KLASA: UP/II-008-07/19-01/758
URBROJ: 401-01/06-19-3
Zagreb, 5. prosinca 2018. godine
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Grada Zagreba, KLASA: 008-02/18-002/132, URBROJ: 251-02-02/014-19-24 od 3. listopada 2019. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Grada Zagreba, KLASA: 008-02/18-002/132, URBROJ: 251-02-02/014-19-24 od 3. listopada 2019. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbačen je zahtjev za pristup informacijama ......... (dalje u tekstu: žalitelj), kojim je tražio informaciju o ukupnim isplatama odvjetnicima za razdoblje od od 1. do 30. travnja 2018. godine, temeljem članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što tijelo javne vlasti traženu informaciju ne posjeduje u obliku gotovog dokumenta nego bi se isti morao doraditi.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da ulaže žalbu zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primjene materijalnog prava i bitne povrede upravnog postupka. Ističe da proračunski korisnici obvezno vode analitička knjigovodstva financijske imovine i obveza, a osobito potraživanja i obveza po subjektima sukladno Pravilniku o proračunskom računovodstvu i računskom planu („Narodne novine“, 124/14, 115/15, 87/16). Ističe da tražena informacija sadrži podatak o utrošku javnih sredstava. Ukazuje na činjenicu da se na kontu 32373 vode izdaci za usluge odvjetnika i pravnog savjetovanja a na kontu 32952 izdaci za sudske pristojbe, pa smatra netočnim navod prvostupanjskog tijela da je potrebno raditi dodatnu analizu, jer tražena informacija postoji te je dostupna na jednostavan način. Naglašava da je predmet njegova zahtjeva podatak o isplaćenim novčanim sredstvima odvjetnicima, a ne vrsta usluga koja je pružena u kojem obimu i slično. Navodi da je Grad Zagreb ranije dostavio ugovore koje sklapa s odvjetnicima, a koji se tiču ove pravne stvari, navodeći da je riječ o tipskim ugovorima kojima se reguliraju odnosi sa odvjetnicima i kakvi se u jednakom sadržaju zaključuju sa svima. Zaključno navodi da je razloge za odbačaj zahtjeva prvostupanjsko tijelo već neuspješno istaknulo u tužbi protiv rješenja Povjerenika za informiranje koja je odbijena presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Poslovni broj: UsII-421/18-6 od 6. prosinca 2018. godine. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 15. svibnja 2018. godine zatražio informaciju o ukupnim isplatama svim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima u razdoblju od 1. do 30. travnja 2018. godine po odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima. Budući da je Grad Zagreb rješenjem, KLASA: 008-02/18-002/132, URBROJ: 251-02-21/007-18-4 od 15. lipnja 2018. godine, odbio žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, žalitelj je uložio žalbu Povjereniku za informiranje, koji je rješenjem, KLASA: UP/II-008-07/18-01/507, URBROJ: 401-01/10-18-14 od 25. rujna 2018. godine, poništio citirano rješenje prvostupanjskog tijela te je predmet vratio na ponovno postupanje prvostupanjskom tijelu. S obzirom na to da Grad Zagreb nije u zakonom propisanom roku donio odluku u ponovljenom postupku i odlučio o žaliteljevom zahtjevu za pristup informacijama, isti je uložio žalbu Povjereniku za informiranje.
Uvidom u spis predmeta je nadalje utvrđeno da je Grad Zagreb protiv rješenja Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/18-01/507, URBROJ: 401-01/10-18-14 od 25. rujna 2018. godine, podnio tužbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, koji je presudom, Poslovni broj: UsII-421/18-6 od 6. prosinca 2018. godine, odbio tužbeni zahtjev.
S obzirom na citiranu presudu, Povjerenik za informiranje je dopisom KLASA: UP/II-008-07/18-01/507, URBROJ: 401-01/10-19-14 od 24. siječnja 2019. godine zatražio od Grada Zagreba obavijest o ishodu ponovnog postupka po predmetnom zahtjevu žalitelja.
S obzirom da prvostupanjsko tijelo nije dostavilo zatraženu obavijest Povjerenik za informiranje je zaključio da zahtjev žalitelja još uvijek nije bio riješen te je rješenjem KLASA: UP/II-008-07/18-01/507, URBROJ: 401-01/06-19-18 od 23. rujna 2019. godine naložio Gradu Zagrebu da donese odluku o zahtjevu podnositelja od 15. svibnja 2018. godine.
Grad Zagreb je postupivši po citiranom rješenju Povjerenika za informiranje od 23. rujna 2019. godine donio osporeno rješenje KLASA: 008-02/18-002/132, URBROJ: 251-02-02/014-19-24 od 3. listopada 2019. godine, kojim je zahtjev odbačen iz razloga što tijelo javne vlasti traženu informaciju ne posjeduje u obliku gotovog dokumenta nego bi se isti morao doraditi, pozivanjem na odredbu članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Iz obrazloženja osporenog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da tražene podatke ne posjeduje kao gotovu odnosno izrađenu informaciju, nego da bi se informacija koju posjeduje trebala doraditi kako bi bila potpuna i točna.
Navedenu argumentaciju prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.
Naime, člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Omogućavanje pristupa informacijama prema Zakonu o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup gotovoj, u trenutku zaprimanja zahtjeva postojećoj informaciji i tijelo javne vlasti nije dužno temeljem podnesenog zahtjeva za pristup informaciji davati odgovore na pitanja ili davati tumačenja ili dorađivati postojeće informacije te na taj način izrađivati novu informaciju.
Također, ističe se da je u svim ranije citiranim aktima Povjerenika za informiranje već detaljno pojašnjeno što predstavlja informaciju u zakonskom smislu te je u citiranom rješenju drugostupanjskog tijela od 23. rujna 2019. godine istaknuto da je logična pretpostavka da se na temelju podataka o izvršenim plaćanjima od strane Grada Zagreba i Gradu Zagrebu odnosno dokumenata koji dokazuju činjenice na temelju kojih se vrše uplate i isplate izrađuje pojedini konto, a koji se kao izrađena informacija u svakom trenutku može jednostavno ispisati. Dakle, ukupan iznos plaćanja nekog konta izračunava se na temelju pojedinačnih uplata i isplata o izvršenju kojih mora postojati neki dokumentirani zapis podataka - račun, uplatnica, faktura, odluka ili ugovor i slično. S obzirom na navedeno, razvidno je da je žalitelj u predmetnom slučaju tražio informaciju u zakonskom smislu te da bi istu tijelo javne vlasti moralo posjedovati. Naime, notorna je činjenica da svako tijelo javne vlasti mora voditi podatke o potrošnji sredstava te mora posjedovati informacije u materijaliziranom obliku, odnosno informacije o navedenom koje se mogu na jednostavan način ispisati iz računalnog programa u kojem se vodi knjigovodstvo tijela javne vlasti.
Pri rješavanju predmetnog zahtjeva prvostupanjsko tijelo prije svega mora utvrditi koje izrađene informacije koje se odnose na predmetni zahtjev za u istom navedene godine ima u svom posjedu. Nadalje, prvostupanjsko tijelo treba uzeti u obzir da se zatražene informacije odnose na raspolaganje javnim sredstvima te bi trebale biti javno dostupne, sukladno odredbi članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. Ukoliko u pogledu zatraženih informacija iz zahtjeva postoje ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama za koje je potrebno provesti test razmjernosti i javnog interesa, potrebno je postupiti sukladno članku 16. Zakona o pravu na pristup informacijama. Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes, a pri navedenom bi se prvostupanjsko tijelo trebalo voditi Smjernicama za test razmjernosti i javnog interesa, koje su objavljene na internetskoj stranici Povjerenika za informiranje. Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, tijelo javne vlasti je u obvezi donijeti obrazloženo rješenje o odbijanju zahtjeva, na koje bi korisnik imao pravo žalbe. Obveza donošenja rješenja postoji i u slučaju kada se korisniku omogućava djelomičan pristup informacijama (omogućavanje pristupa uz zaštitu određenih dijelova), a sukladno članku 23. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. Kako bi tijelo javne vlasti došlo do odluke, potrebno je pronaći ravnotežu između suprotstavljenih razloga, na temelju pojedinih okolnosti slučaja. Napominje se da tijelo javne vlasti kod rješavanja zahtjeva za pristup informacijama treba razmotriti da li je moguće korisniku omogućiti djelomičan pristup traženoj informaciji. Naime, u članku 15. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisana je obvezu tijelu javne vlasti u slučaju kada tražena informacija sadrži podatak koji podliježe ograničenju, da preostale dijelove informacije treba učiniti dostupnima. Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti u obvezi je donijeti rješenje o odbijanju zahtjeva.
Posebno se napominje da bi pri rješavanju predmetnog zahtjeva Grad Zagreb trebao uzeti u obzir i već postojeću praksu Povjerenika za informiranje, vezano za kontne kartice, a koja je potvrđena i presudama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske iz 2016. godine: Poslovni broj: UsII-92/16-9, UsII-95/16-8, UsII-97/16-7, UsII-96/16-10 i UsII-93/16-7.
Naime, iz zapisnika Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/17-01/387, URBROJ: 401-01/04-17-6 od 27. rujna 2017. godine, koji se vodio po zahtjevu za pristup informacijama istog žalitelja protiv prvostupanjskog tijela, predmet kojeg je bila ista također podatak o isplatama odvjetnicima iza drugo vremensko razdoblje, jasno proizlazi da dokument „Rashodi i izdaci po poslovnom suradniku“ sadrži podatke o tome za koju je radnju i u kojem postupku pojedinom odvjetniku izvršena isplata.
Dakle, dovodeći u vezu navedeno utvrđenje sa zahtjevom za pristup informacijama žalitelja u konkretnom slučaju, može se zaključiti da prvostupanjsko tijelo posjeduje tražene informacije, jer pravo na pristup informaciji uključuje pravo na pristup onoj dokumentaciji iz koje su razvidne informacije koje žalitelj traži, odnosno presliku više dokumenata iz kojih bi žalitelj samostalnom obradom došla do traženih podataka, što znači da tijelo javne vlasti nije dužno raditi analizu, odnosno zbrajati iznose koje se nesporno nalaze u dokumentu „Rashodi i izdaci po poslovnom suradniku“.
Sukladno članku 7. stavku 2. točki 3. Pravilnika o proračunskom računovodstvu i računskom planu („Narodne novine, 124/14, 115/15, 87/16) propisano je da proračun i proračunski korisnici obvezno vode analitička knjigovodstva financijske obveze i imovina i to: potraživanja i obveze (po subjektima, računima, pojedinačnim iznosima, rokovima dospjelosti i zateznim kamatama i dr.). Osim toga, u računskom planu koji prilog citiranom Pravilniku, jasno je u odjeljku 323 – Intelektualne i osobne usluge predviđen osnovni račun 32373 – Usluge odvjetnika i pravnog savjetovanja.
Dakle, iz navedene odredbe proizlazi da je prvostupanjsko tijelo dužno voditi podatke po subjektima i pojedinačnim iznosima, pa dovodeći u vezu navedeno sa sadržajem dokumenta „Rashodi i izdaci po po poslovnim suradnicima, jasno je da je podatak o isplatama koje je prvostupanjsko tijelo izvršilo odvjetnicima informaciju u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Osim toga, posebno se napominje da je iz Upisnika upravnih predmeta koji su se po žalbama istog korisnika kao u konkretnom slučaju vodile kod Povjerenika za informiranje, utvrđeno da je u predmetu KLASA: UP/II-008-07/18-01/505, Grad Zagreb aktom, KLASA: 008-02/17-002/29, URBROJ: 251-03-30/1-17-15 od 12. svibnja 2017. godine žalitelju dostavio podatak o ukupnom iznosu koji je isplaćen odvjetnicima u razdoblju od 1. siječnja 2017. godine do 30. travnja 2017. godine uz imena odvjetnika, odnosno nazive odvjetničkih društava kojim su izvršene uplate, ali bez navođenja koji je iznos isplaćen pojedinom odvjetniku.
Iz navedenog je jasno da ako je tijelo javne vlasti postupajući po zahtjevu za pristup informacijama žalitelju omogućilo pristup informaciji o ukupnoj isplati odvjetnicima za navedeno razdoblje, bez navođenja pojedinačnih iznosa, tada je očito da informacija o isplatama odvjetnicima predstavlja informaciju u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, a iz citiranog akta ne proizlazi da je prvostupanjsko tijelo bilo dužno vršiti određenu analizu da bi žalitelju omogućilo pristup informaciji, niti se u navedenom dopisu uopće spominje da bi prvostupanjsko tijelo trebalo ispitivati koji iznos parničnog troška je naplaćen od protivne strane, a koju informaciju žalitelj nije niti tražio. Također se ističe se da predmet žaliteljeva zahtjeva nije bio podatak o tome koliko je od isplaćenog iznosa pojedinim odvjetnicima vraćeno u gradski proračun kroz naplatu parničnog troška.
Pri navedenom se posebno ističe i da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi Poslovni broj: UsII-421/18-6 od 6. prosinca 2018. godine zauzeo stav da u slučaju traženja informacija kao u konkretnom slučaju (zatražena je informacija o ukupnim isplatama svim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima za razdoblje od 1. do 30. travnja 2018. godine), navodi Grada Zagreba kao prvostupanjskog tijela, o razlici između sredstava isplaćenih za odvjetničke usluge i sredstava koja su naplaćena ovisno o uspjehu u sporu, odnosno predujma pristojbi i troškova vještačenja, nisu pravno relevantna za rješavanje upravne stvari jer takvu informaciju korisnik nije niti tražio. Navedeni Sud je u citiranoj presudi također zaključio kako se radi o traženju informacije u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama te odbio tužbeni zahtjev tužitelja.
Dakle, Povjerenik za informiranje smatra da se ne može smatrati stvaranjem nove informacije ako tijelo javne vlasti poveže određeni iznos pojedinim odvjetničkim uredom, pored nesporne činjenice da je žalitelju omogućen pristup podatku o ukupno isplaćenom iznosu i imenima odvjetnika, posebno imajući u vidu činjenicu da je zahtjevom za pristup informacijama od 5. svibnja 2017. godine žalitelj tražio informaciju o isplatama po pojedinom odvjetničkom uredu.
Slijedom svega navedenog, valjalo je zbog pogrešne primjene članka 23. stavka 4. te članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku poništiti prvostupanjsko rješenje, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, posebno uzimajući u obzir primjedbe iz ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan