KLASA: UP/II-008-07/18-01/831

URBROJ: 401-01/05-20-2

Zagreb, 10. veljače 2020.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Hrvatske narodne banke, broj: 805-XIII-1011/R-2018 od 8. studenog 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama,  donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Hrvatske narodne banke, broj: 805-XIII-1011/R-2018 od 8. studenog 2018. godine.

2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Točkama 1. i 2. izreke pobijanog rješenja  Hrvatske narodne banke (u daljnjem tekstu: HNB) djelomično je prihvaćen zahtjev za pristup informacijama .........  (u daljnjem tekstu: žalitelj) u dijelu kojem je zatražio mu se dostave primjeri korištenog anketnog upitnika te podatkovni okvir s odgovorima ispitanika iz „Ankete pouzdanja potrošača u Hrvatskoj“, kako su zaprimljeni od izvođača istraživanja i to za razdoblje od svibnja 2016. do listopada 2018. godine,  dok se za preostalo razdoblje od 1999. do travnja 2016. godine zahtjev odbija. Točkama 3. i 4. izreke pobijanog rješenja odbijen je žaliteljev zahtjev u dijelu kojem se traži dostava odgovarajućih anketnih upitnika za svaku promjenu uz naznaku vremena njihove primjene ukoliko su anketna pitanja mijenjana tijekom vremena, te u dijelu kojim se traži da u slučaju gdje je izvođač isporučio više podatkovnih okvira koji se odnose na isti val istraživanja dostavi samo onaj koji je korišten u konačnom izračunu objavljenih indeksa. Točkom 5. izreke pobijanog rješenja  djelomično je prihvaćen žaliteljev zahtjev u dijelu koji se odnosi na kodni plan, dok se u preostalom dijelu zahtjeva kojim se traži da ukoliko se raspolaže drugim informacijama značajnim za statističku obradu i tumačenje anketnih podataka (prikaz izračuna navedenih pokazatelja, načina ponderiranja prikupljenih podataka i slično) zahtjev odbacuje.

Predmetni zahtjev je u navedenim dijelovima odbijen  temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, dok je djelomično odbačen temeljem odredbe članka 23. stavka 4. navedenog Zakona iz razloga što tijelo javne vlasti ne posjeduje zatraženu informaciju.

Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu i dopunu žalbe, u kojima u bitnom navodi kako izražava stav da neadekvatno čuvanje i raspolaganje dokumentacijom ne može biti valjani razlog za neispunjavanje zahtjeva te suprotno od tvrdnji navedenih u obrazloženju rješenja, ne čini se vjerojatnim da bi ispunjavanje zahtjeva, tražilo angažiranje većeg broja, zaposlenika ni angažiranje dodatne informatičke podrške. Žalitelj navodi da provođenje dugotrajnih istraživanja u pravilu pretpostavlja i sustavno vođenje dokumentacije o takvim promjenama (tzv. lomovima u vremenskim serijama) te je upitno može li izostanak takve dokumentacije biti opravdanje za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama, čak i ako je njen izostanak potrebno nadoknaditi angažiranjem većeg broja zaposlenika Ističe da se informacija koja jest dostavljena, a odnosi se na razdoblje od svibnja 2016. godine, ne čini potpuna jer sadrži samo odgovore ispitanika na standardna pitanja, ali ne i na dodatna pitanja od posebne važnosti za naručitelja istraživanja. Smatra da s obzirom da je zatražena jedinstvena informacijska cjelina, nipošto ne može biti riječ o zloupotrebi te kako u obrazloženju nije ni približno navedena količina dokumenata kojima HNB ne može pristupiti bez angažiranja dodatne informatičke podrške, ako bi takva potreba uopće postojala. Žalitelj ističe kako je tijekom rješavanja zahtjeva HNB iznosio različite činjenice o posjedu zatražene informacije i odnosu sa izvođačem istraživanja i Europskom komisijom, no, prema njemu je bitno naglasiti da se zahtjev - koji je polazio od javno dostupnih podataka o tim odnosima - odnosi na podatkovne okvire s odgovorima ispitanika na sva anketna pitanja, dakle i ona standardna, koja se dodatno prosljeđuje Europskoj komisiji, i ona, dodatna koja su od posebne važnosti za HNB. Informacija koja je dostavljena, međutim, samo je informacija koja, se odnosi na standardna, anketna, pitanja, ali ne i ona koja se odnosi na dodatna pitanja. Iz tih razloga dostavljena, informacija je nepotpuna čak i u onom dijelu u kojem je djelomično dostavljena. Žalitelj smatra da razlozi navedeni u pobijanom rješenju zbog kojih zahtjev za pristup informacijama nije ispunjen u cijelosti (u dijelu u kojem su zatraženi primjeri anketnih upitnika i podatkovni okviri s odgovorima ispitanika u obliku u kojem ih je dostavio izvođač istraživanja) nisu utemeljeni, kao i da postoji sumnja da je dostavljena informacija za razdoblje od 2016. godine nepotpuna. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj putem elektroničke pošte zahtjevom za pristup informacijama od 5. listopada 2018. godine zatražio od HNB-a da mu se dostave sljedeće informacije:

1. primjeri korištenog anketnog upitnika kako su zaprimljeni od izvođača istraživanja iz anketnog istraživanja "Anketa pouzdanja potrošača u Hrvatskoj"

2. podatkovni okviri s odgovorima ispitanika za sve dosad provedene valove anketnog istraživanja "Anketa pouzdanja potrošača u Hrvatskoj" u obliku u kojem su zaprimljeni od izvođača istraživanja

3. primjer odgovarajućih anketnih upitnika za svaku promjenu uz naznaku vremena njihove primjene ukoliko su anketna pitanja mijenjana tijekom vremena

4. u slučaju gdje je izvođač isporučio više podatkovnih okvira koji se odnose na isti val istraživanja dostavi samo onaj koji je korišten u konačnom izračunu objavljenih indeksa, te

5. ukoliko raspolaže drugim informacijama značajnim za statističku obradu i tumačenje anketnih podataka (kodni plan, prikaz izračuna navedenih pokazatelja, načina ponderiranja prikupljenih podataka i slično) da mu se dostave i te informacije.

HNB je dana 9. listopada 2018. godine odgovorio na žaliteljev zahtjev s uputom na podatke iz istraživanja koje je objavljeno na njihovoj internetskoj stranici, uz napomenu da je u radu detaljno opisana metodologija provođenja ankete pouzdanja potrošača u Hrvatskoj i kvantifikacija njezinih rezultata, te je također, u istom odgovoru upućen i na indekse odgovora i metodološka pojašnjenja dostupna u rubrici "Statistika / statistički podaci / Odabrane nefinancijske statistike / lndeksi pouzdanja" koja se nalaze na internetskim stranicama HNB-a.

Žalitelj je nakon zaprimljenih informacija zatražio 9. listopada 2018. godine dopunu informacija, u bitnom navodeći da s obzirom da je rad na koji ga je HNB uputio objavljen 2006. godine, moli informaciju o eventualnim naknadnim promjenama ili napomenu da ih nije bilo. Također ističe da mu HNB nije dostavio zatraženi podatkovni okvir s odgovorima ispitanika za sve dosad provedene valove istraživanja u obliku kako su zaprimljeni od izvođača istraživanja.

HNB je na zahtjev za dopunu informacija odgovorila žalitelju dana 17. listopada 2018. godine, prilikom čega je istaknuo kako je anketa pouzdanja potrošača u Hrvatskoj mjesečno statističko istraživanje koje naručuje i organizira Europska komisija te je uputila žalitelja na internetske stranice Europske komisije, uz uputu da se za eventualna dodatna pitanja obrati Europskoj komisiji.

Postupajući po žaliteljevom zahtjevu, tijelo javne vlasti, HNB, donijelo je pobijano rješenje odbivši u gore navedenim dijelovima zahtjev temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, smatrajući da se radi o zlouporabi prava na pristup informacijama od strane žalitelja, dok je zahtjev djelomično odbačen temeljem odredbe članka 23. stavka 4. navedenog Zakona iz razloga što tijelo javne vlasti ne posjeduje zatraženu informaciju.

U obrazloženju pobijanog rješenja HNB navodi da bi se udovoljilo zahtjevu za dostavom traženih podataka za cjelokupno razdoblje od 1999. do danas za zahtjeve navedene pod točkama 1. do 4., HNB  bi za period od 1999. do travnja 2016. morao nužno a) pronaći i pregledati sve pojedine upitnike u tom razdoblju te sve podatkovne okvire s odgovorima ispitanika; b) napraviti analizu svakog pojedinačnog upitnika i svih podatkovnih okvira te temeljem istih utvrditi koje su razlike u odnosu na prethodni upitnik kao i od kada se te razlike primjenjuju, te ekstrahirati u slučaju isporuke više podatkovnih okvira samo one koji se odnose na isti val istraživanja koji je korišten u konačnom izračunu objavljenih indeksa; c) koja je verzija upitnika bila aktualna za odgovarajuće razdoblje.

Također ukazuje da se informacije tražene pod točkom 2) za ovako dugi vremenski period nalaze u različitim formatima datoteka od kojih neke nisu više kompatibilne sa sadašnjim programima HNB-a pa bi za dohvat svih traženih informacija i uvid u iste HNB morao angažirati i dodatnu stručnu informatičku pomoć. Slijedom navedenog, to bi od HNB-a zahtijevalo a) angažiranje većeg broja zaposlenika i utrošak većeg broja radnih dana na obradi postavljenog zahtjeva i b) angažiranje dodatne informatičke podrške. Navedeni napor HNB-a i angažman većeg broja zaposlenika i utroška većeg broja radnih dana uz potrebu angažmana dodatne stručne informatičke podrške potrebne za obradu postavljenog zahtjeva pod točkama 1. i 2. bio bi na istovjetan način od HNB-a zahtjevan i prilikom rješavanja zahtjeva pod točkom 3. i točkom 4.

Slijedom svega prethodno navedenog, postupanje po žaliteljevom zahtjevu, na način koji on traži, bi predstavljalo znatno opterećenje rada i redovitog funkcioniranja HNB-a kao tijela javne vlasti, stoga HNB na temelju članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup postupak kao što je navedenog u točki 1. do točke 4. izreke pobijanog rješenja.

U odnosu na točku 5. zahtjeva za pristup pravu informacijama HNB navodi kako ne posjeduje tražene informacije te nije u mogućnosti udovoljiti ovakvom zahtjevu, osim u odnosu na zatraženi kodni plan anketnog istraživanja koji HNB dostavlja žalitelju, stoga je u navedenom dijelu zahtjev odbačen temeljem odredbe članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.

S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama, te s obzirom da žalitelj nije u žalbi pobijao točku 5. izreke pobijanog rješenja, kojom se odbacuje dio njegovog zahtjeva, u žalbenom je postupku kao mjerodavno pravo razmatrana odredba članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

U kontekstu zlouporabe prava na pristup informacijama osobito je potrebno istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje u članku 16. Ustava Republike Hrvatske određuje kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), u članku 6. također propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići.

Nadalje, člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.

S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno  je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama zbog zlouporabe dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja i onemogućavanje korisnika da konzumiraju ustavom propisano temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti.

Prema sudu Povjerenika za informiranje, HNB nije utvrdio činjenično stanje i prezentirao okolnosti na način iz kojeg bi se moglo zaključiti da žalitelj zlorabi pravo na pristup informacijama, odnosno da bi udovoljavanje njegom zahtjevu opteretilo rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti.

U slučaju da tijelo javne vlasti smatra da je zahtjev preopsežan i da njegovo ispunjavanje ugrožava rad tijela javne vlasti, dužan je u obrazloženju rješenja detaljnije utvrditi, ili barem procijeniti, o kojoj se količini dokumenata radi i koliko bi bilo opterećenje na strani zaposlenika kad bi nastojali omogućiti pristup zatraženim informacijama.

Ukazuje se na odredbu članka 19. Zakona o pravu na pristup informacijama, prema kojemu tijela javne vlasti imaju pravo na naknadu stvarnih materijalnih troškova nastalih pružanjem informacije te dostavom informacije, a sukladno Kriterijima za određivanje visine naknade stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14. i 15/14.) koje je donio Povjerenik za informiranje. Kriteriji u članku 4. stavku 1. propisuju da će tijelo javne vlasti dostaviti korisniku informaciju po primitku dokaza o izvršenoj uplati, dok je stavkom 2. propisano kako će tijelo javne vlasti zatražiti od korisnika da unaprijed položi na račun tijela javne vlasti očekivani iznos stvarnih materijalnih troškova odnosno troškova dostave u roku od osam dana, ukoliko iznos prelazi 150,00 kuna. U slučaju da korisnik prava na pristup informaciji u roku ne položi navedeni iznos, smatrat će se da je korisnik prava na pristup informaciji odustao od zahtjeva.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

S obzirom da pobijano rješenje ne pruža dovoljno dokaza koji bi opravdali uskraćivanje prava na pristup informacijama, ukazuje se na odredbu članka 8. Zakona o općem upravnom postupku kojom je propisano kako u postupku treba utvrditi pravo stanje stvari, i u tu se svrhu moraju utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari.

Navedeno načelo utvrđivanja materijalne istine, kao jedno od okosnica svakog upravnopravnog postupka, trebalo bi posebno doći do izražaja u slučaju kada se diskvalificira ustavno pravo korisnika na pristup informacijama, tako da bi prvostupanjsko tijelo u rješenju trebalo prezentirati činjenice i okolnosti na način da se nedvosmisleno utvrdi kako postoji razlog za uskratu prava na pristup zatraženoj informaciji.

U tom se smislu ističe važnost obrazloženja rješenja, jer obrazloženje omogućava stranci da pomoću žalbe zaštiti svoje interese i pokuša pobiti navode iz rješenja tijela javne vlasti. Kada rješenje nema valjano obrazloženje, podnositelj zahtjeva je doveden u nejednak položaj u odnosu na tijelo i ne može u potpunosti ostvariti svoje ustavom zajamčeno pravo na žalbu.

U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.  

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.                     

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Zoran Pičuljan