KLASA: UP/II-008-07/14-01/317
URBROJ: 401-01/02-16-02
Zagreb, 17. ožujka 2016.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13.), povodom žalbe Sveučilišta u Zagrebu iz Zagreba, Trg maršala Tita 14, zastupanog po ……… iz Zagreba ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva financija KLASA: UP/I-032-01/14-01/07, URBROJ: 513-03-05-14-1 od 26. svibnja 2014. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva financija KLASA: UP/I-032-01/14-01/07, URBROJ: 513-03-05-14-1 od 26. svibnja 2014. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev Sveučilišta u Zagrebu (dalje u tekstu: žalitelj) za ostvarivanje prava na pristup informacijama temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi članka 15. stavka 2. točke 1. i 7. i stavka 3. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama iz razloga što su zatražene informacije i to Zapisnik o obavljenom proračunskom nadzoru u Ministarstvu znanosti, obrazovanja i sporta od 15. svibnja 2012. godine, Očitovanje Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta od 25. srpnja 2012. godine i Odgovor na očitovanje na Zapisnik o obavljenom proračunskom nadzoru od 20. kolovoza 2012. godine, klasificirani stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka, što postoje slučajevi za ograničenje utvrđenim zakonom, a također iz razloga što postoje osnove sumnje da bi objavljivanje zatraženih informacija onemogućilo rad tijela koje obavljaju upravni, inspekcijski, odnosno nadzor zakonitosti.
Protiv osporenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da je prvostupanjsko tijelo pogrešno utvrdilo činjenično stanje. Žalitelj ističe da su navodi prvostupanjskog tijela netočni iz razloga što je predmet proračunskog nadzora utvrđenje pravilnosti, odabira i finaciranje projekta za istraživačku infrastrukturu za kampuse Sveučilišta u Rijeci i Zagrebu te su u zapisniku utvrđivane činjenice, podaci i identitet koji su vezani uz prava i pravne interese Sveučilišta u Zagrebu. Nadalje navodi da prvostupanjsko tijelo u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja bi bila od utjecaja na rješavanje stvari i pogrešno je primjenjivalo pravni propis na temelju kojeg je riješilo stvar. Žalitelj smatra da je prvostupanjsko tijelo trebalo razmotriti zahtjev žalitelja u svijetlu odredbi Zakona o općem upravnom postupku. Žalitelj u žalbi napominje da je proračunski nadzor pokrenut u svibnju 2012. godine temeljem dopisa Sveučilišta u Zagrebu te da je predmet proračunskog nadzora utvrđenje pravilnosti, odabira i finaciranja projekata za istraživačku infrastrukturu za kampuse Sveučilišta u Zagrebu te je Sveučilište u Zagrebu stranka u postupku. Stoga je mišljenja da bi prof.dr.sc. Aleksi Bjelišu kao osobi ovlaštenoj za zastupanje Sveučiliša u Zagrebu odnosno stranci u postupku prvostupanjsko tijelo trebalo omogućiti pristup traženim informacijama bilo njihovom dostavom Sveučilištu ili uvidom u spis predmeta u prisustvu službene osobe u prostorijama prvostupanjskog tijela. Napominju da je navedeni stav zauzela i sudska praksa i to u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, odluka broj Us-10509-2009-4 od 15. siječnja 2010. godine. Žalitelj smatra da je prvostupanjsko tijelo povrijedilo i načelo pristupa podacima i zaštite podataka iz članka 11. Zakona o općem upravnom postupku. Napominje kako je prvostupanjsko tijelo prekoračilo zahtjev žalitelja za pristup informacijama te pobijanim rješenjem obuhvaća pitanje teške povrede službene dužnosti od strane inspektora koji je provodio nadzor, a što žalitelj u svom zahtjevu nije tražio. Ističe kako se prvostupanjsko tijelo poziva na članak objavljen u Jutarnjem listu dana 24. travnja 2014. godine (mjesec dana nakon donošenja pobijanog rješenja) te se postavlja pitanje ako su traženi podaci (informacije) za stranku u postupku tajni kako to da isti nisu tajni za novinare i kako te podatke mogu javno komentirati ministri Linić i Jovanović i održavati zajedničku konferenciju za tisak na tu temu. Slijedom navedenoga, žalitelj smatra da je prvostupanjsko tijelo pogrešno primijenilo odredbe Zakona o proračunu i Zakona o državnim službenicima. Žalitelj ističe kako se u obrazloženju rješenja prvostupanjsko tijelo poziva na odredbe članka 15. stavka 2. točke 1-7., članka 15. stavka 3. i 16, te članka 23. stavka 5. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama te na odredbu članka 22. stavka 1. i 2. Zakona o zaštiti tajnosti podataka te konačno zaključuje da s obzirom na činjenicu da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa od strane nadležnog Sektora utvrđeno da se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite interesa utvrđenim zakonom i da postoje osnove sumnje da bi njezino objavljivanje onemogućilo rad tijela koje obavlja upravni nadzor, inspkcijski nadzor, odnosno nadzor zakonitosti, odnosno da bi omogućavanjem pristupa traženim informacijama u ovom slučaju interesi utvrđeni zakonom bili ozbiljno povrijeđeni te odlučuje da prevladava potreba zaštite prava ograničenja nad javnim interesom. Žalitelj napominje kako je postupak proračunskog nadzora okončan i zapisnik sačinjen 15. svibnja 2012. godine, na zapisnik se očitovalo Ministarstvo znanosti, obrazovanja i sporta te stoga objavljivanje informacije ne bi se onemogućilo rad tijela koje obavlja upravni nadzor, inspekcijski nadzor, odnosno nadzor zakonitosti jer je nadzor obavljen u toj pravnoj stvari prije dvije godine. Također navodi kako prvostupanjsko tijelo ne navodi koji se interesi utvrđeni zakonom štite jer ako su ti razlozi navedeni u članku 22. stavku 1. i 2. Zakona o zaštiti tajnosti podataka odnosno da se neovlaštenim osobama ne smije priopćavati niti činiti dostupnim podaci koji se smatraju poslovnom tajnom, a Sveučilište u Zagrebu nije neovlaštena osoba te da se to na Sveučilište ne može primijenjivati, a osobito jer je stranka u postupku. Žalitelj smatra kako prema odredbama Zakona o općem upravnom postupku i prema Zakonu o pravu na pristup informacijama Sveučilište u Zagrebu je imalo pravo na pristup traženim informacijama. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 19. prosinica 2013. godine zahtjevom za pristup informacijama zatražio od Ministarstva financija sljedeće informacije: Zapisnik o obavljenom proračunskom nadzoru u Ministarstvu znanosti, obrazovanja i sporta od 15. svibnja 2012. godine, Očitovanje Ministarstva znanosti, obrazovanja i sporta od 25. srpnja 2012. godine i Odgovor na očitovanje na Zapisnik o obavljenom proračunskom nadzoru od 20. kolovoza 2012. godine.
Postupajući po zahtjevu Ministarstvo financija je rješenjem KLASA: UP/I-032-01/14-01/07, URBROJ: 513-03-05-14-1 od 26. svibnja 2014. godine uskratio pristup informacijama iz razloga što su zatražene informacije klasificirane stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“ sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka zbog postojanja slučajeva utvrđenim zakonom te iz razloga što postoje osnove sumnje da bi objavljivanje zatraženih informacija onemogućilo rad tijela koje obavljaju upravni, inspekcijski, odnosno nadzor zakonitosti.
Člankom 15. stavkom 2. točkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka, a točkom 7. istog stavka u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom. Stavkom 3. točkom 2. citiranog članka Zakona propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako postoje osnove sumnje da bi njezino objavljivanje onemogućilo rad tijela koja obavljaju upravni nadzor, inspekcijski nadzor, odnosno nadzor zakonitosti.
Zakonom o pravu na pristup informacijama je propisano u članku 16. stavku 1. da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa, te da je vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Iz spisa predmeta razvidno je da je Ministarstvo financija prije donošenje odluke o zahtjevu za pristup informacijama zatražilo mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost i da je Ured vijeća za nacionalnu sigurnost dao mišljenje KLASA: 008-01/14-01/03, URBROJ: 50439-05/22-14-03 od 30. travnja 2014. godine. Nadalje je vidljivo da je Ministarstvo financija provelo test razmjernosti i javnog interesa o čemu je sačinjen zapisnik KLASA: 032-01/14-01/103, URBROJ: 513-08-04-14-4 od 15. svibnja 2014. godine temeljem kojeg je ocijenilo da prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa zatraženim informacijama u odnosu na javni interes za objavu zatraženih informacija, a da pri tome nije razmotrilo navode iz mišljenja Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost.
Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.
Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2. i 3. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen, te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Ministarstvo financija kao razloge za ograničavanje pristupa zatraženim informacijama navodi da je prema članku 122. Zakona o proračunu („Narodne novine“, broj 87/08. i 136/12.) propisano da je inspektor proračunskog nadzora dužan čuvati kao poslovnu i profesionalnu tajnu i klasificirane podatke za koje sazna tijekom obavljanja nadzora i drugih poslova iz svoje nadležnosti u skladu s utvrđenim stupnjem tajnosti. Također da je prema članku 21. Zakona o državnim službenicima propisano da je državni službenik dužan čuvati kao tajnu sve podatke koje je doznao u tijeku postupka o strankama i njihovim pravima, obvezama i pravnim interesima, sukladno zakonu, da je dužan čuvati službenu i drugu tajnu utvrđenu zakonom ili drugim propisom, da obveza čuvanja službene ili druge tajne traje i po prestanku službe, a najduže pet godina po prestanku službe, ako posebnim zakonom nije drukčije određeno te da čelnik državnog tijela može službenika osloboditi čuvanja službene ili druge tajne u sudskom ili upravnom postupku, ako se radi o podacima bez kojih u tom postupku nije moguće utvrditi činjenično stanje i donijeti zakonitu odluku. Obrazlažu kako iz navedenih zakonskih odredbi proizlazi dužnost inspektora čuvati kao tajnu sve podatke koje je doznao u tijeku postupka o strankama i njihovim pravima, obvezama i pravnim interesima, sukladno zakonu. Navedene zakonsku odredbe propisuju dužnosti inspektora, on ih se u provedbi inspekcijskog nadzora mora pridržavati jer u slučaju da to ne učini, kao posljedicu će snositi odgovornost. Nadalje se navodi kako je Zakonom o državnim službenicima u članku 99. stavku 1. propisano da će službenik odgovarati za tešku povredu službene dužnosti, između ostalog ako ne izvršava, nesavjesno, nepravodobno ili nemarno izvršava službene obveze, nezakonito radi ili propušta poduzimanje mjera ili radnji na koje je ovlašten, te ako oda službenu ili drugu tajnu u vezi s obavljanjem državne službe.
Razloge za davanje zatraženih informacija Ministarstvo financija izričito na navodi, osim što navodi činjenicu da je u Jutarnjem listu objavljen tekst vezan za zatraženi zapisnik sa senzacionalističkim naslovom.
Uzimajući zakonske odredbe te rukovodeći se zaštitom tajnosti podataka Ministarstvo financija je testom razmjernosti i javnog interesa utvrdilo da bi u ovom slučaju interesi utvrđeni zakonom bili ozbiljno povrijeđeni te da prevladava potreba zaštite prava na ograničenje nad javnim interesom.
Ispitujući pravilnost provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, razmatrani su razlozi koje je Ministarstvo financija navelo i koji su rezultirali donošenjem odluke o ograničenju pristupa zatraženim informacijama. Povjerenica za informiranje je utvrdila da Ministarstvo financija nije na pravilan način provelo test razmjernosti i javnog interesa i temeljem istoga donijelo odluku. U provedenom postupku je utvrđeno da Ministarstvo financija nije uzelo u obzir sve činjenice i okolnosti koje su bitne za rješavanje zahtjeva za pristup inofmracijama niti je razmotrilo mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost. Također nije uzelo u obzir zakonsku odredbu članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama prema kojemu ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavka 2. i 3. ovog članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim. Osim navedenog, pozivanje na odredbe o državnim službenicima i postupanju inspektora u proračunskom nadzoru nisu relevantni jer o zahtjevu o pravu na pristup informacijama ne odlučuje državni službenik koji je proveo inspekcijski nadzor već odlučuje tijelo javne vlasti i to Ministarstvo financija te stoga i ne može doći do sankcioniranja tog državnog službenika. Također, Ministarstvo financija nije argumentiralo kako može doći do onemogućavanja rada tijela koja obavljaju upravni nadzor, inspekcijski nadzor, odnosno nadzor zakonitosti, a također nije uzelo u argumente koje je u žalbi naveo žalitelj, osobito u dijelu koji se odnose na činjenicu da je proračunski nadzor pokrenut temeljem dopisa Sveučilišta u Zagrebu, da je postupak proračunskog nadzora okončan i da se o istome očitovalo Ministarstvo znanosti, obrazovanja i sporta.
Prema Zakonu o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07. i 86/12.) stupnjem tajnosti »OGRANIČENO« klasificiraju se podaci čije bi neovlašteno otkrivanje naštetilo djelovanju i izvršavanju zadaća državnih tijela u obavljanju poslova iz članka 5. ovoga Zakona. Člankom 5. Zakona o tajnosti podataka propisano je da s obzirom na stupanj ugroze zaštićenih vrijednosti stupnjevima tajnosti iz članka 4. ovoga Zakona mogu se klasificirati podaci iz djelokruga državnih tijela u području obrane, sigurnosno-obavještajnog sustava, vanjskih poslova, javne sigurnosti, kaznenog postupka te znanosti, tehnologije, javnih financija i gospodarstva ukoliko su podaci od sigurnosnog interesa za Republiku Hrvatsku.Također je Uredbom o načinu označavanje klasificiranih podataka, sadržaju i izgedu uvjerenja o obavljenoj sigurnosnoj provjeri i izjavi o postupanju s klasificiranim podacima („Narodne novine“, broj 102/07.), propisano kako se označavaju klasifiicrani podaci.
U postupku prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni Povjerenice za informiranje u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno, a također se pri rješavnju zahtjeva nije vodilo odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, poništeno prvostupanjsko rješenje, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.