KLASA: UP/II-008-07/20-01/583
URBROJ: 401-01/10-20-4
Zagreb, 1. prosinca 2020. godine
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.) povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Hrvatske poštanske banke d.d., Ur. br. F00-94/20 rb od 19. listopada 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Hrvatske poštanske banke d.d., Ur. br. F00-94/20 rb od 19. listopada 2020. godine.
2. Predmet se vraća na prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
3. Odbija se zahtjev ......... za naknadom troškova poštarine u iznosu od 14,80 kn kao neosnovan.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 4. listopada 2020. godine, kojim je tražio sljedeće podatke za siječanj, ožujak, lipanj i kolovoz 2020. godine: bruto plaća/naknada plaće za sve zaposlene, broj osoba kojima je isplaćena bruto plaća, te podatak koliko je iznosila bruto plaća/naknada plaće po direktoru/predsjedniku uprave/članu uprave, iz razloga što prvostupanjsko tijelo smatra da se u konkretnom slučaju radi o stvaranju nove informacije, da je predmetna informacija poslovna i porezna tajna, te da se radi o zaštićenim osobnim podacima.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da isto pobija zbog povrede upravnog postupka, pogrešne primjene materijalnog prava i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja. Ističe da je prvostupanjsko tijelo pogrešno primijenilo materijalno pravo, jer su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa. Smatra da je pogrešno primijenjena odredba članka 23. stavka 5. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama te upućuje na odredbu članak 77. Pravilnika o porezu na dohodak („Narodne novine“, broj 10/17, 128/17, 106/18, 1/19, 80/19, 1/20 i 74/20). Ističe da je počinjena i bitna povreda odredaba upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09). Predlaže da se žalba usvoji.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 4. listopada 2020. godine od prvostupanjskog tijela tražio sljedeće informacije za siječanj, ožujak, lipanj i listopad 2020. godine: 1) Koliko je iznosila bruto plaća/naknada plaće tijela javne vlasti za navedeni mjesec (svi zaposleni), 2) Broj osoba kojima je isplaćena bruto plaća/naknada plaće tijela javne vlasti u navedenom mjesecu (broj zaposlenih), 3) Koliko je iznosila bruto plaća/naknada plaće tijela javne vlasti po pojedinom direktoru/predsjedniku uprave/članu uprave
U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje po žalbi žalitelja.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Sukladno članku 6. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.
Sukladno članku 15. stavku 2. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.
Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Sukladno članku 16. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne su javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
Prema članku 5. stavku 1. točki 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Člankom 18. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da se ne smatra zahtjevom za pristup informacijama traženje uvida u cjelokupni spis predmeta, objašnjenja ili uputa vezanih uz ostvarivanje nekog prava ili izvršavanje obveze, izrade analize ili tumačenja nekog propisa, kao niti stvaranje nove informacije.
Iz pobijanog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da zatražene informacije predstavljaju poslovnu tajnu i poreznu tajnu, da se radi o stvaranju nove informacije, te da se radi o zaštićenim osobnim podacima.
Navedeni zaključak prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.
Uvidom u poveznicu https://www.hpb.hr/o-nama/osnovne-informacije utvrđeno je sljedeća vlasnička struktura prvostupanjskog tijela: Republika Hrvatska je imatelj 42,4293% dionica, HP-Hrvatska pošta d.d. 11,9336% dionica, Državna agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka 8,9803% dionica, Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje 8,7577%, dok iznos od 0.0393% otpada na vlastite dionice, a udio ostali dioničara iznosi 27,8597%.
Posebno se ukazuje na činjenicu da je presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-501/18 od 13. ožujka 2019. godine utvrđeno da se i u slučaju Hrvatske poštanske banke d.d. radi o raspolaganju javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Iako je u konkretnom slučaju predmet postupka bila odluka donesena u postupku natječaja, Povjerenik za informiranje smatra da se utvrđenja iz navedene odluke mogu primijeniti i u konkretnom slučaju, posebno stoga što se traže podaci o visini bruto plaće.
U odnosu na pozivanje prvostupanjskog tijela da je konkretnu informaciju potrebno stvoriti, ističe se sljedeće.
Dopisom Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/20-01/583, URBROJ: 401-01/10-20-2 od 30. listopada 2020. godine od prvostupanjskog tijela je u bitnom zatraženo da se očituje koje bi sve radnje trebalo izvršiti radi udovoljavanja zahtjevu žalitelja.
Iz dopisa prvostupanjskog tijela Povjereniku za informiranje od 12. studenog 2020. godine u bitnom proizlazi da u odnosu na traženje žalitelja pod točkom 1. zahtjeva ne postoji cjeloviti podatak koji žalitelj traži, odnosno da bi prvostupanjsko tijelo od dobavljača aplikacije trebalo tražiti da kreira novi alat za pretraživanje po parametrima koje je zadao žalitelj, odnosno da bi zaposlenici prvostupanjskog tijela u excel tablicama trebali poduzeti razne korekcije. Što se tiče točke 2. zahtjeva, prvostupanjsko tijelo ističe da velika većina djelatnika koristi i naknadu za prijevoz, koja se iskazuje kao poseban primitak, pa bi udovoljavanje zahtjevu žalitelja predstavljalo kreiranje nove informacije. U odnosu na točku 3. zahtjeva, prvostupanjsko tijelo u bitnom upućuje na očitovanje u odnosu na točku 1. zahtjeva žalitelja.
Pristup informaciji u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji, dakle informaciji koja postoji u materijaliziranom obliku, odnosno zakonska definicija informacije ne uključuje obvezu tijela javne vlasti da izrađuje analize, izvješća i sastavlja odgovore na pitanja, sastavlja izjave, pokreće postupke ili da obavlja dodatne aktivnosti. Drugim riječima, pristup informacijama u smislu Zakona uključuje dobivanje preslike gotove informacije koju tijelo javne vlasti posjeduje u trenutku podnošenja zahtjeva, npr. određenog dokumenta, ili drugog zapisa podataka, odnosno do koje bi moglo doći jednostavnim pretraživanjem elektroničke baze podataka.
U presudi Suda Europske unije, broj C-491/15 od 11. siječnja 2017. godine zauzeto je stajalište da sve informacije koje se unaprijed programiranim alatima za pretraživanje mogu izdvojiti iz elektroničke baze podataka u okviru njezine uobičajene uporabe, čak i ako te informacije još nisu bile prikazane u tom obliku, ili ih osoblje nikad nije pretraživalo, moraju se kvalificirati kao gotovi dokumenti, odnosno da tijela javne vlasti radi ispunjavanja zahtjeva za pristup informacijama mogu biti dovedena u situaciju da primjenom postojećih alata za pretraživanje izrade dokument iz informacija sadržanih u bazi podataka (paragrafi 37 i 38 presude).
Razlika između postojećeg i novog dokumenta jasno je naznačena u mišljenju nezavisnog odvjetnika u navedenom predmetu Michala Bobeka od 21. rujna 2016. godine u kojem se ističe sljedeće:
„…49. U skladu s negativnom definicijom, „novi dokument” u smislu Uredbe ne bi nastao ako bi se samo brisali ili filtrirali neki od postojećih podataka (uključujući i njihovo anonimiziranje) iz baze ili skupa podataka. Ovisno o točnoj strukturi baze podataka, takve operacije načelno ipak ne mogu zahtijevati znatno (intelektualno) ulaganje pa onda i ne dovode do stvaranja „novog dokumenta”, nego je isključivo riječ o preuređenju postojećeg….“
Navedena presuda i mišljenje nezavisnog odvjetnika dostupni su na poveznici http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-491/15.
Po mišljenju Povjerenika za informiranje, radnje koje opisuje prvostupanjsko tijelo u svom očitovanju Povjereniku za informiranje od 12. studenog 2020. godine (exportiranje izvještaja u excel tablice i korekcije u excel tablicama), ne predstavljaju stvaranje novog dokumeta, već se radi o preuređenju postojećeg koje ne zahtjeva znatno ulaganje.
Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje smatra da prvostupanjsko tijelo pogrešno navodi da se u konkretnom slučaju radi o stvaranju nove informacije.
To se posebno odnosi na traženje žalitelja pod točkom 2. zahtjeva za pristup informacijama, jer u navedenom dijelu zahtjeva žalitelj samo traži broj zaposlenih u određenom mjesecu.
Posebno se ističe da su listovi A i B JOPPD obrasca sastavni dio Pravilnika o porezu na dohodak, te su javno dostupni na poveznici https://www.porezna-uprava.hr/hr_propisi/_layouts/15/in2.vuk2019.sp.propisi.intranet/propisi.aspx#id=pro1657.
Uvidom u sadržaj lista B utvrđeno da je isti sadrži sve parametre koje prvostupanjsko tijelo navodi u svom zahtjevu (neto plaća, doprinosi iz plaće, porez i prirez), pa se imajući u vidu ranije izneseno, ne može raditi o stvaranju nove informacije, jer su svi navedeni podaci već sadržani u dokumentu koji prvostupanjsko tijelo posjeduje, uz napomenu da se JOPPD sastavlja i za pojedini mjesec što jasno proizlazi iz članka 80. Pravilnika o porezu na dohodak.
Osim toga, žalitelj u svom zahtjevu izričito ne radi razliku između osoba kojima se isplaćuje plaća od onih kojima se uz plaću isplaćuje i naknada za prijevoz, već traži broj osobama kojima je u pojedinom mjesecu isplaćena plaća, bez obzira je li im isplaćena i naknada za prijevoz ili ne.
U odnosu na pozivanje prvostupanjskog tijela na poreznu tajnu ističe se kako slijedi.
Sukladno članku 8. Općeg poreznog zakona („Narodne novine“, broj 115/16, 106/18, 121/19, 32/20, 42/20) porezno tijelo je dužno kao poreznu tajnu čuvati sve podatke koje porezni obveznik iznosi u poreznom postupku, te sve druge podatke u vezi s poreznim postupkom kojima raspolaže, kao i podatke koje razmjenjuje s drugim državama u poreznim stvarima.
Prema članku 3. Općeg poreznog zakona porezno tijelo jest tijelo državne uprave, upravno tijelo jedinice područne (regionalne) samouprave ili upravno tijelo jedinice lokalne samouprave u čijem su djelokrugu poslovi utvrđivanja i/ili nadzora i/Ili naplate poreza.
Slijedom navedenog, jasno je da prvostupanjsko tijelo kao trgovačko društvo nema status poreznog tijela, a niti se obveza dostave JOPPD obrasca može smatrati poreznim postupkom, iz kojeg razloga je očito neosnovano pozivanje prvostupanjskog tijela na poreznu tajnu.
Što se tiče pozivanja na zaštitu osobnih podataka, valja istaknuti sljedeće.
Po mišljenju Povjerenika za informiranje, formulacija točke 3. zahtjeva za pristup informacijama žalitelja jasno ukazuje da žalitelj traži podatak o isplati bruto plaće osobi koja je ovlaštena voditi poslove društva u smislu odredbi koje se odnose na trgovačka društva, što je razvidno iz formulacije „direktor/član uprave/predsjednik uprave“.
Da je tužitelj tražio podatke za drugu osobu unutar prvostupanjskog tijela, čije radno mjesto nosi naziv direktora, onda bi isto bilo jasno naznačeno u zahtjevu.
Slijedom navedenog, navedeni dio zahtjeva žalitelja odnosi se na predsjednika uprave i članove uprave.
Podaci o bruto i neto plaćama predsjednika uprave i članova uprave javno su dostupni na stranicama Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa na poveznici https://www.sukobinteresa.hr/hr/crm-core/contact/3057.
Slijedom navedenog, podaci o bruto plaći predsjednika uprave i članova uprave za pojedini mjesec, koji su predmet zahtjeva žalitelja ne predstavljaju zaštićene osobne podatke, jer postoji zakonska obveza dostave istih Povjerenstvu za odlučivanje o sukobu interesa, kao i zakonska obveza Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa da izvješća o imovinskom stanju objavljuje na svojim internetskim stranicama..
Slijedom svega navedenog, Povjerenik za informiranje utvrđuje da prvostupanjsko tijelo prilikom rješavanja zahtjeva za pristup informacijama žalitelja nije uzelo u obzir odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, a koji stav je izražen i u ranije navedenoj presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: UsII-501/18 od 13. ožujka 2019. godine.
Dakle, valjalo je temeljem članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) poništiti prvostupanjsko rješenje, a predmet se dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu, pa je odlučeno kao pod točkama 1. i 2. izreke ovog rješenja.
Posebno se ističe da prvostupanjsko tijelo nije omogućilo Povjereniku za informiranje uvid u informacije koje su predmet postupka (premda je za to postojala obveza prvostupanjskog tijela u smislu članka 25. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama), iako je Povjerenik za informiranje dopisom, KLASA: UP/II-008-07/20-01/583, URBROJ: 401-01/10-20-2 od 30. listopada 2020. godine, koji je uredno zaprimljen od strane prvostupanjskog tijela, zatražio uvid u informacije koje su predmet postupka, iz kojeg razloga Povjerenik za informiranje nije mogao u drugostupanjskom postupku sam riješiti ovu upravnu stvar u smislu članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, posebno uzimajući u obzir primjedbe drugostupanjskog tijela iz ovog rješenja.
U odnosu na zahtjev žalitelja za naknadom troškova žalbenog postupka, isti je neosnovan iz sljedećih razloga.
Sukladno članku 161. stavku 2. Zakona o općem upravnom postupku, u postupcima pokrenutim na zahtjev stranke ili u upravnim stvarima u kojima sudjeluju dvije stranke ili više njih s protivnim interesima, troškove postupka snosi stranka na zahtjev koje je postupak pokrenut ili protiv koje se vodio postupak koji je za nju nepovoljno okončan.
Prema članku 4. Zakona o općem upravnom postupku stranka u upravnom postupku je fizička ili pravna osoba na zahtjev koje je pokrenut postupak, protiv koje se vodi postupak ili koja radi zaštite svojih prava i obveza ima pravo sudjelovati u postupku.
Uzimajući u obzir da se u konkretnom slučaju ne radi o upravnom postupku u kojem sudjeluju dvije ili više stranaka, već da se radi o postupku koji je pokrenut na zahtjev stranke, odnosno da Hrvatska poštanska banka d.d. nije stranka u postupku već prvostupanjsko tijelo pred kojim se vodi postupak, Povjerenik za informiranje smatra da nema zakonske osnove da se žalitelju odredi trošak poštarine u iznosu od 14,80 kn.
Osim toga u konkretnom slučaju nije moguće niti primijeniti odredbu članka 4. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku jer trgovačko društvo Hrvatska poštanska banka d.d. ne može biti nositelj prava na pristup informacjjama u odnosu na samu sebe u smislu navedene odredbe, a odredbom članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama nije predviđena ovlast Povjerenika za informiranje da odlučuje o troškovima žalbenog postupka.
Također treba istaknuti da žalitelj nije niti specificirao navedeni trošak, niti je dostavio dokaz iz kojeg bi se moglo zaključiti da mu je isti nastao.
Povjerenik za informiranje također ukazuje i na recentnu praksu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, izraženu u odlukama UsII-319/20, UsII-318/20, te UsII-356/20, a u kojima je u bitnom zauzeto stajalište da tužitelj nema pravo na naknadu troškova poštarine, jer se radi o troškovima koje stranka plaća po posebnim propisima.
Slijedom navedenog, valjalo je odlučiti kao pod točkom 3. izreke ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan