KLASA: UP/II-008-07/20-01/87
URBROJ: 401-01/05-20-6
Zagreb, 1. prosinca 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Nacionalnog centra za vanjsko vrednovanje obrazovanja, KLASA: UP/I-053-02/20-01/01, URBROJ: 437-11/1-20-1 od 17. siječnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Nacionalnog centra za vanjsko vrednovanje obrazovanja, KLASA: UP/I-053-02/20-01/01, URBROJ: 437-11/1-20-1 od 17. siječnja 2020. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem Nacionalnog centra za vanjsko vrednovanje obrazovanja (u daljnjem tekstu: NCVVO) odbijena su 4 zahtjev ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojima su zatraženi podaci koji se odnose na rezultate iz državne mature. Žaliteljevi zahtjevi su odbijeni temeljem članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što je zatražena informacija poslovna tajna i profesionalna tajna, te jer je zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.
Protiv osporenog rješenja žalitelj je izjavio žalbu u kojoj u bitnom navodi kako je izvanredni profesor ustavnog prava na Sveučilištu u Mariboru te kako istražuje pravo na pristup informacijama i postupke o pristupu informacijama u Europi. Žalitelj nadalje u žalbi kronološki navodi tijek postupaka koje je zahtjevima za pristup informacijama pokrenuo njegov suradnik Mitja Leskovar, pri čemu zaključuje kako je u tim postupcima bilo očito da NCVVO ne poštuje propisanu proceduru te kako skriva zatražene informacije. Žalitelj smatra kako je rješenje tijela javne vlasti protuzakonito, protuustavno i nedovoljno objašnjeno, te kako je svojim zahtjevima tražio statističke podatke koji bi trebali biti javni i preslike dokumenata koje je jedno tijelo javne vlasti poslalo drugom. Predlaže da se njegova žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Tijelo javna vlasti je povodom zaprimljenih zahtjeva donijelo rješenje, KLASA: UP/I-053-02/17-01/02, URBROJ: 437/1-17-1 od 14. lipnja 2017. godine kojim je odbilo žaliteljeve zahtjeve, nakon čega je Povjerenik za informiranje povodom uložene žalbe rješenjem, KLASA: UP/II-008-07/18-01/167, URBROJ: 401-01/05-18-7 od 27. rujna 2018. godine, poništio predmetno rješenje NCVVO-a i predmet vratio na prvostupanjski postupak.
NCVVO je u ponovljenom postupku rješenjem, KLASA: UP/I-053-02/20-01/01, URBROJ: 437-11/1-20-1 od 17. siječnja 2020. godine, odbio žaliteljeve zahtjeve, u čijem obrazloženju u bitnom citira odredbe Zakona o NCVVO-u, od kojih treba izdvojiti njegovu odredbu članka 6. stavka 3. prema kojoj je propisano da se podaci u svezi s poslovima iz članka 4. stavka 2. podstavka 3. ovoga Zakona te podaci na temelju kojih se utvrđuje identitet ispitanika smatraju službenom tajnom. Stupanj tajnosti podataka i zaštitne mjere uređuju se statutom Centra. NCVVO citira i odredbe Pravilnika o Središnjem registru državne mature („Narodne novine“, broj 53/11), od kojih se posebno izdvajaju odredba članka 5. stavka 3. kojom je propisano da je pristup podacima i uvid u pohranjene podatke dopušten samo ispitnim koordinatorima, ovlaštenim osobama koje odredi Centar i ovlaštenim osobama zaduženim za održavanje i razvoj sustava. O stupnju ovlaštenja za pojedine kategorije korisnika odlučuje Centa. Ujedno se ističe odredba članka 6. navedenog Pravilnika kojom je propisano da se osobni podaci štite i s istima se postupa u skladu s propisima o zaštiti osobnih podataka. S obzirom da je riječ o dokumentu koji sadrži poslovnu i profesionalnu tajnu te osobne podatke, tijelo javne vlasti navodi kako je sukladno zakonskoj obvezi provelo test razmjernosti i javnog interesa, unutar kojega je istaknulo kako se na internetskim stranicama NCVVO-a objavljuje javno dostupno izvješće o rezultatima ispita iz državne mature, slijedom čega je cijeli postupak transparentan. U nastavku se navodi kako bi davanje podataka na razini škole, s ciljem analize kvalitete pojedine škole moglo dovesti do iskrivljenih zaključaka čije bi objavljivanje načinilo potencijalno nepovratnu štetu pojedincima, školama, lokalnoj zajednici i sustavu u cjelini.
Uvidom u žaliteljev zahtjev, pobijano rješenje te u kompletni spis predmeta, u žalbenom postupku je utvrđeno kako je tijelo javne vlasti, prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama načinilo bitne povrede u postupku, kako je nepotpuno i pogrešno utvrdilo činjenično stanje, nakon čega je nepravilno primijenilo zakonske odredbe.
S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama, u žalbenom su postupku razmatrane sljedeće zakonske odredbe:
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona. Člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, dok je odredbom članka 15. stavka 2. točke 4. navedenog Zakona propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Kako bi se u potpunosti zadovoljile formalne pretpostavke donošenja odbijajućeg rješenja, tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir da je u slučaju kada postoji razlog za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama obvezno provesti test razmjernosti i javnog interesa, s obzirom da njegovo neprovođenje predstavlja bitnu povredu postupka, međutim, iz spisa predmeta i pobijanog rješenja proizlazi kako je tijelo javne vlasti nepravilno provelo spomenuti test.
Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes. Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Tijelo javne vlasti prilikom provedbe testa i prilikom analize razloga za ograničenje i samog javnog interesa ne ide korak po korak, odnosno ne slijedi svaki pojedinačni žaliteljev zahtjev sa njegovim podzahtjevima, slijedom čega se ne može utvrditi mogući kauzalitet između davanje svake pojedinačno zatražene informacije i moguće štetne posljedice koja bi nastala.
Osim toga, navedena štetna posljedica davanja informacije - mogućnost dovođenja do iskrivljenih zaključaka čije bi objavljivanje načinilo potencijalno nepovratnu štetu pojedincima, školama, lokalnoj zajednici i sustavu u cjelini – je u diskrepanciji sa samim zahtjevom, kojim se traže uglavnom statistički podaci, koji ne ukazuju na osobne podatke niti na podatke koji bi formalno ili sadržajno mogli predstavljati poslovnu ili profesionalnu tajnu.
Posebno se ističe kako dio zahtjeva tijelo javne vlasti nije uopće posebno analiziralo u obrazloženju pobijanog rješenja, a to je dostavljanje dokumentacije koju je NCVVO razmjenjivao sa drugim tijelima javne vlasti, bilo školama, bilo središnjim tijelima državne uprave, stoga iz obrazloženja rješenja nije vidljivo o kojim se dokumentima radi, može li ih tijelo javne vlasti identificirati, koliki je opseg i sadržaj zatraženih informacija i sl.
Uglavnom NCVVO je bio dužan unutar svakog pojedinačnog zahtjeva izričito navesti koji je pravni temelj uskraćivanja prava na pristup informacijama u tom slučaju i utvrđeno činjenično stanje podvesti pod relevantnu pravnu normu, što u ovom slučaju nije jasno učinjeno, već je samo napomenuto da zatraženi dokumenti sadrže zaštićene osobne podatke te poslovnu i profesionalnu tajnu, prilikom čega nije uopće napravljeno razgraničenje između ta dva različita pravna režima uskrate prava na pristup informacijama.
Poslovnu tajnu prema stavku 1. članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96), predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.
Iz navedene definicije poslovne tajne proizlazi da u ovoj upravnoj stvari nije zadovoljen ni formalni ni sadržajni element poslovne tajne, s obzirom da tijelo javne vlasti nije navelo u kojem su dijelu zatražene informacije označene nekim propisom ili općim aktom kao poslovna tajna, a pogotovo nije zadovoljen sadržajni element jer nije razvidno da zatražena dokumentacija predstavlja proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.
Nadalje, profesionalna tajna je regulirana odredbom člankom 27. Zakona o zaštiti tajnosti podataka koja propisuje da profesionalnu tajnu predstavljaju podaci o osobnom ili obiteljskom životu stranaka koje saznaju svećenici, odvjetnici, zdravstveni i socijalni djelatnici, i druge službene osobe u obavljanju svog poziva.
S obzirom da žalitelj ne traži uvid u pojedinačne ispite državne mature, navedena zakonska odredba ne može biti primjenjiva u ovoj upravnoj stvari.
Također se ističe kako izvješća na internetskim stranicama NCVVO-a ne slijede sadržajno žaliteljeve zahtjeve i ne može se upućivanjem na njih smatrati da su zahtjevi u potpunosti ili djelomično riješeni.
Dodatno se naglašava kako je NCVVO u dopisu, KLASA; UP/I-053-02/20-01/01, URBROJ: 437-11/1-20-6 od 9. lipnja 2020. godine, uputio Povjerenika za informiranje na sustav Školski rudnik, objavljen na internetskim stranicama Ministarstva znanosti i obrazovanja, koji omogućava usporedbu podataka o uspjehu učenika gimnazijskih programa na državnoj maturi za razdoblje od 2013. do 2018. godine. U žalbenom postupku je utvrđeno da navedeni registar ne sadržava točno one informacije koje su zatražene žaliteljevim zahtjevima.
Uz dopis je dostavljen i CD sa podatcima o rezultatima ispita državne mature u školskoj godini 2015./ 2016., međutim, podaci su neprecizni, nečitljivi i izgledno je da ne slijede žaliteljeve zahtjeve.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
NCVVO je u ponovnom postupku dužan prvenstveno utvrditi posjeduje li izrađene informacije koje je žalitelj zatražio svojim zahtjevima, i to na način da ide točku po točku zahtjeva i utvrdi posjeduje li sljedeće informacije:
- Koliki je bio prosječan broj bodova na maturi u 2015. godini te preslike svih dokumenata na kojima su statistički podaci o maturi u godini 2015. (za Drugu gimnaziju Varaždin, Gimnaziju Frana Petrića Zadar, Gimnazija Antuna Gustava Matoša Đakovo).
- Popis svih dokumenata koje je NCVVO u sklopu zakonom definiranih poslova (znanstvenoistraživački rad u području edukacijskih mjerenja i vanjskog povjeravanja znanja, vještina i ostalih kompetencija; provodi vanjsko vrednovanje u osnovnim i srednjim školama te drugim ustanovama koje se bave profesionalnim obrazovanjem i usavršavanjem; analizira, statistički obrađuje i objavljuje rezultate ispita i vanjskog vrednovanja obrazovanja) u 2016. godini spremio ili poslao te preslike navedenih dokumenata, a pritom naglašava se može sakriti identitet ispitanika ako dokumenti uključuju njihov identitet.
- Podatke iz kojih se vidi koliki dio učenika je bio uspješan na državnoj maturi i koliki je bio prosječni rezultat učenika po školama u godini 2016.
- Preslike svih drugih dokumenata, na kojima su statistički podaci iz državne mature.
- Popis svih dokumenata i preslike svih dokumenata koje je NCVVO slao Vladi Republike Hrvatske, ministarstvima, Hrvatskom saboru i Odboru za obrazovanje, znanost i kulturu Hrvatskog sabora u 2016. godini.
- Preslike svih dokumenata koji su poslani i koji su primljeni u 2016. godini od V. gimnazije Zagreb i Gimnazije J. Slavenskog Čakovec.
U slučaju da informacije ne posjeduje, ne može identificirati, odnosno u slučaju da žaliteljev zahtjev podrazumijeva provedbu složenih analitičkih postupaka ili izrade nove informacije, tijelo javne vlasti je to dužno navesti u aktu kojim odlučuje o zahtjevu za pristup informacijama.
S obzirom da pobijano rješenje ne pruža dovoljno dokaza koji bi opravdali uskraćivanje prava na pristup informacijama, ukazuje se na odredbu članka 8. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.), kojom je propisano kako u postupku treba utvrditi pravo stanje stvari, i u tu se svrhu moraju utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari.
Navedeno načelo utvrđivanja materijalne istine, kao jedno od okosnica svakog upravnopravnog postupka, trebalo bi posebno doći do izražaja u slučaju kada se diskvalificira ustavno pravo korisnika na pristup informacijama, tako da bi prvostupanjsko tijelo u rješenju trebalo prezentirati činjenice i okolnosti na način da se nedvosmisleno utvrdi kako postoji razlog za uskratu prava na pristup zatraženoj informaciji.
U tom se smislu ističe važnost obrazloženja rješenja, jer obrazloženje omogućava stranci da pomoću žalbe zaštiti svoje interese i pokuša pobiti navode iz rješenja tijela javne vlasti. Kada rješenje nema valjano obrazloženje, podnositelj zahtjeva je doveden u nejednak položaj u odnosu na tijelo i ne može u potpunosti ostvariti svoje ustavom zajamčeno pravo na žalbu.
U slučaju da tijelo javne vlasti utvrdi kako posjeduje izrađene informacije koje je podnositelj zahtjeva zatražio, tada je tijelo javne vlasti dužno utvrditi postoji li na zatraženim informacijama ograničenja od pristupa propisana člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama te je potom dužno prikazati utvrđeno činjenično stanje u spisu predmeta i potkrijepiti ga odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti zahtjev sukladno odredbi članka 23. navedenog Zakona.
Tijelo javne vlasti također treba imati na umu odredbu članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, te u određenim, zakonom propisanim slučajevima ograničavanja pristupa informaciji, prije donošenja odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa na način da u konkretnom slučaju pruži argumente zašto bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji zaštićeni interes bio ozbiljno povrijeđen te zašto ograničenje od pristupa u konkretnom slučaju preteže nad interesom javnosti da dobije informaciju, odnosno zašto bi uskraćivanjem pristupa bio povrijeđen javni interes za pristupom traženoj informaciji i koji su to razlozi zbog kojih interes javnosti za informacijom preteže nad potrebom ograničenja od pristupa.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan