KLASA: UP/II-008-07/20-01/1121
URBROJ: 401-01/05-20-6
Zagreb, 12. studenog 2020
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ........., izjavljene protiv rješenja Turističke zajednice grada Zagreba od 21. rujna 2020. godine u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Turističke zajednice grada Zagreba od 21. rujna 2020. godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslici bruto plaće sljedećih djelatnika Turističke zajednice grada Zagreba: 1. ........., direktorica; 2. ........., direktorica Sektora za promociju i poslovni turizam; 3. ........., direktorica Sektora za razvoj proizvoda; 4. ........., direktor Sektora za pravne i informativne poslove; 5. ........., voditeljica Odjela za odnose s javnošću i međunarodne odnose; 6. ........., voditeljica Odjela za financije te 7. ........., voditeljica Ureda direktora.
3. Nalaže se Turističkoj zajednici grada Zagreba da u roku od 8 dana od pravomoćnosti ovog rješenja omogući ......... pristup odobrenoj informaciji, sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Točkom 1. izreke osporenog rješenja Turističke zajednice grada Zagreba (u daljnjem tekstu: TZ grada Zagreba) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica), u dijelu u kojem je zatražena plaća direktorice TZ grada Zagreba i njezinih najbližih suradnika u menadžmentu, temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a vezano uz članak 15. stavak 2. točku 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga jer je zatražena informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Točkom 2. izreke rješenje TZ grada Zagreba žaliteljici je omogućen podatak o ukupnom iznosu bruto plaća zaposlenih, kao i udio tog rashoda u ukupnom godišnjem rashodu te prosjeku plaća.
Protiv točke 1. izreke osporenog rješenja žaliteljica je izjavila žalbu u kojoj u bitnom navodi kako je TZ grada Zagreba tijelo javne vlasti te obveznik Zakona o pravu na pristup informacijama. Žaliteljica ističe kako smatra da širok krug subjekata koji financiraju funkcioniranje turističke zajednice, ali i šira javnost, imaju pravo znati zatraženi podatak o plaćama, s obzirom da je to podatak važan za novinarsku analizu modela poslovanja TZ grada Zagreba, ali i da je uobičajeni standard transparentnosti u Hrvatskoj informiranje o plaćama dužnosnika. Predlaže da se njezina žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 8. rujna 2020. godine postavila TZ grada Zagreba pet pitanja, a između ostalog je točkom 2. zahtjeva zatražena informacija o broju zaposlenih i prosjeku plaća u Turističkom uredu TZ grada Zagreba, kolika je plaća direktorice, ........., a kolike su plaće njezinih najbližih suradnika u menadžmentu Turističkog ureda TZ grada Zagreba (Ured direktora, voditelji Odjela za financije, Odjela za odnose s javnošću i međunarodne odnose, voditelji Sektor itd.).
TZ grada Zagreba je dopisom upućenim dana 23. rujna 2020. godine putem e-pošte odgovorila žaliteljici na postavljena pitanja, dok je za dio zahtjeva koji se odnosi na plaće određenih zaposlenika proveden test razmjernosti i javnog interesa, nakon čega je doneseno rješenje u kojem je točkom 1. njegove izreke odbijen pristup pojedinačnim podatcima o bruto i neto plaćama svojih zaposlenika, dok je točkom 2. izreke rješenja žaliteljici omogućen podatak o ukupnom iznosu bruto plaća zaposlenih, kao i udio tog rashoda u ukupnom godišnjem rashodu te prosjeku plaća.
U obrazloženju pobijanog rješenja tijelo javne vlasti citira odredbe Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka) te zaključuje kako je podatak o plaći svake osobe njezin osobni podatak, odnosno ekonomski identifikator, kao i da dostava podataka o pojedinačnim plaćama predstavlja obradu podataka te da zakonitost obrade nije utvrđena ni u jednoj osnovi obrade, a posebno se ističe da nije dana privola ispitanika. Naglašava kako je odnos voditelja obrade i svakog ispitanika odnos poslodavca i radnika koji se vodi propisima iz područja radnih odnosa, kao i da voditelj obrade ne može sa sigurnošću utvrditi moguće posljedice namjeravanog nastavka obrade za ispitanika, a da se ne izloži pojedinačnim zahtjevima o zaštiti osobnih podataka, u slučaju dostave takvih podataka ili naknadne obrade takvih podataka od strane tražitelja informacija koji bi bili na štetu ispitanika, odnosno bez njihove privole. Tijelo javne vlasti smatra kako jedino podatak koji se odnosi na raspolaganje ukupnim bruto iznosom plaća zaposlenih može predstavljati informaciju od javnog interesa, dok se u slučaju osobnog podatka o plaćama svakog zaposlenika ne može ostvariti primjerena zaštita osobnih podataka na koju je po više osnova (Uredba i Zakon o radu) obvezna TZ grada Zagreba. Dodatno se ističe kako je Zakonom o radu predviđena obveza poslodavca štititi dostojanstvo radnika, posebno stavljanjem u kontekst posljedica namjeravanog nastavka obrade za radnike. Zbog svega navedenog, tijelo javne vlasti je odlučilo kao u izreci rješenja.
TZ grada Zagreba je za potrebe žalbenog postupka Uredu povjerenika za informiranje dostavila informaciju koja je predmet žaliteljičinog zahtjeva za pristup informacijama, odnosno koja je njime uglavnom obuhvaćena, ako se uzme u obzir nepreciznost zahtjeva u dijelu u kojem su zatražene plaće „najbližih suradnika“ direktorice TZ grada Zagreba.
U žalbenom postupku je utvrđeno kako je tijelo javne vlasti prilikom rješavanja žaliteljičinog zahtjeva za pristup informacijama nepotpuno utvrdilo činjenično stanje te je pogrešno primijenilo zakonske odredbe.
S obzirom na razlog ograničenja prava na pristup informacijama, u žalbenom su postupku razmatrane sljedeće zakonske odredbe:
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona. Člankom 15. stavkom 2. točkom 4. navedenog Zakona propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Bez obzira što je tijelo javne vlasti pomno provelo test razmjernosti i javnog interesa, ono nije uzelo u obzir odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
Člankom 16. stavkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
S obzirom da zatražena informacija nije klasificirana stupnjem tajnosti, već predstavlja zaštićeni osobni podatak, ona bi, sukladno zakonskom izričaju, trebala biti automatski dostupna javnosti.
Naime, TZ grada Zagreba, sukladno svojem Statutu, ostvaruje prihode iz sljedećih izvora: boravišne pristojbe, članarine, od obavljanja gospodarskih djelatnosti, kao što može ostvarivati prihode iz proračuna Grada, regionalne samouprave i državnog proračuna, od imovine u vlasništvu te od dragovoljnih priloga i darova i dr.
Ne treba posebno isticati kako prihod iz proračuna Grada, regionalne samouprave i državnog proračuna predstavlja raspolaganje javnim sredstvima, međutim, jednako tako je važno ukazati da prihod od članarine predstavlja zakonom određen parafiskalni namet, koji se nalazi u registru neporeznih prihoda, što je vidljivo na sljedećoj poveznici:
Jednako tako, boravišnu pristojbu je zamijenila tzv. turistička pristojba, koja sukladno odredbama Zakona o turističkoj pristojbi („Narodne novine“, broj 52/19, 32/20, 42/20) predstavlja prihod turističkih zajednica, odnosno zakonom obvezujući namet / davanje.
Zajednički nazivnik spomenutih prihoda jest da predstavljaju javna sredstva, a što je uočljivo iz dijela definicije „tijela javne vlasti“ iz članka 5. stavka 1. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, prema kojemu su tijela javne vlasti, između ostalog, pravne osobe koje se temeljem posebnog propisa financiraju pretežito ili u cijelosti iz državnog proračuna ili iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno iz javnih sredstava (nameta, davanja, i sl.).
Iako tijelo javne vlasti iscrpno navodi odredbe Opće uredbe o zaštiti podataka, u žalbenom postupku je uočeno kako ih primjenjuje selektivno, na način koji pogoduje isključivo ograničavanju pristupa zatraženim informacijama, ne uzimajući pritom u obzir odredbe koje osiguravaju pravni temelj obrade osobnih podataka, odnosno koje omogućavanje pristupa zatraženim informacijama čine zakonitim.
Slijedom navedenog, potrebno je započeti od članka 4. recitala Opće uredba o zaštiti podataka kojim je propisano kako bi obrada osobnih podataka trebala biti osmišljena tako da bude u službi čovječanstva. Pravo na zaštitu osobnih podataka nije apsolutno pravo; mora ga se razmatrati u vezi s njegovom funkcijom u društvu te ga treba ujednačiti s drugim temeljnim pravima u skladu s načelom proporcionalnosti.
Drugim riječima, navedena odredba svakako implicira da u određenim slučajevima osobni podatak neće ujedno biti i zaštićeni osobni podatak, odnosno da će, ovisno o kontekstu svakog pojedinog slučaja, zakonodavstva države članice i načela proporcionalnosti, dostupnost osobnih podataka biti pravno utemeljena.
Nadalje, člankom 4. stavkom 1. Opće uredbe o zaštiti podataka definirano je da su „osobni podaci” svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik”); pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.
Stavkom 2. članka 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da „obrada” znači svaki postupak ili skup postupaka koji se obavljaju na osobnim podacima ili na skupovima osobnih podataka, bilo automatiziranim bilo neautomatiziranim sredstvima kao što su prikupljanje, bilježenje, organizacija, strukturiranje, pohrana, prilagodba ili izmjena, pronalaženje, obavljanje uvida, uporaba, otkrivanje prijenosom, širenjem ili stavljanjem na raspolaganje na drugi način, usklađivanje ili kombiniranje, ograničavanje, brisanje ili uništavanje.
U odnosu na navedene odredbe, tijelo javne vlasti je ispravno zaključilo da je plaća osobni podatak, odnosno ekonomski identifikator, kao i da dostava podataka o pojedinačnim plaćama predstavlja obradu podataka, međutim, pogrešno je utvrđeno kako u ovom slučaju nisu stečeni uvjeti za zakonitost obrade osobnih podataka.
Naime, legitimnost obrade podataka u ovom konkretnom slučaju utvrđena je člankom 6. stavkom 1. točkom c) Opće uredbe o zaštiti podataka, kojom je propisano kako je obrada zakonita samo ako i u onoj mjeri u kojoj je ispunjeno najmanje jedno od sljedećega: obrada je nužna radi poštovanja pravnih obveza voditelja obrade. U stavku 3. članka 6. Uredbe navodi se kako pravna osnova za obradu iz stavka 1. točaka c) i e) utvrđuje se u: a) pravu Unije; ili b) pravu države članice kojem voditelj obrade podliježe.
Spomenuta zakonitost obrade se u ovom slučaju izvodi iz odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama, koji razrađuje odredbu članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske kojom se jamči pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, naravno, uvažavajući preduvjet ispravne provedbe testa razmjernosti i javnog interesa u slučaju postojanja ograničenja od pristupa, odnosno u određenim slučajevima primjenjujući odredbu članka 16. stavka 3. navedenog Zakona - osiguravajući automatsku dostupnost zatražene informacije i bez provedbe navedenog testa kada se radi o raspolaganju javnim sredstvima.
Drugim riječima, voditelj obrade – TZ grada Zagreba, tijelo je javne vlasti obvezano odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, organskog Zakona države članice kojim je razrađeno ustavom zajamčeno temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, a u ovom slučaju obvezano je odredbom članka 16. stavka 3. navedenog Zakona kojim je osigurana dostupnost podataka o raspolaganju javnim sredstvima.
S obzirom da žaliteljica ne specificira želi li neto ili bruto iznos plaće, naglašava se kako je dostupnost podataka o bruto plaći zaposlenika tijela javne vlasti postao standard u upravnom postupku ostvarivanja prava na pristup informacijama, koji je višestruko potvrđivan upravnosudskim presudama, i to neovisno radi li se o financiranju iz javnih sredstava ili vlastitih sredstava tijela javne vlasti (primjerice, presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni brojevi: UsII-468/18-9 od 17. siječnja 2019., UsII-151/18-7 od 11. srpnja 2018., UsII-124/18-6 od 23. veljače 2016. godine).
Razmatrajući zabrinutost tijela javne vlasti oko obrade osobnih podataka, odnosno eventualne daljnje obrade podataka, ističe se kako bi omogućavanje pristupa zatraženoj informaciji uključivalo i načelo raspolaganja informacijom, propisano odredbom članka 9. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je određeno da korisnik koji raspolaže informacijom sukladno ovom Zakonu, ima pravo tu informaciju javno iznositi.
Drugim riječima, pravni temelj iz članka 6. stavka 1. točke c) Opće uredbe o zaštiti podataka obuhvaća primanje i javno iznošenje informacije (primjerice novinarsko izvještavanje) u obliku u kojem je i dobivena, odnosno „obrada“ podataka iz članka 4. točke 2. Opće uredbe o zaštiti podataka konzumirala bi dobivanje informacije temeljem zahtjeva za pristup informacijama i njezino javno iznošenje, za što bi pravni temelj i legalnost obrade bio utvrđen u odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama koje se odnose na raspolaganje javnim sredstvima i načelo raspolaganja informacijom.
Zaključno vrijedi istaknuti okolnost da je podnositeljica zahtjeva novinarka, s obzirom da je u presudama Europskog suda za ljudska prava u pojedinim predmetima posebno istaknut status podnositelja zahtjeva, počevši od tradicionalnog naglašavanja uloge medija kao „javnih čuvara“ (primjerice u presudi Társaság a Szabadságjogokért protiv Mađarske), slijedom čega je, razmatrajući ovu upravnu stvar, u širem smislu načela razmjernosti težište prebačeno na zaštitu prava javnosti (medija) na pristup informacijama u odnosu na pravo tijela javne vlasti da ograniči pristup osobnim podacima svojih zaposlenika, čime se potvrđuje ranije izrečeni stav kako pravo na zaštitu osobnih podataka nije apsolutno pravo.
Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje nije utvrdio razloge za ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer zatražena informacija u ovom slučaju ne može biti uskraćena kao zaštićeni osobni podatak.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u izreci rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan