KLASA: UP/II-008-07/19-01/545
URBROJ: 401-01/06-19-6
Zagreb, 5. prosinca 2019.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.) povodom žalbe ......... iz Opatije, ........., izjavljene protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske KLASA: UP/I-008-01/19-07/01, URBROJ: 50302/14-18-1 od 24. lipnja 2019. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske KLASA: UP/I-008-01/19-07/01, URBROJ: 50302/14-18-1 od 24. lipnja 2019. godine, kao neosnovana.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica), temeljem odredbe članka 15. stavka 3. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama jer bi objavljivanje informacije onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje sudskog, upravnog ili drugog pravno uređenog postupka, izvršenje sudske odluke ili kazne.
Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravovremeno uložila žalbu u kojoj u bitnome navodi da je dana 25. svibnja podnijela zahtjev za ostvarivanje prava na pristup informacijama koji je u naravi dostava teksta Odgovora Vlade Republike Hrvatske na Pismo službene obavijesti Europske komisije u vezi neispunjavanja obveze iz Direktive 2008/56/EU o uspostavljanju okvira za za djelovanje Zajednice u području politike morskog okoliša. Nadalje navodi kako je tijelo javne vlasti u osporenom rješenju paušalno i bez razumijevanja zahtjeva isti odbilo, navodeći neke odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama, pri čemu žaliteljica spominje poreznu tajnu, poslovnu tajnu, zaštitu osobnih podataka i intelektualno vlasništvo, a koji zakon da je prema tome restriktivniji od Konvencije o pravu na pristup informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Aarhuške konvencije). Ističe da se navedena konvencija izravno primjenjuje u Republici Hrvatskoj te je po pravnoj snazi iznad Zakona o pravu na pristup informacijama. Posebno ističe kako je predmetna informacija nužna za javni interes znanstvene djelatnosti, a koja je od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku i sastavni je dio međunarodnog, posebno europskog znanstvenog, umjetničkog i obrazovnog prostora. Navodi da je apsurdan pokušaj prvostupanjskog tijela da sakrije informaciju koja je u 2019. godini u evidenciji brojnih nacionalnih i regionalnih tijela te u obradi kod brojnih domaćih i stranih konzultanata i tvrtki te raznolikih nerijetko prijepornih izrađivača i podizvođača studija, kao i tema javnih znanstvenih rasprava i skupova. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je neosnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 25. svibnja 2019. godine zatražio od Vlade Republike Hrvatske da joj dostavi tekst odgovora na službenu obavijest Europske komisije br. 2019/2008 u vezi s morskim okolišem o kojem se raspravljalo na zatvorenom dijelu 155. sjednice Vlade Republike Hrvatske. Također je utvrđeno da je Vlada Republike Hrvatske nakon što je provela test razmjernosti i javnog interesa rješenjem KLASA: UP/I-008-01/19-07/01, URBROJ: 50302/14-18-1 od 24. lipnja 2019. godine odbila zahtjev žaliteljice temeljem odredbe članka 15. stavka 3. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što bi objavljivanje informacije onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje sudskog, upravnog ili drugog pravno uređenog postupka, izvršenje sudske odluke ili kazne.
U obrazloženju osporenog rješenja navedeno je da se o informaciji koja je predmet postupka raspravljalo na zatvorenom dijelu sjednice Vlade Republike Hrvatske održane 2. svibnja 2019. godine, kao i da ista predstavlja dio komunikacije između Republike Hrvatske i Europske komisije u okviru predsudskog postupka zbog navodne povrede prava Europske unije (tzv. infringment postupak) koji na temelju članka 258. Ugovora o funkcioniranju Europske unije pokreće Europska komisija slanjem Pisma službene obavijesti, a da taj predsudski postupak predstavlja administrativnu odnosno upravnu fazu postupka koja prethodi mogućoj sudskoj fazi. Također je navedeno kako je u svrhu provođenja testa razmjernosti i javnog interesa zatraženo i dobiveno mišljenje Ministarstva vanjskih i europskih poslova KLASA: 008-02/19-11/13, URBROJ: 521-GT-01-03-19-2 od 5. lipnja 2019. godine, u kojem je istaknuto da je u predmetnom slučaju riječ o dokumentu u pogledu kojeg bi se trebalo primijeniti ograničenje pristup informacijama propisano u članku 15. stavku 3. točki 1. Zakona o pravu na pristup informacijama. Nadalje, navedeno je kako je prilikom provođenja testa razmjernosti i javnog interesa prvostupanjsko tijelo zaključilo kako riječ o informaciji iz postupka u kojem Europska komisija istražuje je li Republika Hrvatska povrijedila pravo Europske unije, a čiji je cilj da Republika Hrvatska kroz komunikaciju s Europskom komisijom pokuša postići mirno rješenje bilo uklanjanjem moguće povrede, bilo iznošenjem argumentacije koja će uvjeriti Europsku komisiju da nije bilo povrede. Istaknuto je kako je neophodno da se navedena komunikacija odvija neometano bez vanjskih pritisaka koji bi mogli negativno utjecati na nepristranost uključenih strana i ugroziti učinkovitost i svrhu cijelog postupka, a do čega bi došlo objavljivanjem u zahtjevu tražene informacije. U osporenom rješenju je navedeno kako se Ugovor o funkcioniranju Europske unije izravno primjenjuje u svim državama članicama i da su njegove odredbe po pravnoj snazi iznad zakona Republike Hrvatske, pa je stoga nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa zaključeno kako je potrebno ograničiti pristup informaciji iz predsudskog postupka zbog moguće povrede prava Europske unije, temeljem odredbe članka 15. stavka 3. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer bi objavljivanje zatraženog odgovora onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje predsudskog postupka zbog povrede prava Europske unije. Navedena odluka se pojašnjava činjenicom da se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, na predmetnu informaciju primjenjuje opća pretpostavka da bi njezino otkrivanje moglo promijeniti prirodu predsudskog postupka i njegov tijek jer bi, u okolnostima koje bi omogućavale vanjski pritisak drugih zainteresiranih subjekata moglo biti teže započeti proces pregovaranja i postizanja sporazuma između države članice i Europske komisije o okončanju navodne povrede, u svrhu omogućavanje poštivanja prava Europske unije i izbjegavanja pokretanja sudskog postupka. Pri navedenom se ističe da su presude Suda Europske unije pravno obvezujući izvor prava Europske unije te obvezuju sve njezine institucije , države članice, njihova državna tijela, institucije i građane, pa je slijedom svega navedenog odlučeno da će se odbiti zahtjev žaliteljice.
Iz spisa predmeta je također vidljivo kako se u istom nalazi zapis o provođenju testa razmjernosti i javnog interesa Vlade Republike Hrvatske Klasa: 022-03/19-07/224, Urbroj: 50301-29/24-19-3 od 17. lipnja 2019. godine, u kojem je, između ostalog, navedeno u pogledu predmetnog zahtjeva za pristup informacijama, na traženje Vlade Republike Hrvatske, Ministarstvo vanjskih i europskih poslova dostavilo mišljenje Klasa: 008-02/19-11/13, Urbroj: 521-GT-01-03-19-2 od 5. lipnja 2019. godine u kojem je istaknuto da je u konkretnom slučaju riječ o dokumentu koji predstavlja dio komunikacije Republike Hrvatske i Europske komisije u okviru predsudskog postupka zbog povrede prava Europske unije , pokrenutog Pismom službene obavijesti Europske komisije, a da taj postupak predstavlja administrativnu odnosno upravnu fazu postupka koja prethodi mogućoj sudskoj fazi, pa je u pogledu tražene informacije potrebno primijeniti odredbu članka 15. stavka 3. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, uzimajući u obzir stajalište Suda Europske unije u nizu različitih predmeta. U istom je mišljenju navedeno da je Sud Europske unije u presudi u predmetu LPN koja se odnosi na spojene predmete C-514/11, P i C-605/11 P utvrdio da se može smatrati da bi otkrivanje dokumenata koji se odnose na postupak zbog povrede prava Unije (tzv. infringment procedure) tijekom njegove predsudske faze moglo promijeniti prirodu tog postupka i njegov tijek, s obzirom na to da bi u takvim okolnostima moglo biti teže započeti proces pregovaranja i postizanja sporazuma između države članice i Europske komisije o okončanju navodne povrede, a kako bi se omogućilo poštovanje prava Europske unije i izbjeglo pokretanje sudskog postupka, pa bi otkrivanje takvih dokumenata ugrozilo zaštitu svrhe tog postupka odnosno istrage, čiji je cilj ukloniti navodnu povredu. U zapisu o provedenom testu razmjernosti i javnog interesa prvostupanjskog tijela je slijedom navedenog mišljenja nakon rasprave zaključeno da je potrebo ograničiti pristup traženoj informaciji pozivom na odredbu članka 15. stavka 3. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis predmeta na nadležno postupanje bez tražene informacije iz zahtjeva žaliteljice.
Povjerenik za informiranje je stoga u drugostupanjskom postupku dopisom KLASA: UP/II-008-07/19-01/545, URBROJ: 401-01/06-19-2 od 30. kolovoza 2019. godine zatražio dostavu u zahtjevu zatražene informacije, temeljem odredbe članka 25. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama. Vlada Republike Hrvatske je aktom: KLASA: UP/I-008-01/19-07/01, URBROJ: 50302/14-19-5 od 18. rujna 2019. godine dostavila Povjereniku za informiranje odgovor u kojem je izvijestila da je moguće izvršiti uvid u informaciju koja je predmet postupka u prostorijama tijela javne vlasti.
U žalbenom postupku ovlaštene službene osobe Ureda povjerenika za informiranje izvršile su dana 4. prosinca 2019. godine u prostorijama tijela javne vlasti uvid u u zahtjevu zatraženi odgovor Vlade Republike Hrvatske od 2. svibnja 2019. godine na službenu obavijest Europske komisije br. 2019/2008.
Stoga je Povjerenik za informiranje ispitujući pravilnost testa razmjernosti i javnog interesa prvostupanjskog tijela u žalbenom postupku razmotrio da je li žaliteljici moguće odobriti pristup u zahtjevu zatraženoj zatraženoj informaciji, a također i utvrdio da li se pristup traženoj informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes.
Ustavom Republike Hrvatske („Narodne novine”, broj 56/90., 135/97., 8/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10.-pročišćeni tekst i 05/14.), u članku 38. stavku 4. jamči se svakome pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Pri tome ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu i propisana zakonom.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Ograničenja pristupa informacijama propisana su člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, a stavkom 3. točkom 1. navedenog članka propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako postoje osnove sumnje da bi njezino objavljivanje onemogućilo učinkovito neovisno i nepristrano vođenje sudskog, upravnog ili drugog pravno uređenog postupka, izvršenje sudske odluke ili kazne.
U žalbenom postupku je također izvršen uvid u službene internet stranice Europske komisije te je utvrđeno da su na poveznici https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/index_hr.htm objavljeni općeniti podaci o postupcima povrede prava, iz kojih je vidljivo da u formalnom postupku Europska komisija od nacionalne vlade traži da se očituje o pitanju neusklađenosti u roku od najviše 2 mjeseca, a ukoliko nema odgovora odnosno obrazloženog mišljenja ili ispunjavanja obveze, Europska komisija može tražiti od Suda Europske unije da pokrene sudski postupak. Uvidom u objavljene informacije je utvrđeno da u praksi rijetko dolazi do pokretanja sudskog postupka te da je u proteklim godinama više od 85% slučajeva riješeno prije njegovog pokretanja, međutim ukoliko izostane odgovor države članice ili je on nezadovoljavajući Europska komisija će zatražiti da se pokrene sudski postupak.
Nadalje izvršen je uvid u praksu Suda Europske unije koja je dostupna na njegovim internetskim stranicama na poveznici https://europa.eu/european-union/law/find-case-law_hr odnosno u točke 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, presude koja je objavljena na poveznici http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=144492&pageIndex=0&doclang=HR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6107396 te je utvrđeno da je u istoj u pogledu uskraćivanja pristupa dokumentima povezanima s postupkom zbog povrede obveze u predsudskoj fazi navedeni sud zauzeo stajalište da ne prevladava javni interes za dostupnošću takvih dokumenata. U istoj je presudi navedeno kako se kod dokumenata iz predsudske faze postupka zbog povrede obveze radi o posebnoj kategoriji dokumenata, s obzirom da je cilj predsudskog postupka dati državi članici mogućnost ili da se uskladi s obvezama koje za nju proizlaze iz prava Europske unije ili da korisno istakne svoju obranu protiv prigovora koje je iznijela Europska komisija, jer bi se otkrivanjem istih moglo utjecati na tijek postupka zbog povrede obveze.
S obzirom da je iz svega navedenog vidljivo da je postupak zbog povrede obveze iz kojeg se traži informacija još uvijek u tijeku, a uzimajući u obzir i praksu Europskog suda, u žalbenom je postupku zaključeno da se ne mogu prihvatiti žalbeni navodi žaliteljice te da interes javnosti za omogućavanjem pristupa informaciji ne preteže nad potrebom zaštite prava na ograničenje pristupa informaciji iz članka 15. stavka 3. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama. Osim navedenog, ističe se da je o konkretnom dokumentu, između ostalih prijedloga odgovora Republike Hrvatske na pisma službene obavijesti Europske komisije, raspravljano na zatvorenom dijelu 155. sjednice Vlade Republike Hrvatske, pa su nejasni žalbeni navodi žaliteljice o postojanju tražene informacije kod raznih tijela, konzultanata i izvođača studija te da je ta informacija tema javnih znanstvenih rasprava, s obzirom da nije razvidno na čemu se konkretno isti temelje. Naime, žaliteljica u žalbi općenito navodi obvezu primjene Konvencije o pravu na pristup informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Aarhuške konvencije), ali ne navodi nikakve konkretne razloge koji bi u ovoj upravnoj stvari mogli dovesti do utvrđenja kako je u prvostupanjskom postupku pogrešno utvrđeno činjenično stanje odnosno da bi osporeno rješenje bilo nezakonito.
Uzimajući u obzir sve navedeno, na temelju provedenog žalbenog postupka Povjerenik za informiranje je utvrdio da je u odnosu na informaciju koja je predmet traženja žaliteljice prvostupanjski postupak pravilno proveden, a o zahtjevu stranke je prvostupanjsko tijelo odlučilo sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, te je osporeno rješenje pravilno i na zakonu osnovano.
Slijedom navedenog prigovori i navodi iznijeti u žalbi ne mogu se prihvatiti niti utjecati na drugačije rješenje u ovoj upravnoj stvari.
Stoga je na temelju članka 116. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u. izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan