KLASA: UP/II-008-07/19-01/84

URBROJ: 401-01/05-19-2

Zagreb, 16. prosinca 2019.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Hrvatske narodne banke, Ur.br. 810-II-1020/R-2018 od 27. prosinca 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama,  donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba ........., izjavljena protiv rješenja Hrvatske narodne banke, Ur.br. 810-II-1020/R-2018 od 27. prosinca 2018. godine, kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Točkom I. osporenog rješenja Hrvatske narodne banke (u daljnjem tekstu: HNB) djelomično je omogućen ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) pristup zapisniku sa sjednice Savjeta Hrvatske narodne banke održane 5. travnja 2000. godine, u dijelu koji se odnosi na odluke donesene na predmetnoj sjednici. Točkom II. osporenog rješenja djelomično je odbijen pristup zapisniku sa sjednice Savjeta Hrvatske narodne banke održane 5. travnja 2000. godine, u dijelu koji se odnosi na izlaganja i raspravu sudionika na predmetnoj sjednici, temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., u svezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer se pristup traženoj informaciji može ograničiti zbog ostalih zakonom utvrđenih slučajeva.

Žalitelj je protiv točke 2. pobijanog rješenja HNB-a pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako rješenje  doneseno temeljem pogrešno utvrđenih i neprimjenjivih  činjenica i argumenata. Smatra kako HNB nije u pravu kada navodi da su članovi Savjeta HNB-a i ostali sudionici sjednica Savjeta legitimno mogli očekivati da će rasprave na sjednicama ostati tajne jer tajnost tada važećim zakonom nije bila ni propisana, kao što smatra da nije istinita tvrdnja HNB-a da bi članovi Savjeta i sudionici sjednica izražavali različita mišljenja i stavove ovisno o tome je li sjednica Savjeta HNB-a, i njegov rad, javan il tajan. Navodi kako institut tajnosti u radu središnje banke postoji jer zadaci i ciljevi te banke ponekad zahtijevaju da potezi i odluke ostanu povjerljivi, no nije predviđen s neograničenim trajanjem te da se i puno osjetljivije informacije deklasificiraju nakon proteka određenog vremena. Ističe kako u svijetu postoji trend sve veće transparentnosti rada središnjih banaka, pogotovo u dijelu koji se odnosi na objavu zapisnika sa sjednica vijeća, odnosno savjeta. Uvjeren je kako nije istinita tvrdnja kako je tajnost izlaganja i diskusije na sjednicama Savjeta temelj neovisnosti rada Savjeta. Smatra kako HNB pogrešno tumači i primjenjuje zakonske odredbe o tajnosti dijela njenog poslovanja, kao i zakonske odredbe prava na pristup informacijama, stoga predlaže da se njegova žalba uvaži.

Žalba je neosnovana.

Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žalitelj podnio dana 17. prosinca 2018. godine elektroničkom poštom zahtjev  za pristup informacijama kojim je od HNB-a zatražio da mu proslijedi prijepis, kopiju ili omogući uvid u cjeloviti zapisnik sa sjednice Savjeta HNB-a održane 5. travnja 2000. godine.

HNB je, nakon provedenog postupka, točkom I. pobijanog rješenja omogućio žalitelju pristup zatraženom zapisniku u dijelu koji se odnosi na odluke donesene na predmetnoj sjednici Savjeta, dok je točkom II. osporenog rješenja  odbijen pristup zatraženom zapisniku u dijelu koji se odnosi na izlaganja i raspravu sudionika na predmetnoj sjednici.

U obrazloženju pobijanog rješenja HNB je utvrdio da zapisnici sa sjednice Savjeta HNB-a, pa tako i traženi zapisnik, predstavljaju podatke čija je tajnost izrijekom propisana člankom 47. stavkom  7. Zakona o Hrvatskoj narodnoj banci („Narodne novine“, broj 75/08 i 54/13).

HNB dalje navodi  kako je utvrdio da žalitelj svojim zahtjevima traži pristup informacijama za koje je člankom 15. st. 2. točkom 7. Zakona o pravu pristup informacijama propisana mogućnost ograničavanja pristupa budući da je Zakonom o HNB-u propisana njihova tajnost.

Tijelo javne vlasti potom navodi kako je temeljem zakonske obveze provelo test razmjernosti i javnog interesa, prilikom čega je ocijenjeno da protek vremena, i to protek više od 15 godina od dana nastanka informacije, kao i sam sadržaj određenih informacija predstavljaju razloge zbog kojeg je opravdano omogućiti pristup određenim povjerljivim informacijama koje se predmetnim zahtjevima traže. Drugim riječima, HNB je zaključio kako dostupnošću određenih informacija čiji je sadržaj uglavnom vezan uz izdavanje prethodnih suglasnosti za imenovanje člana uprave banke, izdavanje mišljenja za odobrenja za rad štedno-kreditnih zadruga te brisanje iz Registra predstavništva inozemnih banaka, a dodatno imajući u vidu i protek vremena od gotovo više od 15 godina, ne bi bio ozbiljno povrijeđen ni interes tih osoba niti interes HNB-a. Stoga je ovom konkretnom slučaju ocijenjeno da zakonom zaštićen interes povjerljivosti, odnosno tajnosti podatka koje HNB sazna u obavljanju svojih zakonom određenih nadležnosti neće dostavom informacija vezanih uz odluke i obrazloženja tih odluka donesenih na navedenim sjednicama Savjeta HNB-a i sadržanih u traženim zapisnicima biti ozbiljno ugrožen.

U odnosu na osobne podatke, odnosno imena i prezimena prisutnih osoba na navedenoj sjednici sadržanih u traženom zapisniku sa sjednice Savjeta HNB-a, HNB se rukovodio činjenicom da se radi o osobama koje su toj sjednici prisustvovali u službenom svojstvu, kao članovi Savjeta HNB-a, predstavnici Ministarstva financija ili zaposlenici HNB-a čija je priroda posla vezana uz rad Savjeta HNB-a, zbog čega je ocijenjeno da objavom njihovih imena ne dolazi do povrede zaštite osobnih podataka, čime se slijedi  pravno shvaćanje izraženo u presudi Visokog upravnog suda poslovni broj: UsII-121/16-9 od 19. listopada 2016. godine.

Nasuprot navedenom, prilikom odlučivanja o pristupu traženim zapisnicima sa sjednice Savjeta HNB-a u dijelu izlaganja i rasprava članova Savjeta HNB-a i ostalih osoba prisutnih na toj sjednici, pa tako izlaganja, mišljenja i stavova koja su na toj sjednici iznijeli, HNB se rukovodio činjenicom da je jedan od načina ostvarivanja ustavnog načela samostalnosti i neovisnosti rada HNB-a upravo zaštita djelotvornosti postupka odlučivanja Savjeta HNB-a.

Navodi kako je člankom 47. stavkom 8. Zakona o HNB-u propisano da sjednice Savjeta HNB-a nisu otvorene za javnost, a u stavku 7. izričito je navedeno da materijali na temelju kojih Savjet HNB-a donosi odluke, prijedlozi dnevnog reda sjednica Savjeta HNB-a kao i zapisnici sa sjednica Savjeta HNB-a predstavljaju tajne podatke i da se mogu učiniti dostupnim trećima izvan HNB-a samo pod uvjetima propisanim člankom 53. Zakona o Hrvatskoj narodnoj banci. Ističe kako je navedena zakonska odredba jedan od bitnih faktora osiguranja djelotvornost postupaka odlučivanja Savjeta HNB-a. HNB je ocijenio da bi objavom izlaganja i rasprave članova Savjeta HNB-a koja je prethodila donošenju odluke bila dovedena u pitanje i legitimna očekivanja članova Savjeta HNB-a koji su tada, uz osobe iz redova HNB-a, činili i nezavisni stručnjaci izvan redova HNB-a, kao i legitimna očekivanja ostalih osoba pozvanih da sudjeluju u radu sjednice Savjeta Sjednice HNB-a. Naime, HNB smatra kako su postojala legitimna očekivanja članova Savjeta HNB-a i ostalih prisutnih na sjednicama da će njihove pojedinačna izlaganja, izjave, rasprave i mišljenja izražena na sjednici Savjeta HNB-a, sadržana u zapisnicima sa sjednice ostati povjerljiva i biti samo u funkciji odluka koje su temeljem toga donesene, a da će se trećima dostaviti samo u slučajevima kada to zakon propisuje. Takva legitimna očekivanja tadašnjih, sadašnjih i budućih članova Savjeta HNB-a i ostalih osoba koje su pozvane prisustvovati sjednicama Savjeta HNB-a da će sadržaj izlaganja i diskusije koji je prethodio donošenju pojedinih odluka ostati tajan predstavlja, po shvaćanju HNB-a, temelj neovisnosti rada Savjeta HNB-a i priječi mogućnost da se na bilo koji način utječe na pojedinačna mišljenja i stavove članova Savjeta HNB-a, a time i na odluke koje će Savjet HNB-a kao nadležno tijelo HNB-a donijeti.

HNB smatra kako se pritom ne dovodi u pitanje javnost rada Savjeta HNB-a koji o svome radu, odmah nakon održane sjednice izdaje priopćenje, a koja su priopćenje izdana i nakon sjednice održane 5. travnja 2000. godine, kao i dostupnost odluka Savjeta HNB-a kao tijela kolektivnog odlučivanja koje su rezultat upravo tih pojedinačnih izjava, rasprava, mišljenja i stavova.

HNB naglašava kako je sastavni dio Europskog sustava središnjih banaka, a na ovakav je način osigurana i zaštita tajnosti podataka Europske središnje banke.

HNB je, dakle, ocijenio da bi omogućavanjem pristupa navedenoj informaciji o raspravi članova Savjeta HNB-a sadržanim u traženim zapisnicima, zakonom zaštićen interes povjerljivosti tih podataka bio ozbiljno ugrožen. Naglašava  kako je transparentnost rada HNB-a u interesu javnosti, ali i u interesu HNB-a, pa tako i postupanja HNB-a da osim kroz redovne objave informacija, priopćenja sa sjednica Savjeta HNB-a, izdavanje publikacija i objavom ostalih dokumenta koji nastaju u radu HNB-a, transparentnost rada osigura i kroz dostupnost povjerljivih informacija, ali samo onih informacija čijom se dostupnošću nakon proteka određenog vremena od njenog nastanka, ne mogu proizvesti negativni učinci ni za subjekte na koje se informacije odnose, ni za ostvarivanje zakonom definiranih zadaća i ciljeva HNB-a.

Zaključno navodi kako je provedenim testom razmjernosti i javnog interesa utvrđeno: a) da se pristup traženim informacijama može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa, i to sukladno odredbi članka 15. stavka 2. točke 7. Zakona o pravu na pristup informacijama; b) da omogućavanjem pristupa informacijama navedenim u točki I. izreke pobijanog rješenja zakonom zaštićen interes obveze čuvanja povjerljivosti tih podataka ne bi bio ozbiljno povrijeđen, a da bi zakonom zaštićen interes obveze čuvanja povjerljivosti bio ozbiljno povrijeđen omogućavanjem pristupa informacijama iz točke II. izreke pobijanog rješenja, te c) da u slučaju pristupa informacijama iz točke I. izreke pobijanog rješenja prevladava javni interes, a da u slučaju pristupa informacijama iz točke II. izreke pobijanog rješenja prevladava potreba zaštite prava na ograničenja.

S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku kao mjerodavno pravo razmatrana odredba članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.

Također je razmatrana odredba članka 15. stavka 2. točke 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom.

Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa.

U žalbenom postupku je utvrđeno kako je sukladno navedenim zakonskim odredbama tijelo javne vlasti prije donošenja rješenja provelo test razmjernosti i javnog interesa, koji je priložen uz spis predmeta, prilikom čije provedbe je utvrđeno da u odnosu na zatraženi zapisnik u dijelu koji se odnosi na izlaganja i raspravu sudionika na sjednici Savjeta HNB-a prevladava interes zaštite prava na ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 7. Zakona o pravu na pristup informacijama nad javnim interesom omogućavanja pristupa informaciji, dok je u dijelu zapisnika koji se odnosi na odluke donesene na sjednici Savjeta HNB-a utvrđeno da prevladava javni interes za omogućavanjem pristupa predmetnoj informaciji.

Nadalje, u žalbenom postupku je izvršen uvid u relevantne odredbe Zakona o HNB-u, slijedom čega je utvrđeno da je člankom 47. stavkom 7. navedenog Zakona propisano da materijali na temelju kojih Savjet HNB-a donosi odluke, prijedlozi dnevnog reda sjednica HNB-a kao i zapisnici sa sjednica Savjeta HNB-a predstavljaju tajne podatke i mogu se učiniti dostupnim trećima izvan HNB-a samo pod uvjetima propisanim člankom 53. ovoga Zakona.

Odredbom članka 53. stavka 1. istog Zakona propisano je da su članovi Savjeta HNB-a i zaposlenici HNB-a dužni čuvati kao tajnu, u smislu članka 37. Statuta ESSB-a i ESB-a, sve isprave i podatke za koje saznaju u obavljanju svojih dužnosti i poslova, a čije bi priopćavanje neovlaštenoj osobi štetilo ugledu i interesima HNB-a, Europske središnje banke, središnjih banaka država članica te kreditnih institucija i drugih osoba kojima HNB izdaje odobrenja za rad ili ih nadzire. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da dužnost čuvanja tajne iz stavka 1. ovoga članka traje i nakon prestanka članstva u Savjetu HNB-a, odnosno nakon prestanka radnog odnosa u HNB-u. Stavkom 3. istog članka Zakona propisano je da iznimno, članovi Savjeta HNB-a i zaposlenici HNB-a mogu isprave i podatke iz stavka 1. ovoga članka učiniti dostupnima trećima izvan HNB-a, osim ako bi to bilo u suprotnosti s člankom 85. stavkom 2. ovoga Zakona, u slučajevima i prema postupku koje posebnim aktom utvrđuje guverner HNB-a, a naknadno potvrđuje Savjet HNB-a, pod uvjetom da dostavljanje tih isprava i podataka ima jedno od navedenih obilježja: 1) da je osoba na koju se te informacije odnose dala za to izričito odobrenje, 2) da je u skladu s izvršavanjem građanske dužnosti, uključujući pružanje pomoći tijelima u provođenju zakona i po sudskom nalogu ili nalogu druge osobe odgovarajuće nadležnosti, 3) da služi za rad vanjskih revizora HNB-a, 4) da služi za rad tijela nadležnih za superviziju i nadzor stranih financijskih institucija i predstavnika međunarodnih financijskih institucija u izvršavanju njihovih službenih dužnosti, ili 5) kad interes samog HNB-a u sudskim postupcima traži otkrivanje tih podataka.

Prilikom donošenja odluke u drugostupanjskom postupku razmatran je i dopis HNB-a, Ur.br. 810-II-1020/R-OŽ-2018 od 30. siječnja 2019. godine, uz koji je dostavljena žalba sa spisom predmeta, a u kojem tijelo javne vlasti odgovara na žalbene navode žalitelja.

HNB navodi kako je netočan i pravo neosnovan navod žalitelja da članovi Savjeta i ostali sudionici sjednica Savjeta tadašnje Narodne banke Hrvatske nisu legitimno mogli očekivati da će rasprave na sjednicama tadašnjeg Savjeta Narodne banke Hrvatske ostati tajne budući da, kako to navodi žalitelj, tajnost nije bila propisana tada važećim Zakonom o Narodnoj banci Hrvatske donesenim 4. studenog 1992. godine. HNB ističe da je u razdoblju do svibnja 2013. godine tj. do donošenja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o Hrvatskoj narodnoj banci („Narodne novine“, broj 54/13) kada je tajnost zapisnika sa sjednica Savjeta HNB-a određena i zakonom, tajnost zapisnika sa sjednica Savjeta Narodne banke Hrvatske, kasnije sjednica Savjeta HNB-a bila određena i jasno označena u samim zapisnicima sa sjednica Savjeta, sukladno Pravilniku o čuvanju poslovne tajne u Narodnoj banci Hrvatske, a kasnije i izrijekom propisana Poslovnikom o radu Savjeta iz 2000. godine. Navedeni Poslovnik donijeli su članovi Savjeta Narodne banke Hrvatske temeljem tada važeće odredbe članka 69. Zakona o Narodnoj banci Hrvatske („Narodne novine" br. 74/92, 26/93, 79/93, 29/94, 7/95, 161/98, 36/01) kojom je bilo propisano da članovi Savjeta Narodne banke Hrvatske o svome radu donose poslovnik.

HNB dodatno navodi da su legitimna očekivanja tadašnjih članova Savjeta Narodne banke Hrvatske kao i osoba koje su prisustvovale tim sjednicama da njihova izlaganja i rasprave ostanu tajni i zbog činjenice da je za odlučivanje u ovom predmetu mjerodavan propis koji je na snazi u vrijeme podnošenja zahtjeva (mjesec studeni i mjesec prosinac 2018. godine), a to je Zakon o Hrvatskoj narodnoj banci  koji propisuje tajnost zapisnika sa sjednica Savjeta HNB-a, nevezano od vremena kadu su zapisnici nastali, a ne propis koji je bio na snazi u vrijeme nastanka traženih zapisnika. Navodi da je takvo pravno shvaćanje izraženo i kroz odluke Ustavnog suda broj: U-III-2435/01 od 20. travnja 2005 i odluke broj: U-I-2510/01 od 6. prosinca 2006., a isto pravno shvaćanje zauzeo je i Upravni sud.

Također ističe da su članovi Savjeta HNB-a na sjednici Savjeta HNB-a održanoj 7. travnja 2000. iznijeli svoj stav o javnoj objavi zapisnika povodom zahtjeva saborskog zastupnika koji je nekoliko dana prije održavanja te sjednice podnio zahtjev za dostavom određenog broja zapisnika sa sjednica Savjeta HNB-a. Zapisnik sa te sjednice Savjeta HNB-a održane 7. travnja 2000. je također zatražio žalitelj. Tadašnji članovi Savjeta su izrazili svoje stav i svoje mišljenje da se zapisnici ne mogu javno objavljivati jer su povjerljivog karaktera.

HNB dodatno ističe da kad se radi o upravnom postupku u kojem odlučuje kolegijalno tijelo kao što je Savjet HNB-a, odredbama članka 84. Zakona o općem upravnom postupku je propisano da čak niti stranke ne mogu ostvariti uvid niti razgledati spis u dijelu zapisnika o vijećanju i glasovanju članova kolegijalnih tijela.

HNB zaključno ističe, suprotno navodima žalitelja, da je režim povjerljivosti podataka propisan člancima 47. i 53. Zakona o HNB-u usuglašen s režimom povjerljivosti podataka Europske središnje banke.

U žalbenom je postupku uzeta u obzir i odredba članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj  56/90, 135/97, 8/98,  113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10, 5/14), kojom se jamči pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Pri tome ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu i propisana zakonom.

Također je razmatrana i odredba članka 53. Ustava Republike Hrvatske kojom je propisano da je HNB središnja banka Republike Hrvatske te da je samostalna i neovisna i o svom radu izvješćuje Hrvatski sabor. Hrvatskom narodnom bankom upravlja i njezinim poslovanjem rukovodi guverner HNB-a, a ustrojstvo, cilj, zadaci i nadležnost HNB-a uređuju se zakonom.

Uzevši u obzir ustavnu kategoriju prava na pristup informacijama koja se ostvaruje u skladu s ograničenjima propisanim Zakonom o pravu na pristup informacijama, koji predstavlja organski zakon,  te uzevši u obzir ustavom zajamčenu samostalnost i neovisnost HNB-a čije je poslovanje uređeno Zakonom o HNB-u, također organskim zakonom, Povjerenik za informiranje se priklonio stajalištu HNB-a izraženom u točki II. osporenog rješenja.

Slijedom navedenih zakonskih odredbi, te nakon izvršenog uvida u informacije koja su predmet postupka, u žalbenom je postupku utvrđeno kako je HNB ispravno proveo test razmjernosti i javnog interesa te kako je pravilno zaključio da u slučaju pristupa informacijama iz točke I. izreke pobijanog rješenja prevladava javni interes, a da u slučaju pristupa informacijama iz točke II. izreke pobijanog rješenja prevladava potreba zaštite prava na ograničenja.

Osim toga, uvidom u žalbu utvrđeno je da žalitelj ne daje argumentaciju vezanu uz konkretni slučaj izlaganja i rasprave sudionika sjednice Savjeta HNB-a zašto bi trebali biti javno dostupni, odnosno zašto bi po njemu u točno određenom slučaju trebao prevladati javni interes omogućavanja pristupa u odnosu na potrebu zaštite prava na ograničenja, imajući možda u vidu osjetljivost teme koja je medijski popraćena, ulogu pojedinih sudionika u raspravi i mogućnost njihovog sukoba interesa i slično.

HNB je ispravno zaključio kako je jedan od načina ostvarivanja ustavnog načela samostalnosti i neovisnosti rada HNB-a upravo zaštita djelotvornosti postupka odlučivanja Savjeta HNB-a, odnosno izlaganja, mišljenja i stavova koji su izrečeni na sjednicama.

Transparentnost u radu HNB-a se ostvaruje kroz redovito objavljivanje informacija o radu Savjeta HNB-a, kao i redovito objavljivanje priopćenja sa sjednica Savjeta HNB-a nakon svake održane sjednice, kao i odluka koje su na sjednicama Savjeta HNB-a donesene. Transparentnost rada HNB-a osigurana je i kroz objavu ostalih dokumenta koji nastaju u radu HNB-a, kao i publikacija koje HNB redovito izdaje.

U žalbenom postupku je stoga utvrđeno da je prvostupanjski postupak pravilno proveden, a o zahtjevu stranke je prvostupanjsko tijelo odlučilo sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, stoga se prigovori i navodi iznijeti u žalbi ne mogu  prihvatiti niti utjecati na drugačije rješenje u ovoj upravnoj stvari.

Slijedom navedenog je na temelju članka 116. stavka 1. točke 1.  Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.

Uputa o pravnom lijeku: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred  Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

                                                           POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan