KLASA: UP/II-008-07/20-01/998
URBROJ: 401-01/10-21-3
Zagreb, 14. lipnja 2021. godine
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Grada Zagreba, KLASA:008-02/18-002/247, URBROJ: 251-02-02/014-20-34 od 4. lipnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Grada Zagreba, KLASA:008-02/18-002/247, URBROJ: 251-02-02/014-20-34 od 4. lipnja 2020. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (dalje u tekstu: žalitelj), kojim je tražio podatak o ukupnom broju članova školskog odbora imenovanih od strane osnivača, a koji nemaju završen najmanje preddiplomski sveučilišni studij ili stručni studij, te dokumente iz kojih su vidljivi razlozi za imenovanje članova školskih odbora koji nemaju završen najmanje preddiplomski sveučilišni studij ili stručni studij, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom na to da prvostupanjsko tijelo smatra da žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da rješenje smatra neosnovanim. Ističe da odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama propisuju da korisnik može u zahtjevu naznačiti prikladan način traženja informacije, odnosno da je isti naveo da mu se dostave kopije traženih dokumenata. Navodi da su mu fotokopije traženih dokumenata potrebni kako bi proveo detaljnu analizu usporedbe broja diploma i imena i prezimena članova školskih odbora te ustanovljavanja vrijednosti svake pojedine diplome. Ističe da je prvostupanjsko tijelo pomiješalo njegova dva zahtjeva za pristup informacijama. Navodi da mu je u drugom predmetu odbačen zahtjev za pristup informacijama, iako se u rješenju navodi da prvostupanjsko tijelo posjeduje tražene informacije, odnosno diplome. Također ističe da je dana 27. travnja 2020. godine, kao odgovor na dopis Grada Zagreba, KLASA: 008-02/18-002/247, URBROJ: 251-02-02/014-20-28 od 20. travnja 2020. godine zatražio ponuđeni pristup informacijama, odnosno da mu se fotokopije ili digitalni zapisi pošalju na kućnu adresu. Navodi da mu je elektroničkom porukom prvostupanjskog tijela od 7. svibnja 2020. godine odgovoreno da se čeka odgovor nadležnog ureda, a nakon čega nije dobio nikakav odgovor niti informacije koje su predmet postupka. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 07. kolovoza 2018. godine od prvostupanjskog tijela tražio pristup sljedećim informacijama:
U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje po žalbi žalitelja.
Uvodno se ističe da je rješenjem Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/19-01/669, URBROJ: 401-01/10-20-5 od 13. veljače 2020. godine poništeno rješenje Grada Zagreba, KLASA: 008-02/18-002/247, URBROJ: 251-02-02/014-19-18 od 8. veljače 2019. godine te je predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak. Iz navedenog rješenja u bitnom proizlazi da je neosnovano pozivanje prvostupanjskog tijela na odredbu članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, te da je u ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno utvrditi sve odlučne činjenice, te iste potkrijepiti odgovarajućim dokazima.
Postupajući po citiranom rješenju Povjerenika za informiranje, prvostupanjsko tijelo je donijelo rješenje, KLASA: 008-02/18-002/247, URBROJ: 251-02-02/014-20-34 od 4. lipnja 2020. godine kojim je zahtjev žalitelja odbijen zbog zlouporabe prava na pristup informacijama, odnosno temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Daljnjim uvidom u spis predmeta utvrđeno je da iz dopisa Gradskog ureda za obrazovanje, KLASA: 600-01/18-001/78, URBROJ: 251-10-12-20-11 od 9. ožujka 2020. godine, upućenog Uredu gradonačelnika, u bitnom proizlazi da Gradski ured za obrazovanje ne posjeduje životopise, odnosno biografije predloženih članova školskih odbora Grada Zagreba, te da u osnovnim i srednjim školama grada Zagreba nema imenovanih članova koji ne ispunjavaju uvjet iz članka 119. stavka 4. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi („Narodne novine“, broj 87/08, 86/09, 92/10, 105/10, 90/11, 5/12, 16/12, 86/12, 126/12, 94/13, 152/14, 7/17 i 68/18).
Iz dopisa Ureda gradonačelnika, KLASA: 008-02/18-002/247, URBROJ: 251-02-02/014-20-28 od 20. travnja 2020. godine u bitnom proizlazi da je žalitelj obaviješten da se javi radi određivanja termina za uvid u diplome imenovanih članova školskog odbora.
Dopisom od 27. travnja 2020. godine žalitelj je u bitnom izvijestio prvostupanjsko tijelo da je zahtjevom tražio da mu se informacije dostave u obliku fotokopije ili skenirano na CD-u, odnosno da u Gradskom uredu za obrazovanje osobno podigne cjelokupni fotokopirani materijal.
Daljnjim uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je elektroničkom porukom od 7. svibnja 2020. godine žalitelj obaviješten da je njegov podnesak dostavljen Gradskom uredu za obrazovanje te da se očekuje njihovo očitovanje.
Iz elektroničke poruke Gradskog ureda za obrazovanje od 3. lipnja 2020. godine, koja je upućena službeniku za informiranje prvostupanjskog tijela, u bitnom proizlazi da u Gradu Zagrebu postoji 115 osnovnoškolskih ustanova te 81 srednjoškolska ustanova kojima je osnivač Grad Zagreb, odnosno da su u konkretnom slučaju radi o približno 550 dokumenata.
Sukladno članku 119. stavku 4. Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi propisano je da član školskog odbora kojeg imenuje osnivač treba imati završen najmanje preddiplomski sveučilišni studij ili stručni studij na kojem se stječe najmanje 180 ECTS i ne može biti radnik školske ustanove u školski odbor koje se imenuje.
Nesporno je da je stručna sprema uvjet za imenovanje u školski odbor od strane prvostupanjskog tijela, i to od stupanja na snagu Zakona o izmjenama i dopuna Zakona o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi („Narodne novine“, broj 68/18), dok je navedeni Zakon prije toga sadržavao odredbu da članovi školskog odbora u „pravilu“ moraju imati završen preddiplomski sveučilišni studij.
Iz obrazloženja osporenog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da da se u konkretnom slučaju radi o velikom broju informacija, odnosno da žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Navedeni zaključak prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.
Iz međunarodnih dokumenata, primjerice Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Konvencije o pristupu službenim dokumentima Vijeća Europe, Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša iz 1998. (Aarhuška konvencija) te međunarodnog modela Zakona o pravu na pristup informacijama koji je kao uzor brojnim zakonima o pravu na pristup informacijama dostupan na poveznici https://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf je vidljivo da je svima njima uzeta u obzir mogućnost da se zahtjev za pristup informacijama koristi na način da se ugrožava prava drugih.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. - pročišćeni tekst i 5/14.), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Prema ustavnom jamstvu prava na pristup informacijama, potrebno je naglasiti kako su ograničenja od pristupa u demokratskom društvu nužna, jer iako je ideal svakog demokratskog društva najveća moguća otvorenost i transparentnost, apsolutna otvorenost i transparentnost, bez zaštite drugih priznatih i legitimnih interesa, dovela bi u određenim slučajevima do povrede ustavom zajamčenih prava građana i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom.
Uz spomenuto ustavnopravno ograničenje prava na pristup informacijama iz članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske, koje govori o nužnosti ograničenja u slobodnom i demokratskom društvu, potrebno je spomenuti i članak 16. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, kojim je općenito propisano da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.
U Republici Hrvatskoj je Zakon o pravu na pristup informacijama organski zakon, kojim se razrađuje ustavno pravo na pristup informacijama, čija je svrha omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je objavljen u „Narodnim novinama“ broj 85/15., a stupio je snagu 9. kolovoza 2015. godine, je uređena zlouporaba prava na pristup informacijama.
U tom je smislu ograničenje prava na pristup informacijama zbog zlouporabe prava normirano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, na način kojim je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Povjerenik za informiranje, u svojem djelovanju prvenstveno ima namjeru ostvarivanja svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama. Slijedom navedenog, nastoji kao temeljno načelo pristupa informacijama promovirati načelo javnosti i slobodnog pristupa, koje ukazuje kako su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona. Pri navedenom Povjerenik za informiranje ima i ulogu zaštitnika drugih ustavnih prava i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom, ali i zaštitnika dostojanstva i normalnog funkcioniranja tijela javne vlasti, pa je u tom smislu ograničenje prava na pristup informacijama zbog zloupotrebe prava normirano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Zlouporaba prava je sukob prava korisnika prava na pristup informacijama i same svrhe Zakona, do kojeg dolazi u određenom trenutku kada korištenje tim pravom, koje je do nekog trenutka procesno i materijalno opravdano, primjerice zbog toga što se pravo ostvaruje na način na koji to određuju procesne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama, dolazi u sukob sa svrhom i ciljem zakonskog uređenja prava na način da se postupanje korisnika pri raspolaganju navedenim pravom negativno odražava na prava i dužnosti trećih osoba. Dakle, zlouporabu prava na pristup informacijama može se identificirati u situacijama kada pojedini korisnik prava na pristup informacijama, pod određenim okolnostima, ugrožava, ometa ili onemogućava korištenje prava drugih, čineći to osobno ili putem drugih korisnika koji od istog tijela javne vlasti učestalim zahtjevima traže informacije.
Naime, iako Zakon o pravu na pristup informacijama ne određuje koliko zahtjeva može podnijeti pojedini korisnik, objektivni kriterij zlouporabe prava obuhvaća broj i opsežnost zahtjeva tj. voluminoznost zahtjeva, neodređenost zahtjeva, istovrsne i ponavljajuće zahtjeve, kao i neozbiljne zahtjeve. Prilikom rješavanja velikog broja zahtjeva za pristup informacijama kojim se traže informacije obuhvaćene u razdoblju nekoliko godina, postoji mogućnost da prava stranaka u drugim postupcima kod tijela javne vlasti ne budu adekvatno zaštićena, te može doći i do zastoja u radu tijela javne vlasti i na taj način ograničavanja drugih korisnika zbog neobavljanja redovnog posla. To predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela, ne samo u području pristupa informacijama, već u svim svojim područjima rada, dok je svrha Zakona o pravu na pristup informacijama putem ostvarivanja prava na pristup javnim informacijama upravo promicanje učinkovitosti u radu i racionalno funkcioniranje.
Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti slučaja kako bi se utemeljila odluka o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava, pri čemu je posebno potrebno uzeti u obzir i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9a Zakona o pravu na pristup informacijama koje određuje da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe.
U odnosu na pojedinog korisnika prava objektivni element zlouporabe možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“
Objektivni element zlouporabe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zlouporabe, zlouporaba prava na pristup informacijama može biti ostvarena i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti u obavljanju svojih temeljnih zadaća zbog kojih su osnovana i koje obavljaju u javnom interesu.
S obzirom da je pravo na pristup informacijama Ustavom Republike Hrvatske zajamčeno pravo na pristup informacijama, te da ograničenja prava na pristup informacijama treba tumačiti restriktivno, u žalbenom postupku je potrebno utvrditi sljedeće: 1) je li ograničenje prava na pristup informacijama žalitelja zasnovano na zakonu, 2) ima li legitimni cilj te 3) je li isto nužno u demokratskom društvu i razmjerno naravi potrebe za ograničenjem.
Razmatrajući pitanje pod brojem 1., jasno je da je miješanje u pravo žalitelja na pristup informacijama zasnovano na zakonu, točnije na odredbi članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Što se tiče drugih dvaju pitanja, Povjerenik za informiranje ističe sljedeće.
Legitimni cilj odredbe o zlouporabi prava je svakako očuvanje s jedne strane redovitog funkcioniranja prvostupanjskog tijela (kako u odnosu na njegove osnovne djelatnosti, tako i u odnosu na druge korisnike koji podnose zahtjeve za pristup informacijama), te s druge strane zaštita pravnog poretka, odnosno načela pravičnosti i pravne sigurnosti.
U odnosu na treće pitanje, Povjerenik za informiranje smatra da prvostupanjsko tijelo nije uspostavilo pravičnu ravnotežu između prava žalitelja na pristup informacijama i prava na ograničenje, iz sljedećih razloga.
Iako iz spisa predmeta proizlazi da se u konkretnom slučaju radi od 550 dokumenata, Povjerenik za informiranje ističe da prvostupanjsko tijelo nije žalitelja izvijestilo o troškovima koji bi nastali pružanjem informacije u smislu članka 19. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno nije zatražilo da unaprijed položi iznos stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave u smislu članka 4. stavka 2. Kriterija za određivanje visine naknade stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14, 15/14, dalje u tekstu: Kriteriji), koje je donio Povjerenik za informiranje.
Ako žalitelj ne bi položio zahtijevani iznos troškova u roku od 8 dana, tada bi se primjenom članka 4. stavka 2. Kriterija, odnosno članka 46. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) smatralo da je žalitelj odustao od zahtjeva.
Povjerenik za informiranje također ukazuje da prvostupanjsko tijelo ne daje valjane razloge o tome zbog čega je u konkretnom slučaju promijenilo svoj stav, od pozivanja žalitelja na uvid (što bi upućivalo na činjenicu da je prvostupanjsko tijelo bilo spremno žalitelju dostaviti tražene informacije), do korištenja zlouporabe prava na pristup informacijama kao krajnjeg sredstava.
Osim toga, obrazloženje prvostupanjskog tijela se svodi na reproduciranje odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer prvostupanjsko tijelo ne daje valjane razloge o tome kako bi rješavanje jednog zahtjeva dovelo do onemogućavanja prvostupanjskog tijela u obavljanju svoje djelatnosti u javnom interesu.
Pri tome Povjerenik za informiranje prihvaća stav prvostupanjskog tijela da kod žalitelja ne postoji subjektivni element zlouporabe prava na pristup informacijama.
Što se tiče pozivanja prvostupanjskog tijela na rješenje Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/19-01/344 od 17. ožujka 2020. godine, utvrđenja iz navedenog rješenja se ne mogu primijeniti na konkretni slučaj, jer je u tom predmetu korisnik tražio informacije za razdoblje od preko 10 godina.
Osim toga, iz obrazloženja navedenog rješenja vidljivo je da je u tom predmetu žalitelj postavio neodređeni zahtjev, koristeći formulaciju „sve“, te je naglašeno da je navedenu informaciju potrebno stvoriti, odnosno pregledati dosjee preko 3000 službenika da bi se došlo do tražene informacije.
Slijedom navedenog, utvrđenja iz navedenog rješenja ne mogu se primijeniti na konkretni slučaj.
Uzimajući u obzir sve navedeno, valjalo je temeljem članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) poništiti prvostupanjsko rješenje, a predmet se dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, posebno uzimajući u obzir navode ovog rješenja, kao i ranijeg rješenja Povjerenika za informiranje u ovom predmetu, KLASA: UP/II-008-07/19-01/699, URBROJ: 401-01/10-20-5 od 13. veljače 2020. godine.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan