016. godine koje se spominje u dopisu inspekcije KLASA: 540-02/17-04/1378, URBROJ: 534-07-2-1-4-8/10-17-5 od 29. lipnja 2017. godine i koje kao takvo očito prileži tom spisu,

- rješenje Sanitarne inspekcije KLASA: UP/I-540-02/18-03/813, URBROJ: 534-07-4-4-8/7-18-1 od 10. svibnja 2018. godine,

- izvještaj o mjerenju buke okoliša izrađen u postupku provođenja inspekcijskog nadzora KLASA: UP/I-540-02/16-08/4260, temeljem kojeg je mjerenja doneseno rješenje o provedenim mjerama za zaštitu od buke, KLASA: UP/I-540-02/16-08/4260, URBROJ: 534-07-2-1-4-8/10-16-4 od 5. srpnja 2016. godine.

Daljnjim uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je predmetni zahtjev žalitelja, temeljem odredbi tadašnjeg Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave („Narodne novine“, broj 116/18) te u skladu s člankom 21. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, proslijeđen od strane Ministarstva zdravstva na nadležno postupanje Državnom inspektoratu, a koji je isti zaprimio dana 25. travnja 2019. godine.

Također, utvrđeno je da je povodom predmetnog zahtjeva Državni inspektorat aktom KLASA: 008-02/19-01/3, URBROJ: 443-14-2-2-19-2 od 21. svibnja 2019. godine žalitelju dostavio obavijest temeljem odredbe članka 23. stavka 1. točke 6. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom žalitelja obavještava mu nije u mogućnosti dostaviti tražene informacije jer je odredbom članka 18. stavka 5. citiranog Zakona propisano da se ne smatra zahtjevom za pristup informacijama traženje uvida u cjelokupni spis predmeta, objašnjenja ili uputa vezanih za ostvarivanje nekog prava ili izvršavanje obveze, izrade analize ili tumačenja nekog propisa, kao ni stvaranje nove informacije. Uz navedeno, predmetnim aktom tijela javne vlasti žalitelj je upućen na mogućnost podnošenja zahtjeva za razgledavanje spisa temeljem odredbe članka 84. stavka 1., 2. i 4. Zakona o općem upravnom postupku.

Nadalje, utvrđeno je da je žalitelj nezadovoljan citiranim aktom Državnog inspektorata, podnio prigovor navedenom tijelu javne vlasti, a koji je isto zaprimilo dana 31. svibnja 2019. godine. O navedenom prigovoru Državni inspektorat donio je osporeno rješenje KLASA: 008-02/19-01/3, URBROJ: 443-14-2-2-19-4 od 17. lipnja 2019. godine, kojim je isti temeljem članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama odbijen kao neosnovan. U obrazloženju osporenog rješenja u bitnome se navodi da je žalitelj pokrenuo postupak po odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama te da je je sukladno odredbama tog Zakona bilo potrebno iscrpiti pravne lijekove, odnosno mogućnosti koje predviđa taj Zakon, a to znači da je trebalo postupiti sukladno odredbi članka 24. Zakona o pravu na pristup informacijama, zatražiti dopunu i ispravak informacije. Također, citira se odredba članka 57. stavka 6. i 7. Zakona o državnom inspektoratu te navodi da je spomenuti zakon lex specialis u odnosu na Zakon o pravu na pristup informacijama, te da nije ni po tom osnovu bilo moguće udovoljiti zahtjevu žalitelja.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.

Odredbom članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano kako je „informacija“ svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.

Slijedom navedene definicije “informacije”, pristup informaciji u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji, odnosno informaciji koja postoji u materijaliziranom obliku (npr. određenog dokumenta, ugovora, izvješća, zapisa na CD-u ili drugom mediju za pohranu podataka) u trenutku postavljanja zahtjeva za pristup informacijama.

Na zakonsku definiciju informacije također se nadovezuje odredba članka 18. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano kako se ne smatra zahtjevom za pristup informacijama traženje uvida u cjelokupni spis predmeta, objašnjenja ili uputa vezanih uz ostvarivanje nekog prava ili izvršavanje obveze, izrade analize ili tumačenja nekog propisa, kao ni stvaranje nove informacije. Naime, zakonska definicija informacije ne uključuje obvezu tijela javne vlasti da izrađuje analize, izvješća i sastavlja odgovore na pitanja, sastavlja izjave, pokreće postupke ili da obavlja dodatne aktivnosti.

Iako iz uvodnog dijela i obrazloženja osporenog rješenja nije razvidno na kojem konkretno ograničenju iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama je tijelo javne vlasti temeljilo odbijanje predmetnog zahtjeva žalitelja, u skladu sa žalbenim navodima te obaviješću tijela javne vlasti upućenoj žalitelju od 21. svibnja 2019. godine, ukazuje se da je tijelo javne vlasti pri rješavanju predmetnog zahtjeva žalitelja pogrešno primijenilo naprijed navedenu odredbu članka 18. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Naime, u drugostupanjskom postupku utvrđeno je da je žalitelj u svom zahtjevu za pristup informacijama naveo konkretne dokumente i informacije koje je zatražio od tijela javne vlasti te da pri tome isti nije tražio uvid u cjelokupne spise predmeta niti preslike spisa predmeta.

S obzirom da se u konkretnom slučaju traže informacije vezano uz postupanje Državnog inspektorata, potrebno je navesti relevantne zakonske odredbe.

Naime, odredbom članka 57. stavka 6. Zakona o Državnom inspektoratu („Narodne novine“ broj 115/18) propisano je da je Državni inspektorat dužan kao inspekcijsku tajnu čuvati svu dokumentaciju (zabilješku, zapisnik, nacrt rješenja, rješenje, zaključak, prekršajni akt, kaznenu prijavu, uputu za rad, izjavu stranke, predstavku, pritužbu) te sve druge podatke i dokaze utvrđene odnosno nastale u vezi s inspekcijskim postupkom.

Stavkom 7. istog članka citiranog Zakona propisano je da dokumentaciju i podatke iz stavka 6. ovoga članka, prikupljene ili utvrđene u inspekcijskom nadzoru, te identitet podnositelja predstavke u skladu sa stavkom 2. ovoga članka, Državni inspektorat može dati samo sudovima, tijelima državne uprave i drugim državnim tijelima, na njihov obrazloženi pisani zahtjev u postupcima iz njihove nadležnosti.

Slijedom navedenog, s obzirom da se tijelo javne vlasti u obrazloženju osporenog rješenja, između ostalog, poziva i na odredbu članka 57. Zakona o Državnom inspektoratu, po mišljenju Povjerenika za informiranje navedena zakonska odredba ne može predstavljati apsolutni razlog za ograničenje prava na pristup informacijama.

Naime, člankom 5. stavkom 1. točkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama test razmjernosti i javnog interesa definira se kao procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.

Iz navedene definicije proizlazi kako se navedenim testom procjenjuje odnos između dvaju zaštićenih interesa – interesa zaštite određene informacije i interesa pružanja informacije. Važno je naglasiti da su oba interesa legitimna i predstavljaju javni interes samim time što su uređeni zakonom i priznati kao legitimni – u javnom je interesu zaštiti vrijednosti i interese koji se štite kao što je u javnom interesu pružiti korisnicima informaciju koja je u posjedu tijela javne vlasti. Stoga je svrha ocijeniti je li javni interes da se omogući pristup informaciji veći od potencijalne i vjerojatne štete koja bi nastala objavom informacije.

U konkretnom slučaju, iako je prvostupanjsko tijelo u osporenom rješenju navelo kao razlog odbijanja i odredbu članka 57. stavka 6. i 7. Zakona o državnom inspektoratu, iz obrazloženja navedenog rješenja i spisa predmeta utvrđeno je da isto prije odbijanja predmetnog zahtjeva žalitelja nije provelo test razmjernosti i javnog interesa te samim time nije dalo nikakve argumente u prilog i protiv omogućavanja pristupa traženim informacijama.

Uz navedeno, ukazuje se da odredba članka 57. Zakona o Državnom inspektoratu sama po sebi ne isključuje mogućnost da za dokumentaciju te sve druge podatke i dokaze utvrđene odnosno nastale u vezi s inspekcijskim postupkom iz citiranog članka Zakona postoji javni interes, niti navedena odredba isključuje mogućnost da se djelomično omogući pristup navedenoj dokumentaciji, uzimajući u obzir odredbu članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Slijedom navedenog, nakon provedenog žalbenog postupka zaključeno da osporeno rješenje Državnog inspektorata treba poništiti. Naime, prije donošenja rješenja navedeno tijelo javne vlasti mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni žalbenog tijela u ovom slučaju, vezano za traženje žalitelja iz predmetnog zahtjeva, činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisima ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima.

S obzirom da iz spisa predmeta proizlazi da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 8. travnja 2019. godine zatražio konkretnu dokumentaciju i informacije sadržane u predmetima inspekcijskog nadzora prekoračenja buke trgovačkog društva Hygras d.o.o. u Rovinjskom selu, u žalbenom postupku je utvrđeno da je prvostupanjsko tijelo najprije u aktu KLASA: 008-02/19-01/3, URBROJ: 443-14-2-2-19-2 od 21. svibnja 2019. godine, žalitelja pogrešno obavijestilo da mu nije u mogućnosti dostaviti tražene informacije iz razloga propisanih odredbom članka 18. stavka 5. citiranog Zakona, a potom i pogrešno odbilo njegov predmetni zahtjev osporenim rješenjem, navodeći razloge propisane člankom 57. Zakona o državnom inspektoratu.

Uz navedeno, tijelo javne vlasti je u osporenom rješenju pogrešno utvrdilo da je žalitelj prije podnošenja prigovora trebao iscrpiti pravne lijekove odnosno mogućnosti koje predviđa Zakon o pravu na pristup informacijama, odnosno da je trebao postupiti sukladno odredbi članka 24. citiranog Zakona.

Odredbom članka 24. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da korisnik, ako smatra da informacija pružena na temelju zahtjeva nije točna ili potpuna, može zahtijevati njezin ispravak, odnosno dopunu u roku od 15 dana od dana dobivanja informacije. Također, tijelo javne vlasti, prema članku 24. stavku 2. citiranog članka Zakona, obvezno je odlučiti o zahtjevu za dopunu, odnosno ispravak informacije u roku od 15 dana od dana zaprimanja zahtjeva, sukladno odredbama članka 23. citiranog Zakona.

Slijedom navedenog, ukazuje se da je navedeno pravo na ispravak ili dopunu informacije moguće koristiti u slučaju kada korisnik dobije od tijela javne vlasti određenu informaciju za koju smatra da nije točna ili potpuna, no isto nije moguće koristiti ukoliko tijelo javne vlasti ne odluči o zahtjevu korisnika sukladno članku 23. citiranog Zakona ili mu isto odbije dati traženu informaciju. Naime, u konkretnom slučaju, akt tijela javne vlasti od 21. svibnja 2019. godine, kojim žalitelja obavještava da mu nije u mogućnosti dostaviti tražene informacije iz razloga propisanih odredbom članka 18. stavka 5. citiranog Zakona, ne može se smatrati informacijom za koju bi žalitelj mogao zahtijevati ispravak ili dopunu, već se radi o pogrešnom rješavanju predmetnog zahtjeva od strane tijela javne vlasti, odnosno pogrešnoj primjeni članka 23. citiranog Zakona kojim je propisan način rješavanja zahtjeva za pristup informacijama.

Slijedom svega navedenog, predmet je potrebno dostaviti prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

U ponovnom postupku tijelo javne vlasti dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, te utvrditi mogu li se preslike zatraženih informacija ili određenih dijelova zatraženih informacija temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti žalitelju i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar. Tijelo javne vlasti dužno je najprije utvrditi posjeduje li zatražene informacije iz zahtjeva kao izrađene informacije ili ne, odnosno može li se do zatraženih informacija doći na jednostavan način iz nekog drugog zapisa podataka, a nakon što utvrdi činjenice postupiti sukladno odredbama članka 23. Zakona o pravu na pristup informacijama, koji propisuje načine rješavanja zahtjeva. Ukoliko se iz zahtjeva korisnika vidljivo da se istim traži informaciju koja se ne može podvesti pod gore citiranu definiciju informacije odnosno da se radi o informaciji koju bi tijelo javne vlasti uz neki dodatni trud trebalo izraditi tijelo javne vlasti može postupiti sukladno odredbi članka 23. stavka 5. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama. U slučaju kada tijelo javne vlasti utvrdi da nije u posjedu u zahtjevu zatražene informacije u obvezi je postupiti sukladno odredbi članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbaciti zahtjev ako ne posjeduje informaciju te nema saznanja gdje se informacija nalazi.

Ako tijelo javne vlasti utvrdi da u pogledu zatraženih informacija ne postoji razlog za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama tada bi trebalo omogućiti korisniku pristup informacijama.

U slučaju kada tijelo javne vlasti posjeduje traženu informaciju iz zahtjeva te ograničava pristup istoj, dužno je prije donošenja odluke kod pojedinih ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama provesti naprijed navedeni test razmjernosti i javnog interesa sukladno članku 16. istog Zakona. Obveza donošenja rješenja postoji i u slučaju kada se korisniku omogućava djelomičan pristup informacijama (omogućavanje pristupa uz zaštitu određenih dijelova), a sukladno članku 23. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Člankom 117. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku je propisano kad je za donošenje novog rješenja, s obzirom na prirodu upravne stvari nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, a drugostupanjsko tijelo utvrdi da rješenja treba poništiti, dostavit će predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom tijelu.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan