KLASA: UP/II-008-07/21-01/426

URBROJ: 401-01/06-21-4

Zagreb, 29. lipnja 2021.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Hrvatske autoceste d.o.o. Broj: 4211-200-4633-1/21 od 5. svibnja 2021. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja trgovačkog društva Hrvatske autoceste d.o.o. Broj: 4211-200-4633-1/21 od 5. svibnja 2021. godine, kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem trgovačkog društva Hrvatske autoceste d.o.o. (dalje u tekstu: HAC) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (dalje u tekstu: žalitelj) kojim je 26. travnja 2021. godine zatražio dostavu kopije rješenja svih žalbi zaprimljenih u 2020. godini iz kategorije „vozilo bez zapisa“ i to one pozitivno i negativno riješene, temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama iz razloga jer je tražena informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Protiv citiranog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu u kojoj u bitnome navodi da mu je odbijanjem zahtjeva uskraćeno zakonsko ostvarenje prava na pristup preslikama rješenja koja je HAC donio o žalbama korisnika zaprimljenim u 2020. godini iz kategorije „vozilo bez zapisa“, pozivajući se na zaštitu osobnih podataka, a na koji način je prvostupanjsko tijelo pogrešno primijenilo zakonske odredbe. Žalitelj ističe kako njega ne zanimaju osobni podaci nego bi tijelo javne vlasti takve podatke trebalo zaštititi te dostaviti rješenja sa zacrnjenim podacima, čime se ne bi prekršile odredbe zakona kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Zaključno navodi kako je iz navedenog vidljivo kako ne postoje razlozi za odbijanje njegovog zahtjeva i uskratu traženih informacija, pa predlaže Povjereniku za informiranje da poništi osporeno rješenje i omogući mu pristup navedenim informacijama. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je neosnovana.

Uvidom u spis predmeta je utvrđeno da je žalitelj dana 26. travnja 2021. godine HAC-u podnio zahtjev za pristup informacijama kojim je zatražio dostavu kopije rješenja svih žalbi zaprimljenih u 2020. godini iz kategorije „vozilo bez zapisa“ i to one pozitivno i negativno riješene.

Također je utvrđeno da je HAC o navedenom zahtjevu donio osporeno rješenje kojim je odbio zahtjev temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga jer je tražena informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

U obrazloženju osporenog rješenja navedeno je kako je po podnesenom zahtjevu u postupku utvrđeno kako odluke o pritužbama korisnika pravaca autocesta kojima upravlja HAC sadrže osobne podatke korisnika a da bi njihovo neovlašteno otkrivanje predstavljalo povredu od treće strane. Također je navedeno kako je HAC voditelj obrade osobnih podataka korisnika pravaca autoceste kojima upravlja te ih obrađuje u svrhu obavljanja djelatnosti naplate cestarine. U obrazloženju osporenog rješenja je navedeno i kako je po zahtjevu žalitelja proveden test razmjernosti i javnog interesa te je utvrđeno kako omogućavanje pristupa traženim informacijama nije niti u javnom interesu te stoga prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa informacijama, pa je slijedom navedenog odbijen zahtjev žalitelja.

U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje aktom prvostupanjskog tijela Broj: 4211-200-4633-2/21 od 7. svibnja 2021. godine dostavljen je spis po žalbi žalitelja na nadležno postupanje, te slijedom traženja Ureda povjerenika za informiranje iz akta KLASA: UP/II-008-07/21-01/426, URBROJ: 401-01/06-21-2 od 13. svibnja 2021. godine, u aktu Broj: 4211-200-5635-1/21 od 20. svibnja 2021. godine te odluke po prigovorima korisnika protiv naplaćene ugovorne kazne, a koje su predmet traženja žalitelja u konkretnom slučaju.

U žalbenom postupku bilo je moguće ispitati pravilnost provedenog testa razmjernosti i javnog interesa prvostupanjskog tijela samo na osnovu navoda iz obrazloženja osporenog rješenja. Naime, u žalbenom je postupku utvrđeno da je HAC žalitelju uskratio pristup zatraženim informacijama, navodeći u obrazloženju osporenog rješenja kako je takva odluka donesena nakon provedenog testa razmjernosti, no o načinu na koji je isti proveden u spisu predmeta nema pisanog traga (primjerice, zapisnik ili službena bilješka), pa obzirom na navedeno nije razvidno na koji je način isti proveden te je isti stoga valjalo provesti u žalbenom postupku.

Povjerenik za informiranje je u drugostupanjskom postupku izvršio uvid u sadržaj u žalbenom postupku dostavljenih informacija te je razmotrio može li se istima odobriti pristup temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama.

Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. toga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. Pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima, te su korisnici ravnopravni u njegovom ostvarivanju.

Odredbom članka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.

U žalbenom postupku je neposrednim uvidom u informacije koje su predmet postupka utvrđeno kako se radi o odlukama HAC-a u postupcima po pritužbama korisnika ENC uređaja na autocestama koje su donesene temeljem pritužbi na iznos cestarine odnosno pritužbi na naplaćeni iznos ugovorne kazne zbog dolaska na naplatnu postaju bez ulaznih podataka. Daljnjim uvidom u navedene informacije utvrđeno je kako iste sadrže osobne podatke fizičkih osoba.

Odredbom članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Sukladno članku 99. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. godine o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka), ista je u cijelosti obvezujuća i izravno se primjenjuje u državama članicama od 25. svibnja 2018. godine.

Člankom 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da su osobni podaci svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik“): pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.

Uvodnom odredom broj 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da bi obrada osobnih podataka trebala biti osmišljena tako da bude u službi čovječanstva. Dalje se navodi da pravo na zaštitu osobnih podataka nije apsolutno pravo, te da ga se mora razmatrati u skladu s načelom proporcionalnosti, odnosno da se predmetnom Uredbom poštuju sva temeljna prava i uvažavaju slobode i načela priznata Poveljom koja su sadržana u ugovorima, uključujući slobodu izražavanja i informiranja.

Uvodna odredba broj 39. Opće uredbe o zaštiti podataka je, između ostalog, propisano da bi svaka obrada osobnih podataka trebala biti zakonita i poštena.

Slijedom navedenog, legitimnost obrade podataka utvrđena je člankom 6. stavkom 1. točkom c) Opće uredbe o zaštiti podataka, kojom je propisano kako je obrada zakonita samo ako i u onoj mjeri u kojoj je ispunjeno najmanje jedno od sljedećega: obrada je nužna radi poštovanja pravnih obveza voditelja obrade. U stavku 3. članka 6. Uredbe navodi se kako pravna osnova za obradu iz stavka 1. točaka c) i e) utvrđuje se u: a) pravu Unije; ili b) pravu države članice kojem voditelj obrade podliježe.

Spomenuta zakonitost obrade se u ovom slučaju izvodi iz odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama, koji razrađuje odredbu članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske kojom se jamči pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, uvažavajući pritom preduvjet ispravne provedbe testa razmjernosti i javnog interesa u slučaju postojanja ograničenja od pristupa, odnosno u određenim slučajevima primjenjujući odredbu članka 16. stavka 3. navedenog Zakona kada se radi o raspolaganju javnim sredstvima.

Člankom 295. stavkom 1. Zakona o obveznim odnosima („Narodne novine” broj 35/05., 41/08., 125/11., 78/15. I 29/18.) je propisano da su opći uvjeti ugovora ugovorne odredbe sastavljene za veći broj ugovora koje jedna ugovorna strana (sastavljač) prije ili u trenutku sklapanja ugovora predlaže drugoj ugovornoj strani, bilo da su sadržani u formularnom (tipskom) ugovoru, bilo da se na njih ugovor poziva. Stavkom 2. istog članka propisano je da opći uvjeti ugovora dopunjuju posebne pogodbe utvrđene među ugovarateljima u istom ugovoru, i u pravilu obvezuju kao i ove. U stavku 3. navedenog članka je propisano da u slučaju neslaganja općih uvjeta i posebnih pogodbi, vrijede ove posljednje. Stavak 4. istog članka propisuje da se opći uvjeti ugovora moraju objaviti na uobičajeni način. Stavkom 5. navedenog članka propisano je da opći uvjeti obvezuju ugovornu stranu ako su joj bili poznati ili morali biti poznati u vrijeme sklapanja ugovora.

Opći uvjeti korištenja autoceste i naplate cestarine – a koji su javno objavljeni na poveznici https://www.hac.hr/files/shares/1.%20Odnosi%20s%20javnoscu/Cestarina/OP%C4%86I%20UVJETI-15-12-20_FINAL.pdf sastavni su dio ugovora o korištenju autocesta i objekata s naplatom kojima upravlja HAC.

Prema navedenim Općim uvjetima Ugovor se smatra sklopljenim između korisnika i HAC-a svakim ulaskom vozila na autocestu ili objekt s naplatom cestarine. Iz navedenih je Općih uvjeta razvidno da za plaćanje cestarine odgovara korisnik vozila koje koristi autocestu i objekt s naplatom, osim: vlasnika vozila koji dokaže, ispravama nadležnih državnih tijela, da mu je vozilo prethodno protupravno oduzeto, odnosno da je vozilo otuđeno a da stjecatelj vozila nije proveo prijenos vlasništva, i/ili pretplatnika, ENC korisnika usluge naknadnog terećenja, odnosno korisnika usluge Modela elektroničke naplate cestarine „ENC tijela državne uprave“ koji je prethodno pisanim putem, u skladu s ovim Općim uvjetima, obavijestio HAC da mu je ENC uređaj protupravno oduzet ili je izgubljen. Navedenim Općim uvjetima je propisano i da ulaskom vozila na autocestu i objekt s naplatom, korisnik potvrđuje da je upoznat s ovim Općim uvjetima kao i da ih prihvaća.

Nadalje, u navedenim Općim uvjetima je detaljno propisano što se smatra povredom Općih uvjeta te  u kojim slučajevima HAC ima pravo naplatiti ugovornu kaznu, a također i da korisnici mogu podnijeti reklamaciju/prigovor putem besplatnog info telefona: 0800-0422 te na e-mail adresi: info-naplata@hac.hr, a podaci vezani za podnošenje reklamacija/prigovora su također objavljeni i na Internet stranici HAC-a na poveznici https://www.hac.hr/hr/cestarina/reklamacije te u rubrici Česta pitanja dostupnoj na poveznici https://www.hac.hr/hr/cestarina/cesta-pitanja gdje je u odgovorima na pitanja dodatno pojašnjeno kada se naplaćuje ugovorna kazna, gdje i na koji način se može podnijeti prigovor te u kojem se roku prigovor rješava.

U Općim uvjetima korištenja autoceste i naplate cestarine je propisano da je za odnose korisnika i HAC-a koji nastaju korištenjem autoceste i objekata s naplatom kojima upravlja HAC mjerodavno hrvatsko pravo te da je u slučaju spora mjesno nadležan stvarno nadležan sud u Zagrebu.

Uzimajući u obzir gore navedene odredbe propisa te Općih uvjeta korištenja autoceste i naplate cestarine, razvidno je kako je u konkretnom slučaju žalitelj je tražio informacije nastale iz ugovornog odnosa korisnika autoceste te HAC-a koji upravlja tim autocestama, a koje uz to sadrže i osobne podatke fizičkih osoba, odnosno informacije iz ugovornog odnosa u koje korisnici stupaju svojevoljno prihvaćanjem Općih uvjeta korištenja naplate cestarine kroz sustav ENC.

Naime, uslugu elektroničke naplate cestarine može ugovoriti svaka punoljetna fizička osoba, pravna osoba, tijelo državne uprave ili obrtnik, na način da na ovlaštenom prodajnom mjestu HAC-a podnese popunjeni obrazac pristupnice te vlastoručnim potpisom odnosno potpisom osobe ovlaštene za zastupanje pravne osobe, tijelo državne uprave ili obrta, potvrdi prihvaćanje prava i obveze iz ovih Općih uvjeta i valjanost svih podataka navedenih u pristupnici. Ukoliko HAC odluči prihvatiti pristupnicu, ugovoriti će uslugu i prodat će pretplatniku, ENC korisniku usluge naknadnog terećenja i/ili korisniku usluge Modela elektroničke naplate cestarine „ENC za tijela državne uprave“ HAC ENC uređaj za određenu skupinu vozila na ovlaštenom prodajnom mjestu HAC-a, po cijeni koju utvrđuje HAC. Ugovor o kupoprodaji HAC ENC uređaja smatra se sklopljenim kada je pretplatnik, ENC korisnik usluge naknadnog terećenja i/ili korisnik usluge Modela elektroničke naplate cestarine „ENC za tijela državne uprave“ potpisao račun ili otpremnicu i tako potvrdio primitak HAC ENC uređaja. Sklapanjem kupoprodajnog ugovora korisnik prihvaća Opće uvjete koji su objavljeni na službenoj web stranici HAC-a https://www.hac.hr/hr.

Nakon provedenog žalbenog postupka Povjerenik za informiranje nije našao pravni temelj za odobravanje pristupa u zahtjevu zatraženim informacijama, a također nije utvrđeno prevladavanje javnog interesa za omogućavanje pristupa traženim informacijama s obzirom da svaka osoba najprije svojevoljno odlučuje o tome hoće li se koristiti autocestom ili kojom drugom cestom , a ukoliko želi koristiti autocestu također sama odlučuje u kojem ponuđenom sustavu naplate će platiti trošak cestarine odnosno hoće li platiti cestarinu prilikom izlaska sa autoceste predočenjem kartice koju je uzela pri ulasku na autocestu ili će se ranije odlučiti putem ENC uređaja plaćati svako korištenje autoceste, prihvaćanjem Općih uvjeta javno objavljenih na internetskoj stranici HAC-a, iz čega je razvidno kako je u konkretnom slučaju riječ o traženju informacija iz postupaka koji su se vodili po privatnom, a ne u javnom interesu.

Naime, u žalbenom postupku je izvršen uvid u sadržaj predmetnih odluka o prigovorima korisnika autoceste te utvrđeno kako se radi o pojedinačnim postupcima po pritužbama korisnika zbog naplaćene ugovorne kazne, u kojima se opisuje način rješavanja prigovora, a u kojem postupku se redovito provjerom u sustavu naplate cestarine utvrđuje je li za određeno vozilo realiziran ulaz na autocestu i gdje se taj ulaz dogodio, a u odnosu na koju činjenicu se donosi odluka o tome koji je iznos korisnik trebao platiti odnosno o eventualnom iznosu povrata novčanih sredstava, s sve vezano za sklopljeni ugovor iz područja primjene Zakona o obveznim odnosima. Iz navedenih odluka je vidljivo kako one sadrže više osobnih podataka o korisniku ENC uređaja odnosno o njegovom pretplatničkom računu, načinu zaprimanja prigovora, tipu pritužbe i opisu iste, novčanim iznosima, broju kartice, kao i o osobi koja je rješavala prigovor te opis rješavanja istog. Uvidom u opis rješavanja prigovora iz predmetnih odluka vidljivo je da su iz istog vidljivi i podaci o vozilu korisnika te o kretanju te osobe odnosno o ulasku i izlasku korisnika s autoceste.

U odnosu na podatke navedene u predmetnim odlukama u žalbenom postupku nije utvrđeno prevladavanje javnog interesa, osim što bi se uvidom u tražene odluke primjerice mogao pronaći takav interes u odnosu na način postupanja prvostupanjskog tijela po prigovorima korisnika, ali pri navedenom se uzelo u obzir da je način postupanja tijela javne vlasti po prigovorima korisnika autoceste detaljno propisan Općim uvjetima korištenja autocesta i naplate cestarine te je postupak i dodatno pojašnjen objavama na službenoj Internet stranici HAC-a. Osim toga u žalbenom postupku izvršena je i pretraga javno dostupnih podataka vezano za primjenu ENC uređaja naplate cestarine te nije identificiran javni interes za dostupnošću u predmetnom zahtjevu zatraženih odluka, osim što one zanimaju žalitelja. Naime, iz javno objavljenih informacija ne proizlazi da su se vodile bilo kakve javne rasprave vezano za informacije koje je zahtjevom tražio žalitelj, niti se one odnose na pitanja javnog zdravlja, javne sigurnosti ili zaštite okoliša, a niti je vjerojatno da bi objava istih informacija doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnim načelima funkcioniranja tijela javne vlasti kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost, integritet i slično.

Osim toga, posebno se ističe da ukoliko bi se žalitelju omogućio pristup zatraženim informacijama, pristup istima bi se onda trebao omogućiti bilo kojoj osobi koja bi ih zatražila, sukladno načelu jednakosti iz članka 8. Zakona o pravu na pristup informacijama, a koju bi sukladno članku 9. navedenog Zakona korisnik u tom slučaju imao pravo javno iznositi. Svaka osoba ima pravo na zaštitu svojih osobnih podataka, a njih ne čini samo ime, prezime, adresa i slično, već i obilježja specifična za njezin fizički, psihološki, mentalni, gospodarski, kulturni ili socijalni identitet. S obzirom na navedeno žalbeni razlozi se ne mogu se prihvatiti i žalitelju se ne može odobriti pristup traženim informacijama, jer je iz spisa predmeta razvidno da se radi o privatnom interesu, a ne o javnom interesu te se zbog zaštite osobnih podataka ne može žalitelju omogućiti pristup zatraženim informacijama. Naime, iskazani privatni interes žalitelja u konkretnom slučaju ne može biti stavljen ispred zaštite privatnosti pojedinaca.

Nakon provedenog žalbenog postupka je zaključeno da razlozi koje žalitelj navodi u žalbi nisu dovoljan pravni temelj za omogućavanje pristupa traženim informacijama za koje ne postoji širi javni interes osim interesa žalitelja. Stoga je na temelju provedenog žalbenog postupka drugostupanjsko tijelo utvrdilo da je prvostupanjski postupak proveden u skladu s odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama te da je osporeno rješenje pravilno i na zakonu osnovano, iako prvostupanjsko tijelo sukladno svojoj zakonskoj obvezi prije donošenja rješenja u odnosu na tražene informacije nije provelo test razmjernosti i javnog interesa, obzirom da je navedeni test proveden u žalbenom postupku.

Člankom 116. stavkom 1. točkom 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.) propisano je da će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ako utvrdi da je u prvostupanjskom postupku bilo nedostataka, ali da su oni takvi da nisu mogli utjecati na rješenje stvari.

Slijedom navedenog, temeljem članka 116. stavka 1. točke 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno je kao u izreci ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

                                                            POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                            dr. sc. Zoran Pičuljan