URBROJ: 401-01/05-20-2
Zagreb, 6. srpnja 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva LNG Hrvatska d.o.o., ur.broj: 2-20-IP/021-2020 od 22. svibnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva LNG Hrvatska d.o.o., ur.broj: 2-20-IP/021-2020 od 22. svibnja 2020. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem trgovačkog društva LNG Hrvatska d.o.o. (dalje u tekstu: LNG Hrvatska) odbijen je zahtjev ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražena informacija o ugovornom partneru koji obavlja poslove računovodstva, ugovor/sporazum ili sličnu ispravu koja je zaključena sa ugovornim partnerom koji obavlja poslove računovodstva, podatke o ukupnim isplatama ugovornom partneru koji obavlja poslove računovodstva tijekom 2018. i 2019. godine, račune koje je ugovorni partner dostavio tijelu javne vlasti za isporučene usluge poslova računovodstva. Zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv pobijanog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu u zbog bitne povrede upravnog postupka, pogrešne primjene materijalnog prava te pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. Navodi kako je tijelo javne vlasti u rješenju od 3. ožujka 2020. godine navelo da poslove računovodstva obavlja ugovorni partner, pa je pogrešno primijenjeno materijalno pravo iz članka 23. stavka 5. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama. Smatra kako se u ovom slučaju radi o raspolaganju javnim sredstvima i primjeni odredbe članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama jer već samim udjelom Republike Hrvatske u kapitalu tijela javne vlasti raspolaže se javnim sredstvima. Navodi kako je počinjena bitna povreda upravnog postupka jer žalitelj nije sudjelovao u ispitnom postupku. Drži da su nejasni i neodređeni navodi koji dovodi dva prethodna zahtjeva za pristup informacijama sa odredbom članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 10. ožujka 2020. godine zatražio od LNG-a Hrvatska podatke o ugovornom partneru koji obavlja poslove računovodstva, ugovor/sporazum ili sličnu ispravu koja je zaključena sa ugovornim partnerom koji obavlja poslove računovodstva, podatke o ukupnim isplatama ugovornom partneru koji obavlja poslove računovodstva tijekom 2018. i 2019. godine, račune koje je ugovorni partner dostavio tijelu javne vlasti za isporučene usluge poslova računovodstva.
U obrazloženju pobijanog rješenja kojim je odbijen žaliteljev zahtjev, LNG Hrvatska u bitnom navodi kako smatra da nije tijelo javne vlasti u smislu odredbe članka 5. stavka 1. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, te da nije dužno postupati temeljem odredbi navedenog Zakona. Međutim, dodatno ističe kako je žalitelj u kratkom vremenu podnio ukupno četiri zahtjeva za pristup informacijama, koji bi zahtijevali veliki angažman tijela javne vlasti, slijedom čega dolazi do opterećenja njegovog rada i redovitog funkcioniranja. Drugim riječima, tijelo javne vlasti smatra da žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, stoga je odbilo njegov zahtjev od 10. ožujka 2020. godine.¸
Prvenstveno se ističe kako je stav Povjerenika za informiranje da je LNG Hrvatska tijelo javne vlasti sukladno odredbi članka 5. stavka 1. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da je trgovačko društvo koje je u vlasništvu drugih trgovačkih društava (HEP d.d. i Plinacro d.o.o.) koja su tijela javne vlasti. Navedeni stav je u skladu s presudom Upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Us-6433/2011-5 od 26. listopada 2011. godine, u kojoj je zauzet stav kako se trgovačka društva koja se nalaze u posrednom vlasništvu Republike Hrvatske, odnosno tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, smatraju tijelima javne vlasti. Upravni sud RH u navedenoj presudi navodi kako se trgovačko društvo Mungos razminiranje d.o.o. smatra tijelom javne vlasti s obzirom da je njegov osnivač Hrvatski centar za razminiranje, čiji je osnivač Republika Hrvatska.
U žalbenom postupku je utvrđeno kako tijelo javne vlasti u uvodnom dijelu rješenja pogreškom u pisanju navodi kako rješenje donosi temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, čime je nenamjerno dovelo u zabludu žalitelja.
Naime, člankom 23. stavkom 5. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano kako će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se traži informacija koja se ne smatra informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. ovog Zakona.
S obzirom da obrazloženje rješenja ne korespondira sa odredbom članka 23. stavka 5. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno tijelo javne vlasti ne temelji činjenično stanje na tvrdnji da se zatražena informacija ne smatra informacijom u zakonskom smislu, već odbija žaliteljev zahtjev zbog zloupotrebe prava na pristup informacijama, kao stvarni temelj odbijanja je uzeta u obzir odredba članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku kao mjerodavno pravo razmatrana odredba članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
U kontekstu zlouporabe prava na pristup informacijama osobito je potrebno istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje u članku 16. Ustava Republike Hrvatske određuje kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.
Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), u članku 6. također propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići.
Nadalje, člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama zbog zlouporabe dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja i onemogućavanje korisnika da konzumiraju ustavom propisano temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti.
Prema sudu Povjerenika za informiranje, LNG Hrvatska nije utvrdio činjenično stanje i prezentirao okolnosti na način iz kojeg bi se moglo zaključiti da žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, odnosno da bi udovoljavanje njegovom zahtjevu opteretilo rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti.
Ako u konkretnom slučaju procjenjujemo žaliteljevu namjeru da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebali bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu, opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.
Slijedom navedenog, razmatrajući interes žalitelja za traženom informacijom u konkretnom slučaju, ali i u drugim povezanim zahtjevima i pitanjima, budući da se razmatra pitanje zloupotrebe prava, vidljivo je kako žalitelj traži informacije koje se uglavnom odnose na trošenje sredstava tijela javne vlasti, a takav tip informacija ulazi u krug informacija za koje postoji javni interes za njihovim dobivanjem, koje nisu trivijalne i čije traženje potiče jačanje odgovornosti rada tijela javne vlasti i njihovu usklađenost za propisima, te posljedično jača povjerenje građana u vladavinu prava.
Osim toga, tijelo javne vlasti u pobijanom rješenju također nije uspjelo dokazati niti subjektivnu niti objektivnu sastavnicu zloupotrebe prava na pristup informacijama, odnosno nije uspjelo dokazati da žalitelj očito zloupotrebljava svoje pravo, niti da je tijelo javne vlasti posebno opterećeno i da zbog žaliteljevih zahtjeva trpi redovita djelatnost i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti.
LNG Hrvatska u pobijanom rješenju nije uspio dokazati malicioznost žalitelja prilikom podnošenja zahtjeva, niti njegovu namjeru da šikanira tijelo javne vlasti. Njegovi zahtjevi ujedno nisu zlonamjerno intonirani, niti sadrže pejorativan diskurs. Gledano sa pozicije podnositelja zahtjeva u obraćanju prema tijelu javne vlasti, predmetni zahtjevi su u skladu sa načelom međusobnog poštovanja i suradnje, propisanog člankom 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama.
Žalitelj je podnio četiri konkretna zahtjeva za pristup informacijama, kojima se ne traži velik broj informacija i koji zasigurno ne bi opteretili u značajnoj mjeri rad tijela javne vlasti.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari, te zbog činjenice da Povjereniku za informiranje nisu dostavljene informacije koje su predmet postupka, dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
Tijelo javne vlasti je u ponovnom postupku dužno utvrditi činjenično stanje na način da razmotri žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, utvrdi posjeduje li zatražene informacije te utvrdi postoji li na zatraženim informacijama ograničenja od pristupa propisana člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, nakon čega je potom dužno prikazati utvrđeno činjenično stanje u spisu predmeta i potkrijepiti ga odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti zahtjev sukladno odredbi članka 23. navedenog Zakona.
Tijelo javne vlasti također treba imati na umu odredbu članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, te u određenim, zakonom propisanim slučajevima ograničavanja pristupa informaciji, prije donošenja odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa na način da u konkretnom slučaju pruži argumente zašto bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji zaštićeni interes bio ozbiljno povrijeđen te zašto ograničenje od pristupa u konkretnom slučaju preteže nad interesom javnosti da dobije informaciju, odnosno zašto bi uskraćivanjem pristupa bio povrijeđen javni interes za pristupom traženoj informaciji i koji su to razlozi zbog kojih interes javnosti za informacijom preteže nad potrebom ograničenja od pristupa.
S obzirom da pobijano rješenje ne pruža dovoljno dokaza koji bi opravdali uskraćivanje prava na pristup informacijama, ukazuje se na odredbu članka 8. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.), kojom je propisano kako u postupku treba utvrditi pravo stanje stvari, i u tu se svrhu moraju utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari.
Navedeno načelo utvrđivanja materijalne istine, kao jedno od okosnica svakog upravnopravnog postupka, trebalo bi posebno doći do izražaja u slučaju kada se diskvalificira ustavno pravo korisnika na pristup informacijama, tako da bi prvostupanjsko tijelo u rješenju trebalo prezentirati činjenice i okolnosti na način da se nedvosmisleno utvrdi kako postoji razlog za uskratu prava na pristup zatraženoj informaciji.
U tom se smislu ističe važnost obrazloženja rješenja, jer obrazloženje omogućava stranci da pomoću žalbe zaštiti svoje interese i pokuša pobiti navode iz rješenja tijela javne vlasti. Kada rješenje nema valjano obrazloženje, podnositelj zahtjeva je doveden u nejednak položaj u odnosu na tijelo i ne može u potpunosti ostvariti svoje ustavom zajamčeno pravo na žalbu.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan