KLASA: UP/II-008-07/18-01/585

URBROJ: 401-01/05-20-6

Zagreb, 8. prosinca 2020.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja KLASA: 023-01/18-01/88, URBROJ: 526-02-04-01-02/1-18-8 od 4. srpnja 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na ponovnu uporabu informacija,  donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja, KLASA: 023-01/18-01/88, URBROJ: 526-02-04-01-02/1-18-8 od 4. srpnja 2018. godine, kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Pobijanim rješenjem Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja (dalje u tekstu: Ministarstvo), odbijen je zahtjev ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražena baza podataka Obrtnog registra, temeljem odredbe članka 30. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što se zahtjev odnosi na informacije za koje korisnik treba dokazati postojanje pravnog interesa.

Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene zakona. Navodi kako je Obrtni registar javan sukladno Zakonu o obrtu te da se podaci iz njega mogu dati u elektroničkom obliku, kako je propisano Pravilnikom o obliku i načinu vođenja Obrtnog registra, slijedom čega se ne mogu primijeniti odredbe o zaštiti osobnih podataka. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je neosnovana.

Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žalitelj podnio putem elektroničke pošte dana 27. ožujka 2020. godine Ministarstvu zahtjev za ponovnu uporabu informacijama kojim je zatražio da mu se dostavi baza podataka Obrtnog registra u strojno čitljivom formatu pogodnom za ponovno korištenje objavljenih podataka.

U obrazloženju pobijanog rješenja kojim je odbijen žaliteljev zahtjev za ponovnu uporabu informacija u bitnom se navodi kako je odredbom članka 28. Pravilnika o obliku i načinu vođenja Obrtnog registra („Narodne novine“, broj 58/09) propisano kako je vanjskim korisnicima posredstvom interneta dopušten uvid u posljednje zabilježeno stanje svakog subjekta upisa u Obrtni registar na datum otisnut na neslužbenom izvatku, što znači da navedena odredba omogućava pristup pojedinačnim zapisima, ali ne omogućava „izvoz iz baze“ ili dostave skupova podataka (popisa) koji bi se mogli obrađivati u svrhe koje nisu propisane (obrade u okviru marketinških aktivnosti, cirkularno slanje neželjene pošte), odnosno nije propisana mogućnost preuzimanja/dostavljanja skupova podataka i popisa. Ministarstvo nadalje navodi kako je osiguralo  dostupnost podataka o svim obrtima (aktivnim i odjavljenim) sukladno odredbama Pravilnika, i to putem javno dostupne i besplatne aplikacije za pretraživanje. Navodi kako se tvrtka u Obrtnom registru vodi kao jedno polje upisa i sadrži osobne podatke fizičkih osoba, odnosno vlasnika obrta, te napominje da je adresa sjedišta u najvećem broju slučajeva i adresa vlasnika obrta (osobni podatak). U tom smislu ističe kako je bitna značajka Obrtnog registra ta da se radi o bazi podataka koja sadrži osobne podatke fizičkih osoba - vlasnika obrta i stručnih osoba zaposlenih u obrtima te kao takva podliježe odredbama Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka). Navodi kako baza podataka Obrtnog registra na dan 26. lipnja 2018. godine godine sadrži ukupno 306.920 upisanih obrta (aktivnih i odjavljenih), te da je, tehnički gledano, baza podataka Obrtnog registra relacijska baza podataka koja se sastoji od većeg skupa tablica - tablica entiteta i „veznih tablica“ koje su u međusobnim relacijskim odnosima. Unutar baze podataka nisu isključivo odnosi 1:1 (jedan vlasnik može imati više obrta, jedan obrt može imati više vlasnika/ortaka, jedan obrt može imati više pogona, jedan obrt može imati više upisanih djelatnosti, jedna djelatnost može biti u okviru više obrta, jedan obrt može imati 0 ili više stručnih osoba). Iz navedenog se može zaključiti da dostavljanje baze podataka Obrtnog registra u strojno čitljivom formatu pogodnom za ponovno korištenje objavljenih podataka (skupa datoteka izvezenih u nekom od formata .txt, .xls i slično s detaljnim opisima meta podataka i relacijskih odnosa) predstavlja tehničku nemogućnost dostave putem e-maila, a da ne bi bila upitna sigurnosna razina zaštite osobnih podataka.

S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama, u žalbenom su postupku kao mjerodavno pravo razmatrane odredbe članka 30. stavka 1. točke 1. i točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama kojima je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev za ponovnu uporabu informacija ako se zahtjev odnosi na informacije iz članka 15. stavaka 1., 2., 3. i 4. ovoga Zakona, te ako se zahtjev odnosi na informacije za koje korisnik treba dokazati postojanje pravnog interes. Također je razmatrana odredba članka 15. stavka 2. točke 4. navedenog Zakona, kojim je propisano kako tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

U ovoj upravnoj stvari je bitno naglasiti da se radi o zahtjevu za ponovnu uporabu informacija, što iako ne čini značajnu razliku, predstavlja drugačije pravno uređenje od zahtjeva za pristup informacijama.

Ponovna uporaba informacija znači uporabu informacija tijela javne vlasti od strane fizičkih ili pravnih osoba, u komercijalne ili nekomercijalne svrhe drukčije od izvorne svrhe u okviru javnog posla za koji su te informacije izrađene. Ponovna uporaba informacija polazi od ideje da su javne informacije javnog sektora u zajedničkom vlasništvu svih građana te da inovativno korištenje tih podataka treba biti omogućeno svakome, osim ako ponovna uporaba informacija nije ograničena iz razloga što su informacije klasificirane stupnjem tajnosti, predstavljaju poslovnu tajnu, osobne podatke, odnosno zaštićene su pravima intelektualnog vlasništva i sl.

Upravo u tom smislu odredba članka 30. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama određuje da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev za ponovnu uporabu informacija u slučaju kada postoje zakonom propisana ograničenja, kao što to postoji u ovom slučaju, odnosno tijelo javne vlasti prethodno ne provodi test razmjernosti i javnog interesa.

Za potrebe provedbe žalbenog postupka, službenici Ureda povjerenika su dana 21. rujna 2020. godine u prostorijama  Ministarstva izvršili uvid u Obrtni registar. Tom prilikom je utvrđeno je kako se u Registru u trenutku uvida nalazilo preko 342 000 upisa, što aktivnih, što neaktivnih obrta. Jedan obrt je tako teoretski mogao imati jednog ili više vlasnika, mogao se sastojati od jedne ili više djelatnosti, pored samog vlasnika je moglo postojati i više stručnih osoba, slijedom čega  Registar predstavlja relacijsku bazu podataka koja se sastoji od većeg broja tablica.

Za ovu upravnu stvar je značajno da je svaki pojedinačni obrt, odnosno obrtnik koji se upisuje u Obrtni registar neodvojiv od osobnih podataka fizičke osobe koji se nalaze u polju „Naziv obrta“, a  koje se sastoji od samog naziva obrta, ali i imena i prezimena fizičke osobe, kao i adrese, koja je najčešće osobna adresa vlasnika obrta.

S obzirom da se Obrtni registar vodi 25 godina, unosi navedenih osobnih podataka obrtnika su izvršavani neuniformno, odnosno podaci se u polje „Naziv obrta“ nisu unosili jednoobrazno te je u tom polju samo ljudskim okom moguće razlučiti gdje počinje naziv obrta, a gdje ime i prezime vlasnika odnosno njegova adresa. Drugim riječima, aplikativno je gotovo nemoguće razlučiti i izdvojiti osobne podatke fizičkih osoba, od primjerice samog naziva obrta.

Što se tiče primjedbe žalitelja kako je sukladno odredbi članka 15. stavka 1. Zakona o obrtu propisano kako je Obrtni registar javan, napominje se kako to nipošto ne znači da je on apsolutno i neograničeno javan, već su mogućnosti i načini njegovog korištenja propisani Pravilnikom o obliku i načinu vođenja Obrtnog registra.

Tako su člankom 24. predmetnog Pravilnika definirane osobe ovlaštene za vođenje Obrtnog registra, interni korisnik podataka Obrtnog registra, ovlašteni vanjski korisnik podataka Obrtnog registra te ostali vanjski korisnici podataka Obrtnog registra.

S obzirom da žalitelj spada u vanjske korisnike podataka Obrtnog registra (jer su ovlašteni vanjski korisnici, primjerice, zaposlenici tijela državne uprave, odvjetnici, javni bilježnici i druge ovlaštene osobe), njegov pristup podacima Obrtnog registra definiran je odredbom članka 28. stavka 1. Pravilnika o obliku i načinu vođenja Obrtnog registra, kojom je propisano da je pristup podacima koji su dostupni putem interneta javan i besplatan, te da je vanjskim korisnicima posredstvom interneta dopušten uvid u posljednje zabilježeno stanje svakog subjekta upisa u Obrtni registar na datum otisnut na neslužbenom izvatku.

Drugim riječima, u slučaju osobnih podataka fizičkih osoba koji se nalaze u Obrtnom registru, zakonitost njihove obrade se temelji na odredbama Zakona o obrtu i Pravilnika o obliku i načinu vođenja Obrtnog registra, što predstavlja pravni temelj obrade iz članka 6. stavka 1. točke c) Opće uredbe o zaštiti podataka, kojom je propisano kako je obrada zakonita samo ako i u onoj mjeri u kojoj je ispunjeno najmanje jedno od sljedećega: obrada je nužna radi poštovanja pravnih obveza voditelja obrade. U stavku 3. članka 6. Uredbe navodi se kako pravna osnova za obradu iz stavka 1. točaka c) i e) utvrđuje se u: a) pravu Unije; ili b) pravu države članice kojem voditelj obrade podliježe, slijedom čega voditelj obrade ne radi povredu osobnih podataka kada na internetu putem aplikacije dopušta uvid u posljednje zabilježeno stanje svakog subjekta upisa u Obrtni registar jer je to sukladno Zakonu o obrtu, odnosno pratećem Pravilniku.

Međutim, u slučaju kada žalitelj traži kompletnu bazu podataka Obrtnog registra za njezinu ponovnu uporabu, on traži nastavak obrade osobnih podataka, odnosno traži obradu osobnih podataka u svrhe različite od svrha za koje su podaci prvotno prikupljeni, a davanje predmetne baze podataka bi tada odudaralo od načela propisanih odredbom članka 5. stavka 1. točaka a) i b), odnosno načela zakonitosti, poštenosti i transparentnosti te načela ograničavanja svrhe.

Potrebno je naglasiti da je člankom 60. preambule Opće uredbe o zaštiti podataka propisano kako  načelo poštene i transparentne obrade zahtijeva se da je ispitanik informiran o postupku obrade i njegovim svrhama, dok je člankom 61. propisano da bi ispitaniku tijekom prikupljanja podataka trebalo dati informacije o obradi osobnih podataka koji se odnose na njega.

Slijedom navedenog, kada bi se jednom omogućio pristup kompletnoj bazi podataka Obrtnog registra, takva daljnja obrada osobnih podataka ne bi bila zakonita jer ne bi bila u skladu sa odredbom članka 28. stavka 1. Pravilnika o obliku i načinu vođenja Obrtnog registra, kao ni sa odredbom članka 30. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano da se zahtjev za ponovnu uporabu informacija odbija, bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, u slučaju postojanja zakonom propisanih ograničenja, u ovom slučaju traženja ponovne uporabe osobnih podataka fizičkih osoba te nemogućnost dokazivanja pravnog interesa za ponovnu uporabu.

Jednako tako, davanje baze podataka Obrtnog registra ne bi bilo ni pošteno ni transparentno, s obzirom da se ispitanici ne bi mogli informirati niti o načinu niti o svrhama daljnje obrade njihovih osobnih podataka, a jednom otvorena baza podataka, uzevši u obzir načelo jednakosti i nediskriminiranja korisnika, bi bila dostupna svima te pogodna za razne nedopuštene obrade, poput marketinških aktivnosti i slanja neželjene pošte.

Nadalje, u točki 5. preambule Direktive (EU) 2019/1024 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. lipnja 2019. o otvorenim podatcima i ponovnoj uporabi informacija javnog sektora (dalje u tekstu:  Direktiva) navodi se kako je pristup informacijama temeljno pravo, a Poveljom Europske unije o temeljnim pravima (dalje u tekstu: Povelja) predviđa se da svatko ima pravo na slobodu izražavanja, uključujući slobodu mišljenja te primanja i širenja informacija i ideja bez miješanja tijela javne vlasti i bez obzira na granice, dok je točkom 6. određeno kako se člankom 8. Povelje jamči pravo na zaštitu osobnih podataka i propisuje da se takvi podatci moraju obrađivati pošteno, u utvrđene svrhe, na temelju suglasnosti osobe o kojoj je riječ, ili na nekoj drugoj legitimnoj osnovi utvrđenoj zakonom i podložno nadzoru neovisnog tijela.

Na kraju točke 16. preambule Direktive ističe se da bi države članice trebale također osigurati zaštitu osobnih podataka, među ostalim u slučajevima u kojima informacije, koje u pojedinačnom skupu podataka ne predstavljaju rizik utvrđivanja identiteta ili izdvajanja fizičke osobe, ali bi u kombinaciji s drugim dostupnim informacijama te informacije mogle stvoriti takav rizik, dok je u točki 36. napomenuto da ako je to primjenjivo, prihvatljivi troškovi trebali bi također moći obuhvaćati troškove anonimizacije osobnih podataka i troškove mjera poduzetih kako bi se zaštitila povjerljivost podataka.

Zaključno, u točki 52. preambule Direktive utvrđeno je kako se ovom Direktivom ne utječe na zaštitu pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka na temelju oprava Unije i nacionalnog prava, osobito na temelju Uredbe (EU) 2016/679 i Direktive 2002/58/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (18) te uključujući sve dopunske odredbe nacionalnog prava. To među ostalim znači da je ponovna uporaba osobnih podataka dopuštena samo ako je zadovoljeno načelo ograničavanja svrhe kako je utvrđeno u članku 5. stavku 1. točki (b) i članku 6. Uredbe (EU) 2016/679. Anonimne informacije jesu informacije koje se ne odnose na fizičku osobu čiji je identitet utvrđen ili čiji se identitet može utvrditi ili na osobne podatke koji su učinjeni anonimnima na način da se ne može utvrditi identitet ispitanika ili da se više ne može utvrditi identitet ispitanika. Anonimizacija informacija jest sredstvo kojim se interes da se informacije javnog sektora učine u što većoj mjeri ponovno uporabljivima usklađuje s obvezama na temelju prava o zaštiti podataka, ali ona podrazumijeva troškove. Te troškove primjereno je smatrati jednom od troškovnih stavki koje treba smatrati dijelom graničnih troškova širenja kako je navedeno u ovoj Direktivi.

Slijedom navedenog, u ovom slučaju je evidentno da anonimizacija zatraženih podataka, ako bi uopće bila moguća, ne bi imala svrhu, s obzirom da su upravo zatraženi osobni podaci fizičkih osoba u svrhu njihove ponovne uporabe, a koji se nalaze u Obrtnom registru i od kojih se predmetni Registar sastoji.

Osim toga, ako se ponovno uzme u ključno polje „Naziv obrta“, u kojem se nalazi sam naziv obrta, ali i ime i prezime fizičke osobe, kao i adresa, koja je najčešće osobna adresa vlasnika obrta, te ako se uzme u obzir neuniformnost njihova unošenja, kao i činjenicu da se radi o preko 300 000 unosa, dolazi se do zaključka da bi aplikativno bilo nemoguće odvojiti osobne podatke fizičkih osoba od, primjerice, samog naziva obrta.

U tom slučaju bi jednako tako bilo gotovo nemoguće ili barem vremenski i financijski prezahtjevno manualno odvajati svaki podatak, što dovodi do odredbe članka 27. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano da u  svrhu ponovne uporabe tijela javne vlasti nemaju obvezu informaciju izraditi, prilagođavati ili izdvajati dijelove informacija ako to zahtijeva nerazmjeran utrošak vremena ili sredstava, niti se od tijela javne vlasti može zahtijevati da nastavi ažurirati, nadograđivati i pohranjivati informacije u svrhu ponovne uporabe. Ministarstvo može razmotriti donošenje novog Pravilnika o obliku i načinu vođenja Obrtnog registra koji će se uskladiti sa postojećim propisima i koji će izmijeniti način vođenja i mogućnost pristupa Obrtnom registru, odnosno koji će vođenje Obrtnog registra prilagoditi na način da se omogući izdvajanje određenih podataka.

U žalbenom postupku je stoga utvrđeno da je prvostupanjski postupak pravilno proveden, a o zahtjevu stranke je prvostupanjsko tijelo odlučilo sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, stoga se prigovori i navodi iznijeti u žalbi ne mogu  prihvatiti niti utjecati na drugačije rješenje u ovoj upravnoj stvari.

Slijedom navedenog je na temelju članka 116. stavka 1. točke 1.  Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred  Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

 POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Zoran Pičuljan