KLASA: UP/II-008-07/20-01/402
URBROJ: 401-01/10-20-6
Zagreb, 28. kolovoza 2020. godine
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Ministarstva zaštite okoliša i energetike, KLASA: UP/I-008-01/20-03/03, URBROJ: 517-10-2-20-1 od 14. travnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva zaštite okoliša i energetike, KLASA: UP/I-008-01/20-03/03, URBROJ: 517-10-2-20-1 od 14. travnja 2020. godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslici zapisnika druge sjednice savjetodavnog stručnog povjerenstva u postupku procjene utjecaja na okoliš luke Karigador-Brtonigla, KLASA: UP/I-351-03/18-08/12, URBROJ: 517-03-1-2-19-28 od 5. rujna 2019. godine.
3. Nalaže se Ministarstvu gospodarstva i održivog razvoja da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana pravomoćnosti ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica) od 23. ožujka 2020. godine, kojim je tražila presliku zapisnika s druge sjednice Povjerenstva za procjenu utjecaja na okoliš „za zahvat dogradnje luke otvorene za javni promet Karigador-Brtonigla, temeljem članaka 15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom na to da prvostupanjsko tijelo smatra da je informacija u postupku izrade, te članka 15. stavka 2. točke 2. navedenog Zakona, s obzirom na to da prvostupanjsko tijelo smatra da zatražena informacija predstavlja poslovnu tajnu.
Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravodobno uložila žalbu u kojoj u bitnom opisuje tijek prvostupanjskog postupka. Ističe da prvostupanjsko tijelo nije na adekvatan način provelo test razmjernosti i javnog interesa, odnosno da je prvostupanjsko tijelo propustilo prikazati činjenice i okolnosti koje opravdavaju uskratu tražene informacije. Citira relevantne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama. Izražavaju sumnju da predmetni zapisnik još nije verificiran, s obzirom na to da je studija upućena u javnu raspravu u veljači 2020. godine. Navodi da tražena informacija nikako ne može predstavljati poslovnu tajnu. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 23. ožujka 2020. godine od prvostupanjskog tijela tražila presliku zapisnika s druge sjednice Povjerenstva za procjenu utjecaja na okoliš u postupku procjene utjecaja na okoliš za „zahvat dogradnje luke otvorene za javni promet Karigador-Brtnonigla“.
U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje po žalbi žalitelja, uključujući i informacije koje su predmet postupka.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Sukladno članku 6. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.
Sukladno članku 15. stavku 2. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.
Prema članku 15. stavku 4. točki 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija u postupku izrade unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti postupak njezine izrade.
Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Iz obrazloženja osporenog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da se pristup traženoj informaciji može ograničiti sukladno članku 15. stavku 2. točki 2. i stavku 4. točka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno da prevladava potreba zaštite prava na ograničenje.
Izloženo shvaćanje prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz razloga koji se navode u nastavku.
U odnosu na pozivanje prvostupanjskog tijela na poslovnu tajnu, ističe se sljedeće.
Sukladno članku 34. Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07) propisano je da stupanjem na snagu navedenog Zakona prestaju važiti odredbe Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96), osim odredbi navedenih u glavi 8. i 9. istog zakona.
Odredbom članka 19. stavka 1. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.) propisano je da poslovnu tajnu predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da se općim aktom ne može odrediti da se svi podaci koji se odnose na poslovanje pravne osobe smatraju poslovnom tajnom niti se poslovnom tajnom mogu odrediti podaci čije priopćavanje nije razložno protivno interesima te pravne osobe.
Prema članku 26. navedenog Zakona, općim aktom pravne osobe pobliže se određuju način uporabe i čuvanja podataka koji se smatraju poslovnom tajnom, te mjere, postupci i druge okolnosti od interesa za čuvanje poslovne tajne.
U konkretnom slučaju predmet zahtjeva žaliteljice je zapisnik sa sjednice Povjerenstva, dakle ne radi se o proizvodnoj tajni, rezultatima konstrukcijskog ili istraživačkog rada, a niti drugim podacima u smislu članka 19. stavka 1. Zakona o zaštiti tajnosti podataka, jer nije jasno u čemu bi se sastojala šteta, materijalna ili nematerijalna u smislu članka 1046. Zakona o obveznim odnosima („Narodne novine“, broj 35/05, 41/08, 125/11, 78/15 i 29/18) ako bi se na temelju odluke Povjerenika za informiranje žaliteljici omogućio pristup traženoj informaciji.
Slijedom svega navedenog, Povjerenik za informiranje smatra da se zakonsko ograničenje poslovne tajne ne može primijeniti na informaciju koja je predmet postupka, posebno imajući u vidu činjenicu da je prvostupanjsko tijelo, postupajući po ranijem zahtjevu za pristup informacijama žaliteljice, istoj dostavilo zapisnik s prve sjednice Povjerenstva u istom predmetu (elektronička poruka prvostupanjskog tijela od 16. ožujka 2020. godine).
Dakle, ostaje nejasno zbog čega zapisnik s prve sjednice ne predstavlja poslovnu tajnu, a zapisnik s druge sjednice predstavlja poslovnu tajnu prvostupanjskog tijela, pri čemu je bitno istaknuti i da se radi o informaciji koja se odnosi na okoliš.
Što se tiče pozivanja prvostupanjskog tijela na odredbu članka 15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, ističe se sljedeće.
Dopisom Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/20-01/402, URBROJ: 401-01/10-20-2 od 10. lipnja 2020. godine od prvostupanjskog tijela je zatražena dostava nacrta zapisnika koji je predmet postupka, podatak o tome je li u međuvremenu održana sljedeća sjednica te dostavu akta kojim se uređuje pitanje postupanja povjerenstva o procjeni utjecaja zahvata na okoliš.
Dopisom prvostupanjskog tijela, KLASA: UP/I-008-01/20-03/03, URBROJ: 517-10-2-20-6 od 3. srpnja 2020. godine Povjereniku za informiranje dostavljen je zapisnik koji je predmet postupka, te je Povjerenik za informiranje obaviješten da u međuvremenu nije održana sljedeća sjednica povjerenstva, te da je rad povjerenstva uređen Uredbom o procjeni utjecaja zahvata na okoliš („Narodne novine“, broj 61/14, 3/17, dalje u tekstu: Uredba)
Člankom 10. stavkom 1. Uredbe propisano je da povjerenstvo radi na sjednicama, o kojoj se vodi zapisnik u smislu članka 11. stavka 1. navedene Uredbe.
Naime, bit odredbe članka 15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je u tome da se pristup informacijama ograničiti ako bi objavljivanje informacije prije dovršetka izrade cjelovite informacije moglo ozbiljno narušiti proces izrade informacije.
U konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo u osporenom rješenju, a niti u testu razmjernosti i javnog interesa ne navodi niti jedan razlog u čemu bi se sastojala izrada cjelovite informacije, i zbog čega bi ozbiljno bio ugrožen navodni proces izrade zapisnika, čime je pogrešno primijenjena odredba članka 15. stavka 4. točke 1. u vezi s člankom 16. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Naime, razmatrajući odredbe Uredbe, Povjerenik za informiranje ne nalazi da cjelovitost zapisnika sa sjednice, kao i odluke koje su donesena na sjednici, ovise o tome hoće li taj zapisnik biti verificiran, odnosno usvojen na sljedećoj sjednici povjerenstva.
Što se tiče pozivanja prvostupanjskog tijela na odredbu članka 158. stavka 1. podstavka 4. Zakona o zaštiti okoliša („Narodne novine“, broj 80/13, 153/13, 78/15, 12/18, 118/18), ističe se sljedeće.
Sukladno navedenoj odredbi, tijelo javne vlasti može rješenjem odbiti zahtjev za davanjem informacije o okolišu, kada se zahtjev odnosi na informacije, materijale ili dokumente koji su u fazi izrade, odnosno čije dovršenje je u tijeku.
Međutim, odredba stavka 2. navedenog članka jasno propisuje da je u tom slučaju tijelo javne vlasti dužno navesti tijelo koje je nadležno za izradu materijala za koje se traži pristup informacijama i vrijeme potrebno za njihov dovršetak, ukoliko tijelo javne vlasti raspolaže takvim informacijama.
Imajući u vidu ranije navode ovog rješenja, odnosno da usvajanje zapisnika ne predstavlja radnju koja bi utjecala na cjelovitost informacije, tada je očito da se u konkretnom slučaju ne radi o informaciji koja je u postupku izrade, jer bi tada tijelo javne vlasti u pravilu bilo dužno navesti i vrijeme potrebno za njihov dovršetak.
Da se radi o informaciji od javnog značaja, potvrđuje i Studija o utjecaju na okoliš za zahvat dogradnje luke otvorene za javni promet Karigador-Brtonigla, dostupna na poveznici https://mzoe.gov.hr/UserDocsImages/UPRAVA-ZA-PROCJENU-UTJECAJA-NA-OKOLIS-ODRZIVO-GOSPODARENJE-OTPADOM/Puo/12_02_2020_Studija_Luka_Karigador.pdf, a koja također ukazuje da dogradnja luke može imati utjecaja i na okoliš.
Osim toga iz javno dostupnih informacija, jasno proizlazi da je produljen rok za javnu raspravu vezano za navedenu studiju do 25. svibnja 2020. godine (https://www.brtonigla-verteneglio.hr/hr/novosti/item/4394-produljenje-javne-rasprave-o-studiji-utjecaja-na-okolis-za-zahvat-luka-karigador-brtonigla).
Slijedom navedenog, ako je u tijeku javna rasprava o studiji, Povjerenik za informiranje ne nalazi da bi uskraćivanje pristupa zapisniku s druge sjednice Povjerenstva (a koja je održana 5. rujna 2019. godine) bilo utemeljeno na zakonu, jer iz Uredbe, kao i Zakona o zaštiti okoliša ne proizlazi da usvajanje zapisnika na sljedećoj sjednici znači da je tim činom zapisnik postao cjelovita informacija.
Iako ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti propisana zakonom, Povjerenik za informiranje smatra da u konkretnom slučaju sadržajno ne postoji takvo ograničenje, pa je žaliteljici pristup informaciji ograničen pukim pozivanjem na odredbu članka 15. stavka 4. točka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Osim toga, kako je očito da je nakon prve i druge sjednice povjerenstva postupak procjene utjecaja na okoliš otišao na drugu fazu (javna rasprava – članak 13. Uredbe), tada je očito da ne postoji legitimni cilj koji bi se štitio u konkretnom predmetu, jer je prvostupanjsko tijelo donosilo daljnje odluke, između ostalog, i na utvrđenjima iz zapisnika koji je predmet postupka.
Drugim riječima, ne postoji ozbiljna opasnost ugrožavanja navodne cjelovitosti zapisnika, pa Povjerenik za informiranje zaključuje da prvostupanjsko tijelo nije uspostavilo pravilnu ravnotežu između prava na pristup informacijama i zakonskih razloga za ograničenje, te nije uzelo u obzir nesporni javni interes za pitanja koja se tiču okoliša, pri čemu i zapisnik koji je predmet postupka predstavlja informaciju o okolišu u smislu članka 4. stavka 1. točke 10. Zakona o zaštiti okoliša.
Pri tome se posebno ukazuje na Konvenciju o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Aarhuška konvencija), koja je implementirana u hrvatsko pozitivno pravo Zakonom o potvrđivanju Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša („Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 1/07). Aarhuška konvencija, čija je svrha razvoj okolišne demokracije i koja predstavlja međunarodni pravni okvir u području zaštite okoliša za sve stranke Konvencije, je u odnosu na Hrvatsku stupila na snagu 25. lipnja 2007. godine.
Povjerenik za informiranje također upućuje na odluku Europskog suda za ljudska prava (dalje u tekstu: ESLJP) u predmetu Tarsasag a Szabadsagjogokert protiv Mađarske (broj zahtjeva 37374/05, presuda od 14. travnja 2009. godine) u kojoj je ESLJP naglasio važnost nevladinih organizacija koje se bave zaštitom ljudskih prava (u konkretnom slučaju zaštita okoliša), nazivajući ih društvenim čuvarima (watchdog), a čije aktivnosti su zaštićene Konvencijom jednako kao i aktivnosti medija.
Uvidom u navedeni zapisnik utvrđeno je da isti sadrži imena i prezimena članova Povjerenstva te njihovu stručnu spremu, te imena i prezimena drugih osoba koji su nazočni na sjednici.
Člankom 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da su osobni podaci svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik“): pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.
Uvodnom odredom broj 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da bi obrada osobnih podataka trebala biti osmišljena tako da bude u službi čovječanstva. Dalje se navodi da pravo na zaštitu osobnih podataka nije apsolutno pravo, te da ga se mora razmatrati u skladu s načelom proporcionalnosti, odnosno da se predmetnom Uredbom poštuju sva temeljna prava i uvažavaju slobode i načela priznata Poveljom koja su sadržana u ugovorima, uključujući slobodu izražavanja i informiranja.
Prema članku 6. Opće uredbe o zaštiti podataka, obrada je zakonita samo ako i u onoj mjeri u kojoj je ispunjeno najmanje jedno od sljedećeg: a) ispitanik je dao privolu za obradu svojih osobnih podataka u jednu ili više svrha, b) obrada je nužna za izvršavanje ugovora u kojem je ispitanik stranka ili kako bi se poduzele radnje na zahtjev ispitanika prije sklapanja ugovora, c) obrada je nužna radi poštivanja pravnih obveza voditelja obrade, d) obrada je nužna kako bi se zaštitili ključni interesi ispitanika ili druge fizičke osobe, e) obrada je nužna za izvršavanje zadaće od javnog interesa ili pri izvršavanju službene ovlasti voditelja obrade, f) obrada je nužna za potrebe legitimnih interesa voditelja obrade ili treće strane, osim kada su od tih interesa jači interesi ili temeljna prava i slobode ispitanika koji zahtijevaju zaštitu osobnih podataka.
Uvidom u poveznicu https://mzoe.gov.hr/puo-spuo-4012/strucne-osobe-4018/popis-institucija-osoba-koje-se-mogu-imenovati-za-clanove-povjerenstva-u-postupcima-strateske-procjene-i-procjene-utjecaja-zahvata-na-okolis-4032/4032 utvrđeno je da ista sadrži popis osoba (ime i prezime i stručna sprema) koje se mogu imenovati u povjerenstva.
Uzimajući u obzir navedeno, te činjenicu da iste osobe donose odluke vezano za pitanja okoliša, Povjerenik za informiranje smatra da imena i prezimena članova povjerenstva, kao i podatak o njihovoj stručnoj spremi, ne predstavljaju zaštićeni osobni podatak.
Što se tiče imena i prezimena drugih osoba koje nazoče sjednici, Povjerenik za informiranje ističe da su sukladno članku 10. stavku 2. Uredbe sjednice Povjerenstva javne.
Osim toga, javno iznošenje podatka o imenu i prezimenu navedenih osoba ne bi iste izložio javnosti iznad očekivanja koje su isti imali dolaskom na javnu sjednicu tijela javne vlasti, pri čemu Povjerenik za informiranje ističe su imena i prezimena navedenih osoba sadržana i u zapisniku s prve sjednice Povjerenstva, a koji je dostavljen žaliteljici elektroničkom porukom od 16. ožujka 2020. godine.
Slijedom svega navedenog, valjalo je temeljem članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješiti kao pod točkama 1., 2. i 3. izreke ovog rješenja.
Člankom 34. Zakona o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave („Narodne novine“, broj 85/20) propisano je da stupanjem na snagu navedenog zakona nastavljaju s radom, sukladno ustrojstvu i djelokrugu propisanim navedenim zakonom, između ostalih i Ministarstvo zaštite okoliša i energetike kao Ministarstvo gospodarstva i održivog razvoja. Navedeni zakon je objavljen u Narodnim novinama dana 22. srpnja 2020. godine, te je stupio na snagu 23. srpnja 2020. godine.
Slijedom navedenog, točkom 3. izreke rješenja Povjerenika naloženo je postupanje Ministarstvu gospodarstva i održivog razvoja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan