KLASA: UP/II-008-07/20-01/757
URBROJ: 401-01/10-20-5
Zagreb, 5. studenog 2020. godine
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe trgovačkog društva DOKUMENT IT d.o.o., kojeg zastupa ........., izjavljena protiv rješenja Ministarstva uprave, KLASA: 008-01/20-02/7, URBROJ: 515-02-02-03/3-20-3 od 4. lipnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva uprave, KLASA: 008-01/20-02/7, URBROJ: 515-02-02-03/3-20-3 od 4. lipnja 2020. godine.
2. Odobrava se trgovačkom društvu DOKUMENT IT d.o.o. pravo na pristup preslici Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte financirane iz europskih strukturnih i investicijskih fondova u financijskom razdoblju 2014.-2020. godine (Uspostava Centra dijeljenih usluga KK:02.2.1.02.0001) od 20. svibnja 2019. godine te prilozima (Prilog I: Prijavni obrazac, Prilog II: Opći uvjeti koji se primjenjuju na projekte financirane iz Fondova u financijskom razdoblju od 2014. – 2020., Prilog III: Pravila o primjeni financijskih korekcija, Prilog IV: Sporazum o partnerstvu na provedbi projekta Uspostava Centra dijeljenih usluga sklopljen između Ministarstva uprave i Agencije za podršku informacijskim sustavima i informacijskim tehnologijama, Prilog V: Sporazum o partnerstvu na provedbi projekta Uspostava Centra dijeljenih usluga sklopljen između Ministarstva uprave i Središnjeg državnog ureda za razvoj digitalnog društva.
3. Nalaže se Ministarstvu pravosuđa i uprave da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana pravomoćnosti ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama trgovačkog društva DOKUMENT IT d.o.o., zastupanog po ......... (dalje u tekstu: žalitelj), kojim je tražio presliku Ugovora KK.02.2.1.02.0001., temeljem članka 15. stavka 3. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom na to da prvostupanjsko tijelo smatra da bi omogućavanje pristupa traženoj informaciji moglo utjecati na učinkovito vođenje postupka javne nabave, odnosno provedbe projekta broj 2018/S 0F2-0004881 u kojem žalitelj sudjeluje kao stranka u postupku.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu u kojoj ističe da prvostupanjsko tijelo pogrešno interpretira članak 5. Općih uvjeta koji se primjenjuju na projekte financirane iz europskih strukturnih i investicijskih fondova. Citira sadržaj navedenog članka te ističe da istim nije ustanovljena obveza ugovornih strana čuvati sve informacije, već samo one s oznakom ograničenosti, povjerljivosti i tajnosti. Ističe da članak 15. Zakona o pravu na pristup informacijama čini razliku između situacije kad žalitelj informaciju traži za sebe i situacije kad istu želi objaviti. Ističe da nije tražio informaciju koja je predmet ugovora s ciljem da istu objavi, već da izvrši uvid u istu. Osporava stav prvostupanjskog tijela da bi se omogućavanjem pristupa traženoj informaciji moglo onemogućiti učinkovito vođenje postupka javne nabave u kojoj žalitelj sudjeluje kao ponuditelj., odnosno da tajnost navedenog postupka neće biti kompromitirana. Smatra pogrešnim stav prvostupanjskog tijela da bi pružanje tražene informacije bilo protivno načelima javne nabave iz članka 4. Zakona o javnoj nabavi. Ističe da se kao ponuditelj natječe u dvije grupe, s tim da je u grupi 2. jedini ponuditelj. Navodi da samo Ustavni sud Republike Hrvatske može ocjenjivati je li došlo do povrede poduzetničke i tržišne slobode. Ističe da prvostupanjsko tijelo nije uzelo u obzir odredbu članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Zaključno ističe da se pobijana odluka protivi cilju i smislu prava na pristup informacijama kao jednog od ključnih prava kojim se osigurava transparentnost i otvorenost tijela javne vlasti. Predlaže da se žalba prihvati.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 11. svibnja 2020. godine od prvostupanjskog tijela tražio presliku ugovora KK.02.2.1.02.0001.
U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje po žalbi žalitelja, uključujući i informaciju koja je predmet postupka.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Sukladno članku 6. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.
Sukladno članku 15. stavku 3. točki 1. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako postoje osnove sumnje da bi njezino objavljivanje onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje sudskog, upravnog ili drugog pravno uređenog postupka, izvršenje sudske odluke ili kazne.
Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Iz pobijanog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da bi omogućavanje pristupa traženoj informaciji moglo ugroziti vođenje postupka javne nabave, odnosno da prevladava interes zaštite tržišnog natjecanja i jednakog položaja svih na tržištu.
Navedeni zaključak prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.
Uvidom u poveznicu https://uprava.gov.hr/vijesti/centar-dijeljenih-usluga-omogucit-ce-ucinkovitiju-javnu-upravu/16169 utvrđeno je da je Centar dijeljenih usluga („Državni oblak”) strateški projekt Vlade Republike Hrvatske i jedan je od ključnih projekata Ministarstva uprave svrha kojeg je objedinjavanje informacijske infrastrukture i omogućavanje zajedničkog korištenja informacijske i komunikacijske infrastrukture. Također se navodi da je Centar dijeljenih usluga vrijedan 360 milijuna kuna, te se u iznosu od 85 posto sufinancira iz Europskog fonda za regionalni razvoj preko Operativnog programa Konkurentnost i kohezija.
Prema članku 2. točki 1. alineji 1. Uredbe o organizacijskim i tehničkim standardima za povezivanje na državnu informacijsku strukturu („Narodne novine“, broj 60/17, dalje u tekstu: Uredba) CDU (Centar dijeljenih usluga) je organizacijsko-poslovni model pružanja dijeljenih usluga tijelima javnog sektora i drugim korisnicima koji se sastoji od normativnog okvira i upravljačke strukture sukladno ovoj Uredbi i aktima donesenim temeljem ove Uredbe, te usluga zajedničkih poslovnih rješenja i zajedničkih usluga informacijsko komunikacijske tehnologije (u daljnjem tekstu: IKT), a njegova uspostava, dogradnja, održavanje i upravljanje je u nadležnosti središnjeg tijela državne uprave nadležnog za poslove e-Hrvatske kojem u obavljanju ove nadležnosti određenu i ugovorenu podršku pružaju pružatelji usluga.
Sukladno članku 3. stavku 1. Uredbe Cilj uspostave CDU-a jest objedinjavanje i racionalizacija državne informacijske infrastrukture te ujednačavanje postupanja tijela javnog sektora i pružanje dijeljenih usluga tijelima javnog sektora.
Prema članku 4. stavku 1. Uredbe, usluge CDU-a uspostavljaju se tehničkom infrastrukturom financiranom javnim sredstvima koje osigurava središnje tijelo državne uprave nadležno za poslove e-Hrvatske, a stavkom 2. navedenog članka propisano je da imovina CDU-a nabavljena javnim sredstvima vlasništvo je Republike Hrvatske kojim upravlja središnje državno tijelo nadležno za poslove e-Hrvatske.
Slijedom navedenog, nesporno je da je predmet postupka ugovor koji je temelj za uspostavu CDU-a, a svrha kojeg je u bitnom racionalnija javna uprava.
Dakle, nesporno se radi o informaciji od javnog interesa, jer bi ista doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnim načelima funkcioniranja tijela javne vlasti, kao što su dobro upravljanje, zakonitost i odgovornost.
Stoga Povjerenik za informiranje utvrđuje da svaka pravna i fizička osoba ima pravo uvida u informaciju koja je predmet postupka, posebno stoga što je cilj cijelog projekta upravo racionalnija javna uprava te preduvjet za digitalizaciju Republike Hrvatske, a što je nedvojbeno u interesu građana, odnosno ostvarivanja njihovih prava i interesa u postupcima koji se vode pred tijelima javne vlasti.
Osim toga radi se o ugovoru koji je potpisan između tri tijela javne vlasti, odnosno Ministarstva uprave, Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije te Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije.
Da se radi o informaciji od javnog značaja, o kojoj su izvještavali i mediji, potvrđuju sljedeće poveznice:
Slijedom svega navedenog, ne može se prihvatiti rezultat provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, posebno stoga što svrha testa razmjernosti i javnog interesa nije u tome da se pronađu razlozi za ograničavanje prava na pristup informacijama, već je svrha istog sukladno članku 5. stavku 1. točki 7. Zakona o pravu na pristup informacijama pažljiva procjena razloga za i protiv omogućavanja prava na pristup informacijama, a razlozi za omogućavanje prava na pristup informacijama uopće nisu sadržani niti u osporenom rješenju, a niti u priloženom testu razmjernosti i javnog interesa.
U takvoj situaciji, Povjerenik za informiranje zaključuje da je prvostupanjsko tijelo pogrešno primijenilo odredbu članka 15. stavka 3. točke 1. u vezi s člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, a što se dodatno obrazlaže kako slijedi.
Uvidom u Elektronički oglasnik javne nabave (EOJN) za postupak javne nabave broj 2019/S 0F2-0004881, utvrđeno je da iz zapisnika o javnom otvaranju ponuda poveznica (file:///C:/Users/ivukic/AppData/Local/Temp/7zO464D4E75/Zapisnik%20o%20javnom%20otvaranju.pdf) proizlazi da je žalitelj u navedenom postupku javne nabave (kao član zajednice ponuditelja) podnio ponude za grupu 1. predmeta nabave – sustav za upravljanje dokumentima, predmetima i radnim tokovima, te grupu 2. – sustav za upravljačko i troškovno računovodstvo i javnu nabavu.
Daljnjim uvidom u EOJN utvrđeno je da u odnosu na dvije navedene grupe predmeta nabave ne prileži zapisnik o pregledu i ocjeni ponuda, odnosno odluka o odabiru.
Člankom 290. stavkom 1. Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj 120/16) propisano je da nakon otvaranja ponuda javni naručitelj pregledava i ocjenjuje ponude na temelju uvjeta i zahtjeva iz dokumentacije o nabavi te o istom sastavlja zapisnik. Prema stavku 2. navedenog članka postupak pregleda i ocjene ponude tajni su do donošenja odluke naručitelja.
Po mišljenju Povjerenika, navedena odredba nije primjenjiva u konkretnom slučaju, a iz sljedećih razloga.
Povjerenik za informiranje ne nalazi da bi postojale osnove sumnje da bi omogućavanje pristupa ugovoru koji je predmet postupka na bilo koji način moglo ugroziti postupak pregleda i ocjene ponuda za dvije grupe predmeta u kojima žalitelj sudjeluje kao član zajednice ponuditelja.
Kad bi primjerice ponude drugih ponuditelja bile predmet zahtjeva za pristup informacijama, tada bi se načelno mogla prihvatiti tvrdnja prvostupanjskog tijela o mogućem utjecaju na neovisno i učinkovito vođenje postupka javne nabave, jer bi dokumenti koji su predmet ispitivanja javnog naručitelja (ponude) bile javno dostupne prije trenutka pregleda i ocjene ponuda.
Međutim, ovdje to nije slučaj, pa Povjerenik za informiranje ne nalazi postojanje uzročno posljedične veze između omogućavanja prava na pristup ugovoru koji je predmet postupka i postupka pregleda i ocjene ponuda u navedenom postupku javne nabave.
S tim u vezi, Povjerenik za informiranje ne smatra da bi se opisanim postupanjem kršila temeljna načela javne nabave iz članka 4. Zakona o javnoj nabavi, već bi se omogućavanjem pristupa navedenoj informaciji samo jačalo načelo transparentnosti u djelovanju tijela javne vlasti, a koje je i sadržano u citiranoj odredbi članka 4. Zakona o javnoj nabavi.
Povjerenik za informiranje također smatra da osnovano žalitelj navodi da iz obrazloženja osporenog rješenja nije jasno na koji bi to način bilo povrijeđeno tržišno natjecanje, odnosno poduzetnička sloboda omogućavanjem prava na pristup informacijama.
Iako je točkom 36. Dokumentacije o nabavi (str. 97), koja je dostupna na Elektroničkom oglasniku javne nabave, bio propisan rok od 120 dana od isteka roka za dostavu ponude, za donošenje odluke o odabiru, odnosno odluke o poništenju postupka javne nabave, Povjerenik za informiranje, prema podacima dostupnim u EOJN utvrđuje da navedeni postupak nije dovršen u navedenom roku, posebno imajući u vidu da je dana 19. travnja 2019. godine održano javno otvaranje ponuda.
Dakle, žalitelj, a ujedno i ponuditelj u postupku javne nabave, imao je legitimna očekivanja da će odluka o odabiru u navedenom postupku biti donesena u roku određenom u dokumentaciji o nabavi, pa činjenica što je žalitelj zahtjev za pristup informacijama podnio gotovo godinu dana nakon održavanja pregleda i ocjena ponuda u drugim predmetima (31. svibnja prema podacima iz EOJN) ne može ići na štetu žalitelja u ovom postupku, posebno imajući ranije navode ovog rješenja.
Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje smatra da ograničenje prava na pristup informacijama na koje se poziva prvostupanjsko tijelo ne može ostvariti legitimni cilj zaštite neovisnosti i učinkovitosti vođenja postupka javne nabave, a što dovodi do zaključka da prvostupanjsko tijelo u konkretnom slučaju nije uspostavilo pravilnu ravnotežu između prava na pristup informacijama i zakonskih razloga za ograničenje, jer se u konkretnom slučaju radi o informaciji za koju postoji nesporni javni interes.
U odnosu na navode žalitelja da Zakon o pravu na pristup informacijama razlikuje situacije kad žalitelj traži informacije za sebe i kad ih želi objaviti, ističe se da sukladno članku 9. Zakona o pravu na pristup informacijama korisnik koji raspolaže informacijom ima pravo tu informaciju javno iznositi.
Dakle, ako se omogući pristup informaciji, nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa (u slučaju postojanje zakonskog ograničenja), korisnik ima pravo tu informaciju javno iznositi bez obzira na koje se zakonsko ograničenje prvostupanjsko tijelo pozivalo.
Nadalje, cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti pravnim i fizičkim osobama pravo na pristup informacijama.
Kad se određena informacija omogući sukladno Zakonu o pravu na pristup informacijama, ista postaje informacija od javnog značaja, pri čemu je neodlučno iz kojeg razloga korisnik istu traži (članak 18. stavak 4. Zakona).
Uvidom u informaciju koja je predmet postupka, te priloge istoj koji su navedeni u točki 2. izreke, Povjerenik za informiranje utvrđuje da na iste nije moguće primijeniti niti jedno od zakonskih ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Slijedom navedenog, temeljem članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama trebalo je riješiti kao u izreci ovog rješenja.
Člankom 35. stavkom 2. Zakona o ustrojstvu i djelokrugu tijela državne uprave („Narodne novine“, broj 85/20) propisano je da stupanjem na snagu navedenog zakona prestaju s radom Ministarstvo pravosuđa i Ministarstvo uprave, a poslove iz njihova djelokruga preuzima Ministarstvo pravosuđa i uprave, sukladno ustrojstvu i djelokrugu propisanim navedenim zakonom. Navedeni zakon je objavljen u Narodnim novinama dana 22. srpnja 2020. godine, te je stupio na snagu 23. srpnja 2020. godine.
Slijedom navedenog, točkom 3. izreke rješenja Povjerenika naloženo je postupanje Ministarstvu pravosuđa i uprave.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan