KLASA: UP/II-008-07/19-01/41
URBROJ: 401-01/02-19-4
Zagreb, 28. studenog 2019.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15) povodom žalbe ........., novinara televizije N1 iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Hrvatske narodne banke, Ur.br. 810-II-1017/R-2018 od 12. prosinca 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Hrvatske narodne banke Ur.br. 810-II-1017/R-2018 od 12. prosinca 2018. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ........., novinara televizije N1 (dalje u tekstu: žalitelj), kojim je tražio službenu e-mail korespondenciju guvernera i/ili njegovih suradnika i predstavnika Knighthead fonda u periodu od 1. veljače 2017. godine do 1. lipnja 2017. godine, temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkama 2., 4. i 7. Zakona o pravu na pristup informacijama zbog toga što su zatražene informacije poslovna tajna, zaštićene posebnim zakonima te zbog zaštite osobnih podataka.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da je tijelo javne vlasti suprotno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama odbilo njegov zahtjev. Ističe da žalbu ulaže zbog pogrešne primjene zakona. Smatra da se radi o informacijama od javnog interesa, s obzirom na to da se od javnosti krila informacija da su predstavnici fonda Knighthead uspostavili komunikaciju s članovima neformalne skupine koja je pisala Zakon o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistematskog značaja za Republiku Hrvatsku u trenutku u kojem su oni pisali zakon. Žalitelj ističe da se odbijanjem davanja e-mailova koji su predmet postupka od javnosti pokušavaju sakriti potencijalno važne informacije. Zaključno navodi da guverner za svoj rad odgovara građanima Republike Hrvatske i njegovo djelovanje mora biti transparentno i u javnom interesu. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 14. studenog 2018. godine od Hrvatske narodne banke (dalje u tekstu: HNB) zatražio sljedeće informacije: 1. službenu e-mail korespondenciju guvernera i/ili njegovih suradnika i predstavnika Knighthead fonda u periodu od 1. veljače 2017. godine do 1. lipnja 2017. godine i 2. izvod iz evidencije ulaska u zgradu HNB-a predstavnika Knighthead fonda (Anikst, Piaczonka i ostali).
Daljnjim uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je u odnosu na točku 2. zahtjeva žalitelju dostavljen odgovor elektroničkom porukom od 10. prosinca 2018. godine, dok je o točki 1. zahtjeva za pristup informacijama odlučeno osporenim rješenjem.
Iz obrazloženja osporenog rješenja u bitnom proizlazi da se odbija točka 1. zahtjeva za pristup informacijama iz razloga što se radi o informacijama čija je tajnost odnosno obveza čuvanja propisana u više zakona i to člankom 19. i 20. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96 i 79/07), člankom 53. Zakona o HNB-u („Narodne novine“, broj 75/08 i 54/13), člankom 207. Zakona o kreditnim institucijama („Narodne novine“, broj 159/13, 19/15, 102/15 i 15/18), te sukladno Općoj uredbi o zaštiti podataka, odnosno da potreba zaštite prava na ograničenje preteže u odnosu na javni interes.
Ustavom Republike Hrvatske („“Narodne novine“, broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10-pročišćeni tekst, 05/14), u članku 38. stavak 4. jamči se svakome pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Pri tome ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu i propisana zakonom.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama je utvrđeno načelo javnosti i slobodnog pristupa, prema kojem su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima propisanima Zakonom. U tom smislu pravo na pristup informacijama nije apsolutno i bez ograničenja, kao što to nisu niti druga prava i slobode, slijedom čega Zakon o pravu na pristup informacijama u članku 15. propisuje razloge za ograničenje prava na pristup informacijama.
Prema članku 23. stavku 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, a odredbom članka 15. stavka 2. točke 4. navedenog Zakona propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka dok je odredbom članka 15. stavka 2. točke 7. istog Zakona propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom. Stavkom 5. istog članka Zakona propisano je da ako tražena informacija i sadrži podatak koji podliježe ograničenju iz stavka 2. i 3. ovog članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Nadalje, stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2. i 3., da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom. Stavkom 3. istog članka Zakona propisano je da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa osim ako informacija predstavlja klasificiran podatak.
Kako je vidljivo iz citiranih članaka Zakona o pravu na pristup informacijama uskrata informacija treba biti izuzetak, a zakonska ograničenja podložna testu razmjernosti i javnom interesu. Provedbom testa razmjernosti i javnog interesa se mora utvrditi da li bi u svakom pojedinom slučaju omogućavanjem pristupa zatraženim informacijama zaštićeni interes bio ozbiljno povrijeđen. Ukoliko se utvrdi da unatoč šteti po zaštićene interese, prevladava javni interes, informacije treba učiniti dostupnim. Važno je naglasiti da su oba interesa legitimna i predstavljaju javni interes samim time što su uređeni zakonom i priznati kao legitimni – u javnom je interesu zaštiti vrijednosti i interese koji se štite kao što je u javnom interesu pružiti korisnicima informaciju koja je u posjedu tijela javne vlasti. Stoga je svrha ocijeniti je li javni interes da se omogući pristup informaciji veći od potencijalne i vjerojatne štete koja bi nastala objavom informacije.
Iz spisa predmeta je razvidno da je HNB proveo test razmjernosti i javnog interesa, nakon što je utvrdio da na zatraženoj informaciji postoje zakonska ograničenja iz članka 15. stavka 2. točka 2., 4. i 7. Zakona o pravu na pristup informacijama te je procjenjujući odnos između interesa zaštite određene informacije i interesa pružanja informacije, donio odluku o uskrati informacije te je stoga Povjerenik za informiranje u žalbenom postupku ispitao zakonitost osporenog rješenja te pravilnost provedenog testa razmjernosti od strane HNB-a.
Poslovnu tajnu prema stavku 1. članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.
Odredbom članka 20. stavka 1. točke 1. Zakona o zaštiti tajnosti podataka propisano je da je pravna osoba dužna čuvati kao tajnu i podatke koje je kao poslovnu tajnu saznala od drugih pravnih osoba.
HNB je kao zakonsko ograničenje za poslovnu tajnu u obrazloženju osporenog rješenja naveo da su sve poruke elektroničke pošte kojim su se guverneru HNB-a obraćali predstavnici Knighthead fonda njihovi podnositelji označili tajnim navodeći da u prijevodu sa engleskog jezika tekst glasi: „informacije sadržane u ovoj e-pošti i bilo koji privitak povjerljive naravi i namijenjene su isključivo za korištenje namjeravanog primatelja“. Iz navedenog je vidljivo da se radi o izjavi o odricanju od odgovornosti kao sastavni dio elektroničke poruke. Osim izjave o odricanju o odgovornosti iz elektroničke poruke, HNB nije dodatno obrazložio je li Knighthead fond označio sadržaj informacije ili eventualne priloge kao poslovnu tajnu. Također, iz spisa predmeta nije vidljivo da je HNB zatražio od Knighthead fonda pojašnjenje o razlozima zbog se zatražena informacija može ili ne može omogućiti i kako bi omogućavanje pristupa zatraženoj informaciji moglo utjecati na gospodarske interese Knighthead fonda.
Slijedom navedene definicije poslovne tajne, HNB je u prvostupanjskom postupku bio dužan pružiti valjano obrazloženje kojim bi se jasno i nedvosmisleno identificirali razlozi zbog kojih bi omogućavanjem pristupa zatraženim informacijama dovelo do štetnih posljedica za gospodarske interese Knighthead fonda.
HNB kao razlog za uskratu zatražene informacije navodi i ograničenje koje je propisano u posebnim zakonima i to u članku 53. Zakona o HNB-u i članku 207. Zakona o kreditnim institucijama .
Člankom 53. stavkom 1. Zakona o HNB-u propisano je da su članovi Savjeta HNB-a i zaposlenici HNB-a dužni čuvati kao tajnu, u smislu članka 37. Statuta ESSB-a i ESB-a, sve isprave i podatke za koje saznaju u obavljanju svojih dužnosti i poslova, a čije bi priopćavanje neovlaštenoj osobi štetilo ugledu i interesima HNB-a, Europske središnje banke, središnjih banaka država članica te kreditnih institucija i drugih osoba kojima HNB izdaje odobrenja za rad ili ih nadzire
Odredbom članka 207. Zakona o kreditnim institucijama propisana je upotreba povjerljivih informacija koje je HNB saznala tijekom obavljanja supervizije ili drugih poslova iz svoje nadležnosti.
Člankom 4. Zakona o HNB-u propisano je da je HNB samostalan i neovisan u cjelokupnosti poslova iz svoje nadležnosti, a što se osobito očituje u utvrđivanju i provođenju monetarne i devizne politike, držanju i upravljanju s međunarodnim pričuvama Republike Hrvatske, izdavanju novčanica i kovanog novca, izdavanju i oduzimanju odobrenja i suglasnosti u skladu sa zakonima kojima se uređuje poslovanje kreditnih institucija, kreditnih unija, institucija za platni promet, institucija za elektronički novac i platnih sustava te devizno poslovanje i poslovanje ovlaštenih mjenjača, obavljanju poslova supervizije i nadzora u skladu sa zakonima kojima se uređuje poslovanje kreditnih institucija, kreditnih unija, institucija za platni promet, institucija za elektronički novac i platnih sustava, vođenju računa kreditnih institucija i obavljanju platnog prometa po tim računima, davanju kredita kreditnim institucijama i primanju u depozit sredstava kreditnih institucija, uređivanju i unapređivanju sustava platnog prometa, obavljanju zakonom utvrđenih poslova za Republiku Hrvatsku, donošenju podzakonskih propisa u poslovima iz svoje nadležnosti, pridonošenju stabilnosti financijskog sustava u cjelini, i obavljanju ostalih, zakonom utvrđenih poslova.
Iz spisa predmeta nije utvrđeno da se zatražene informacije odnose na saznanja članova Savjeta HNB-a i zaposlenika HNB-a u obavljanju svojih dužnosti i poslova, a također nije utvrđeno da se radi o povjerljivim informacijama koje je HNB-a saznao tijekom obavljanja supervizije ili drugih poslova iz svoje nadležnosti s obzirom da nije u nadležnosti HNB-a financijsko restrukturiranje trgovačkih društava, tako da se tražene informacije ne mogu podvesti u opisane slučajeve iz članka 53. Zakona o HNB-u i članka 207. Zakona o kreditnim institucijama.
Osim toga, razmatrajući ovlasti guvernera HNB-a, sukladno članku 43. Zakona o HNB-u, koje se u bitnom odnose na zastupanje i predstavljanje HNB-a, ne proizlazi da se dogovaranje oko sastanka može podvesti pod bilo koju radnju koja bi bila u djelokrugu HNB-a.
Pri tome treba imati u vidu činjenicu da iz elektroničke poruke od 7. studenog 2018. godine, koja se navodi u osporenom rješenju, a koju je uputilo prvostupanjsko tijelo žalitelju jasno proizlazi da je guverner HNB-a na sastanku izvijestio predstavnike Knighthead fonda da se HNB ne bavi financijskim restrukturiranjem trgovačkih društava. Stoga se može zaključiti da su predmetni sastanci predstavljali uobičajene kontakte s predstavnicima financijskog sektora iz inozemstva.
Kao dodatan razlog za ograničenje pristupu zatraženim informacijama HNB navodi i to da tražena korespondencija sadrži i osobne podatke sudionika čiji su osobni podaci sastavni dio tražene informacije i to podatke o imenima i adresama elektroničke pošte pošiljatelja i primatelja koje nisu uvijek nužno vezani uz imena predstavnika Knigthead fonda ili guvernera HNB-a.
U odnosu na zaštite osobnih podataka, uvodnom odredbom broj 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da bi obrada osobnih podataka trebala biti osmišljena tako da bude u službi čovječanstva. Dalje se navodi da pravo na zaštitu osobnih podataka nije apsolutno pravo, te da ga se mora razmatrati u skladu s načelom proporcionalnosti, odnosno da se predmetnom Uredbom poštuju sva temeljna prava i uvažavaju slobode i načela priznata Poveljom koja su sadržana u ugovorima, uključujući slobodu izražavanja i informiranja.
U uvodnoj odredbi broj 14. Opće uredbe o zaštiti podataka je propisano da bi se zaštita koja se pruža ovom Uredbom u vezi s obradom osobnih podataka trebala odnositi na pojedince bez obzira na njihovu nacionalnost ili boravište.
Ovom se Uredbom ne obuhvaća obrada osobnih podataka koji se tiču pravnih osoba, a osobito poduzetnika koji su ustanovljeni kao pravne osobe, uključujući ime i oblik pravne osobe i kontaktne podatke pravne osobe.
Prema članku 4. Opće uredbe o zaštiti podataka, propisano je da su osobni podaci svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik“): pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.
Člankom 39. Opće uredbe o zaštiti podataka je, između ostalog, propisano da bi svaka obrada osobnih podataka trebala bi biti zakonita i poštena.
U članku 40. Opće uredbe o zaštiti podataka je propisano da bi kako bi obrada bila zakonita, osobne podatke trebalo obrađivati na temelju privole dotičnog ispitanika ili neke druge legitimne osnove, bilo propisane u ovoj Uredbi bilo u drugom pravu Unije ili pravu države članice na koji upućuje ova Uredba, uključujući obvezu poštovanja pravne obveze kojoj podliježe voditelj obrade ili obvezno izvršavanje ugovora u kojem je ispitanik jedna od stranaka ili kako bi se poduzele radnje na zahtjev ispitanika prije sklapanja ugovora.
Zaštita koja se pruža Općom uredbom o zaštiti podataka u vezi s obradom osobnih podataka trebala bi se odnositi na pojedince bez obzira na njihovu nacionalnost ili boravište. Njome se ne obuhvaća obrada osobnih podataka koja se tiče pravnih osoba, a osobito poduzetnika koji su ustanovljeni kao pravne osobe, uključujući ime i oblik pravne osobe i kontaktne podatke pravne osobe. S druge strane, svaki podatak koji se odnosi na fizičku osobu, bilo da djeluje u okviru svojih poslovnih aktivnosti ili ne, je osobni podatak koji je zaštićen Općom uredbom o zaštiti podataka, uzimajući u obzir obrtnike, samostalna zanimanja i fizičke osobe koje imaju položaj poduzetnika.
Iz obrazloženja rješenja i spisa predmeta nije jasno vidljivo koji su podaci zaštićeni prema Općoj uredbi o zaštiti podataka i u kojem dijelu se radi o zaštićenim osobnim podacima imajući u vidu činjenicu da su žalitelju omogućeni određeni osobni podaci.
Nadalje, HNB u obrazloženju rješenja navodi da žalitelj u zahtjevu traži neodređeni broj informacija jer se vrijeme nastanka informacije odnosi na period od 4 mjeseca i koje se ne odnose samo na korespondenciju guvernera već i njegovih suradnika pri čemu ne definira koji su to suradnici, a također na što se odnosi traženje službene korespondencije.
Odredbom članka 20. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će u slučaju nepotpunog ili nerazumljivog zahtjeva tijelo javne vlasti bez odgode pozvati podnositelja zahtjeva da ga ispravi u roku od pet dana od dana zaprimanja poziva na ispravak. Ako podnositelj zahtjeva ne ispravi zahtjev na odgovarajući način, a na temelju dostavljenog se ne može sa sigurnošću utvrditi o kojoj se traženoj informaciji radi, tijelo javne vlasti će odbaciti zahtjev rješenjem. Stoga je HNB ako je smatrao da je zahtjev nerazumljiv trebao pozvati žalitelja da zatraži ispravak zahtjeva.
Slijedom svega navedenog, na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) riješeno je kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku HNB je dužan pravilno i potpuno utvrditi činjenice i okolnosti slučaja te utvrditi je li zahtjev za pristup informacijama dovoljno razumljiv da bi se po zahtjev moglo postupiti. Osim toga HNB je obvezan utvrditi za koje se informacije ili dijelove informacija zahtjeva za pristup informacijama može odbiti ili može primijeniti zakonsko ograničenje o poslovnoj tajni, osobnim podacima, ograničenje iz posebnog zakona ili neko drugo zakonsko ograničenje te provesti test razmjernosti i javnog interesa na način da pruži argumente zašto bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji zaštićeni interes bio ozbiljno povrijeđen te zašto ograničenje od pristupa preteže nad interesom javnosti da dobije informaciju, odnosno zašto bi uskraćivanjem pristupa bio povrijeđen javni interes za pristupom traženoj informaciji i koji su to razlozi zbog kojih interes javnosti za informacijom preteže nad potrebom ograničenja od pristupa informacijama. Razlozi moraju biti nedvosmisleni i dobro argumentirani, a tijelo javne vlasti također treba uzeti u obzir i mogućnost djelomičnog omogućavanja pristupa informaciji, propisanog člankom 15. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
HNB je u ponovnom postupku dužan razmotriti žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan