KLASA: UP/II-008-07/19-01/775
URBROJ: 401-01/05-20-2
Zagreb, 22. siječnja 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15) povodom žalbe odvjetnika ......... iz Splita, ........., izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Hrvatska pošta d.d., broj: HP-08-019843/17 od 28. kolovoza 2019. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Hrvatske pošte d.d., broj: HP-08-019843/17 od 28. kolovoza 2019. godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslici sljedećih ugovora:
1) Ugovora o nabavi usluge zakupa posebnog formata oglašavanja na TV-u od 10. prosinca 2015. (br. HP-10/3-023187/15) kojeg je sklopila Hrvatska pošta, evidencijski broj nabave 02.12.02.
2) Ugovora o nabavi zakupa posebnog formata oglašavanja na TV postajama od 6. kolovoza 2014. (br. HP-10/1/2-013946/14) kojeg je sklopila Hrvatska pošta, evidencijski broj nabave 02.12.02.
3) Ugovora o nabavi usluga oglašavanja usluga HP na TV postajama od 6. kolovoza 2013. (br. HP-10/2/2-008089/13) kojeg je sklopila Hrvatska pošta, evidencijski broj nabave 02.12.03.
4) Ugovora o nabavi usluge oglašavanja na radio postajama od 30. rujna 2014. (br. HP-10/1/2-024324/14) kojeg je sklopila Hrvatska pošta, evidencijski broj nabave 02.12.04.
5) Ugovora o nabavi usluge oglašavanja u tiskanim medijima od 20. rujna 2016. (br. HP-011815/16) kojeg je sklopila Hrvatska pošta, evidencijski broj nabave 02.13.02.
6) Ugovora o nabavi usluge oglašavanja u medijima od 11. srpnja 2016. (br. HP-10-006390) kojeg je sklopila Hrvatska pošta, evidencijski broj nabave 02.13.01.
7) Ugovora o nabavi usluge oglašavanja u tiskanim medijima od 23. lipnja 2015. (br. HP-10/2/2-007486) kojeg je sklopila Hrvatska pošta, evidencijski broj nabave 02.12.03.
8) Ugovora o nabavi usluge oglašavanja u dnevnim novinama od 19. prosinca 2014. (br. HP-10/1/2-03246/14)) kojeg je sklopila Hrvatska pošta, evidencijski broj nabave 02.12.05.
3. Nalaže se Hrvatskoj pošti d.d. da u roku od 8 dana od pravomoćnosti ovog rješenja omogući ......... pristup odobrenoj informaciji, sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Točkom 1. izreke pobijanog rješenja trgovačkog društva Hrvatska pošta d.d. (u daljnjem tekstu: Hrvatska pošta) odbačen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) u dijelu kojem je zatražena preslika 5 ugovora koje je sklopila Hrvatska pošta, temeljem odredbe članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što tijelo javne vlasti ne posjeduje zatražene ugovore. Točkom 2. izreke pobijanog rješenja Hrvatska pošte je odbila žaliteljev zahtjev za dostavom preslike 3 ugovora koje je sklopila Hrvatska pošta, temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što zatražena informacija predstavlja poslovnu tajnu.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako rješenje Hrvatske pošte pobija u cijelosti zbog pogrešne primjene odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama, bitne povrede odredaba postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Žalitelj ističe kako pobijano rješenje nije u skladu sa odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama niti sa publiciranom upravnom i sudskom praksom u provedbi navedenog Zakona. Napominje da zatraženi ugovori predstavljaju informacije o raspolaganju javnim sredstvima te da se ne radi o poslovnoj tajni koja bi bila određena zakonom. Smatra kako je nelogično objašnjenje tijela javne vlasti da više nije u posjedu dijela zatraženih ugovora jer ne postoji više dužnost njihova čuvanja, s obzirom da su predmetni ugovori trebali postati dio upravnog spisa, a ako su u međuvremenu uništeni to bi indiciralo osnove sumnje o počinjenju kaznenog djela uništavanja dijelova službenog spisa. Predlaže da se njegova žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis premeta utvrđeno je kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 28. rujna 2017. godine od Hrvatske pošte zatražio dostavu preslika sljedećih informacija: 1) Ugovora o nabavi usluge zakupa posebnog formata oglašavanja na TV-u od 10. prosinca 2015. (br. HP-10/3-023187/15) kojeg je sklopila Hrvatska pošta, evidencijski broj nabave 02.12.02.; 2) Ugovora o nabavi zakupa posebnog formata oglašavanja na TV postajama od 6. kolovoza 2014. (br. HP-10/1/2-013946/14) kojeg je sklopila Hrvatska pošta, evidencijski broj nabave 02.12.02.; 3) Ugovora o nabavi usluga oglašavanja usluga HP na TV postajama od 6. kolovoza 2013. (br. HP-10/2/2-008089/13) kojeg je sklopila Hrvatska pošta, evidencijski broj nabave 02.12.03.; 4) Ugovora o nabavi usluge oglašavanja na radio postajama od 30. rujna 2014. (br. HP-10/1/2-024324/14) kojeg je sklopila Hrvatska pošta, evidencijski broj nabave 02.12.04.; 5) Ugovora o nabavi usluge oglašavanja u tiskanim medijima od 20. rujna 2016. (br. HP-011815/16) kojeg je sklopila Hrvatska pošta, evidencijski broj nabave 02.13.02.; 6) Ugovora o nabavi usluge oglašavanja u medijima od 11. srpnja 2016. (br. HP-10-006390) kojeg je sklopila Hrvatska pošta, evidencijski broj nabave 02.13.01.; 7) Ugovora o nabavi usluge oglašavanja u tiskanim medijima od 23. lipnja 2015. (br. HP-10/2/2-007486) kojeg je sklopila Hrvatska pošta, evidencijski broj nabave 02.12.03.; 8) Ugovora o nabavi usluge oglašavanja u dnevnim novinama od 19. prosinca 2014. (br. HP-10/1/2-03246/14)) kojeg je sklopila Hrvatska pošta, evidencijski broj nabave 02.12.05.
Hrvatska pošta je rješenjem: broj: HP-08-019843/17 od 12. listopada 2017. godine odbila žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, nakon čega je žalitelj izjavio žalbu Povjereniku za informiranje. Povjerenik za informiranje je rješenjem, KLASA: UP/II-008-07/19-01/273, URBROJ: 401-01/05-19-1 od 15. travnja 2019. godine, poništio rješenje Hrvatske pošte te je predmet vratio prvostupanjskom tijelu na ponovno odlučivanje.
Hrvatska pošta je u ponovljenom postupku donijela rješenje, broj: HP-08-019843/17 od 28. kolovoza 2019. godine, u čijoj je točki 1. izreke odbačen žaliteljev zahtjev za pristup informacijama u dijelu kojem je zatražena preslika 5 ugovora koje je sklopila Hrvatska pošta, s obzirom da su prošli rokovi čuvanja zatraženih ugovora. Hrvatska pošta je u točki 2. pobijanog rješenja odbila zahtjev za dostavom preslike 3 ugovora koje je sklopila Hrvatska pošta, iz razloga što su predmetni ugovori predstavljaju poslovnu tajnu, a prije toga je provela test razmjernosti i javnog interesa.
U provedenom testu razmjernosti i javnog interesa Hrvatska pošta navodi kako se tražena informacija smatra poslovnom tajnom sukladno Pravilniku o poslovnoj tajni, prilikom čega je zaključeno kako se zatražene informacije ne odnose na državnu sigurnost, zdravlje građana, pitanje obrane te se ne odnose ni na druga slična pitanja koja bi se mogla apostrofirati od visokog značenja interesa za širu javnost, a tražene se informacije ne odnose na javnu osobu niti državnog dužnosnika. Hrvatska pošta u nastavku iskazuje oblike štete kojima bi se mogla izložiti omogućavanjem pristupa zatraženim ugovorima. Tijelo javne vlasti, slijedom navedenog, zaključuje da u ovom segmentu interes javnosti ne prevladava nad interesom zaštite poslovanja ovog tijela javne vlasti koje je ujedno i trgovačko društvo. S druge strane, odavanje ovih poslovnih tajni u bitnome bi moglo narušiti tržišne pozicije tijela javne vlasti, koje svoj položaj i opstojnost realizira isključivo kroz otvoreno tržišno natjecanje na slobodnom tržištu poštanskih usluga.
Hrvatska pošta je uz dopis, broj: HP-08-019843/17 od 31. listopada 2019. godine, kojim je Povjereniku za informiranje dostavila žalbu i spis predmeta na nadležno odlučivanje, dostavila i ugovore koji su predmet postupka. U dopisu je navedeno kako je tijelo javne vlasti naknadnom pretragom u elektroničkim datotekama pronašlo predmetne ugovore te u tom smislu nema osnove za djelomično odbacivanje žaliteljevog zahtjeva, međutim, tijelo javne vlasti smatra da žalba nije osnovana, odnosno smatra da i dalje postoje pravni razlozi za uskraćivanje traženih informacija, kao što je to već utvrđeno u prethodnom postupku.
U drugostupanjskom postupku je utvrđeno kako je Hrvatska pošta prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama nepotpuno i pogrešno utvrdila činjenično stanje, nakon čega je nepravilno primijenila zakonske odredbe.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14.) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
Nastavno na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. U tom smislu, tijelo javne vlasti je dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima podupire postojanje izuzetka od pristupa propisanog člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2.,3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Nadalje, poslovnu tajnu prema stavku 1. članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96), predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.
Slijedom navedenog, Hrvatska pošta je u ponovljenom postupku navela moguće štetne posljedice koje bi nastale davanjem zatraženih informacija, međutim, one su općenito pobrojane i mogu se primijeniti na davanje bilo koje informacije u posjedu tijela javne vlasti.
Hrvatska pošta prilikom provedbe testa razmjernosti i javnog interesa nije uzela u obzir da se tražena informacija odnosi na sklapanje ugovora trgovačkog društva u vlasništvu države, što samo po sebi stavlja navedeno trgovačko društvo u drugačiji položaj u odnosu na trgovačka društva u privatnom vlasništvu i u povlašteni položaj u tržišnoj utakmici.
Osim toga, poslovna tajna je uređena i Zakonom o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti („Narodne novine“, broj 30/18) kojim se u pravni poredak prenosi Direktiva (EU) 2016/943 Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2016. o zaštiti neotkrivenih znanja i iskustva te poslovnih informacija (poslovne tajne) od nezakonitog pribavljanja, korištenja i otkrivanja te Direktiva 2004/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o provedbi prava intelektualnog vlasništva.
Odredbom članka 8. stavka 1. točke 1. Zakona o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti propisano je kako će sud odbaciti zahtjev za primjenu mjera, postupaka i pravnih sredstava iz članka 7. stavka 1. ovoga Zakona kada je navodno pribavljanje, korištenje ili otkrivanje poslovne tajne učinjeno radi ostvarivanja prava na slobodu izražavanja misli, prava na pristup informacijama te slobode izvještavanja, u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i Poveljom Europske unije o temeljnim pravima te zakonom kojim se uređuje pravo na pristup informacijama, kao i zakonom kojim se uređuje medijsko izvještavanje, a u skladu s poštivanjem slobode i pluralizma medija.
Hrvatska pošta je u tom smislu trebala uzeti u obzir i odredbu članka 3. stavka 1. podstavka 1. Zakona o upravljanju državnom imovinom („Narodne novine“, broj 52/18) kojom je propisano da pojam »državna imovina« koji se koristi u ovom Zakonu podrazumijeva, između ostalog, dionice i udjele u trgovačkim društvima čiji je imatelj Republika Hrvatska, Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje te Državna agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka ako ih je stekla u postupku sanacije i privatizacije banaka. Odredbom članka 13. navedenog Zakona, propisano je da se državnom imovinom upravlja učinkovito i razumno, pažnjom dobrog gospodara, sukladno načelima odgovornosti, javnosti, ekonomičnosti i predvidljivosti.
S obzirom da tijelo javne vlasti u obrazloženju pobijanog rješenja navodi kako se zatražene informacije smatraju poslovnom tajnom sukladno Pravilniku o poslovnoj tajni, potrebno je naglasiti kako Zakon o pravu na pristup informacijama predstavlja organski zakon kojim se razrađuje ustavom zajamčeno temeljeno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, stoga slijedom pravnog načela lex superior derogat legi inferiori navedeni Zakon predstavlja viši pravni akt od predmetnog Pravilnika, tako da prilikom njihove kolizije, odredbe navedenog Zakona derogiraju odredbe Pravilnika.
Važno je napomenuti kako bilo koja pravna ili fizička osoba koja sklapa ugovor sa tijelom javne vlasti mora biti svjesna da ulazi u javni prostor gdje prevladava javni interes i gdje pretežu pojačana načela transparentnosti.
Osim toga, opsežna praksa Povjerenika za informiranje te upravnosudska praksa jasno ukazuju kako ugovori koje sklapaju tijela javne vlasti sa drugim subjektima privatnog i javnog prava predstavljaju informaciju od javnog interesa.
Tako su presudama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, UsII-117/16-7 od 16. kolovoza 2016. godine, UsII-209/15-8 od 27. siječnja 2018. godine, UsII-14/15-6 od 22. svibnja 2015. godine, UsII-13/15-8 od 5. lipnja 2015. godine te 393/19-6 od 5. rujna 2019. godine potvrđivana tuženikova rješenja kojima su korisnicima prava na pristup informacijama omogućavane preslike ugovora koje sklopila Hrvatska elektroprivreda, Ministarstvo gospodarstva, Ministarstvo zaštite okoliša i prirode, Ministarstvo pravosuđa i Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje.
Zajednička karakteristika ugovora iz navedenih presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske je ta da ih je tijelo javne vlasti sklopilo sa fizičkim i pravnim osobama koje nisu tijela javne vlasti te da su ugovori bili označeni kao poslovna tajna.
Slijedom navedenog, iako su navedeni ugovori bili označeni kao poslovna tajna, tuženik je u žalbenom postupku, a potom i Visoki upravni sud u upravnosudskom postupku ustanovio kako ugovori između subjekata javnog te subjekata privatnog prava, odnosno između više subjekata javnog prava, predstavljaju informaciju od javnog značaja koja bi trebala biti dostupna javnosti, te kako su ugovori koje sklapaju tijela javne vlasti podložni preispitivanju od strane javnosti putem instrumenata koje građanima daje ustavno pravo na pristup informacijama, razrađenog odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama. Ugovorna transparentnost omogućava javnosti evaluaciju ugovora, a eventualno onemogućavanje pristupa takvim informacijama bi izazvalo sumnju u dijelu javnosti da poslovna tajna skriva nekompetentnost, loše upravljanje i rad za privatne interese.
Povjerenik za informiranje je uzeo u obzir dopis Hrvatske pošte, broj: HP-08-019843/17 od 31. listopada 2019. godine, te ga je protumačio u smislu odredbe članka 113. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku i djelomičnom zamjenom pobijanog rješenja novim, s obzirom da je tijelo javne vlasti navelo da je pronašlo dio zatraženih ugovora i da ostaje pri pravnim razlozima odbijanja predmetnih ugovora.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog Povjerenik za informiranje nije utvrdio opravdanim razloge za ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u izreci rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan