URBROJ: 401-01/05-19-1
Zagreb, 9. listopada 2019.
Tijelima javne vlasti
- svima-
PREDMET: Smjernice o pristupu informacijama i poslovnoj tajni
1. Uvod
Ustav Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14) jamči pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti, a Zakon o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15),omogućuje svim fizičkim i pravnim osobama, domaćim i stranim, pristup informacijama koje su u posjedu tijela javne vlasti, u skladu s uvjetima i ograničenjima koja su propisana Zakonom.
Zakono pravu na pristup informacijama osigurava transparentnost i otvorenost u radu tijela javne vlasti te stoga pravo na pristup informacijama predstavlja važan preventivni mehanizam za suzbijanje korupcije, koji s jedne strane sužava prostor za zlouporabu od strane tijela javne vlasti, a s druge strane potiče zakonitost i pravilnost rada tijela javne vlasti.
Strategija suzbijanja korupcije 2015.-2020. godine („Narodne novine“, broj 26/15) koju je usvojio Hrvatski sabor, temelji se na jačanju transparentnosti i otvorenosti te olakšavanju ostvarivanja prava građana na pristup informacijama tijela javne vlasti kao ključnom mehanizmu za suzbijanje korupcije. Izrada Smjernica o pristupu informacijama i poslovnoj tajni predviđena je kao jedna od aktivnosti (br. 46) Akcijskog plana za 2019.-2020. uz Strategiju suzbijanja korupcije za razdoblje od 2015.-2020., čiji je nositelj Povjerenik za informiranje, te u kojem je kao jedan od horizontalnih ciljeva u kontekstu borbe protiv korupcije identificirano upravo pravo na pristup informacijama (cilj 5.1.6.) kao presudan alat za postizanje transparentnosti i otvorenosti tijela javne vlasti i time suzbijanje korupcije i zlouporaba.
Ograničenje prava na pristup informacijama propisuje članak 15. Zakona o pravu na pristup informacijama. U sustavu ograničenja nalaze se informacije koje prema svom sadržaju pripadaju određenom tipu informacija koje su zaštićene posebnim propisima ili su vezane uz postupak ili integritet rada institucija, a kojima pristup može biti ograničen ili dopušten ovisno o rezultatu testa razmjernosti i javnog interesa.
Iz Izvješća o provedbi Zakona pravu na pristup informacijama vidljivo je kako poslovna tajna spada među najčešće razloge ograničenja iz članka 15.Zakona o pravu na pristup informacijama, a prema dosadašnjoj praksi Povjerenika za informiranje, tijela javne vlasti u tim slučajevima uglavnomnisu ispravno provodila postupak povodom zahtjeva za pristup informacijama, što je rezultiralo nezakonitim rješenjima.
Također je vidljivo da je Povjerenik za informiranje prilikom odlučivanja o osnovanosti uskrate informacija zbog poslovne tajne kao zakonskog ograničenja često donosiorješenja u kojima je poništavao rješenja prvostupanjskog tijela javne vlasti jer su se tijela nezakonito pozivala na poslovnu tajnu.
Stoga su ove Smjernice namijenjene službenicima za informiranje u tijelima javne vlasti, kao i ostalim službenicima u tijelima javne vlasti uključenima u postupak ostvarivanja prava na pristup informacijama, kako bi olakšale provedbu postupka po zahtjevu za pristup informacijama, te doprinijele zakonitom i efikasnom odlučivanju.
2. Pojam i vrste tajni
Kada se razmatraju tajnipodaci u kontekstu prava na pristup informacijama, tada je riječ o ograničenjima prava na pristup informacijama.
U domaćem zakonodavstvu se može uočiti nekoliko kategorija tajnih podataka:poslovna tajna, profesionalna tajna, klasificirani podaci, službena tajna, bankovna tajna i porezna tajna.
Stupanjem na snagu Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07 i 86/12) prestale su važiti odredbe Zakona o zaštiti tajnosti podataka(„Narodne novine“, broj 108/96), a člankom 34. Zakona o tajnosti podataka je propisano da glave 8. i 9. Zakona o zaštiti tajnosti podataka, kojima je uređena poslovna i profesionalna tajna, ostaju i dalje na snazi.
Poslovna tajna regulirana je glavom 8. Zakona o zaštiti tajnosti podataka i to člancima 19. do 26., kojima se detaljnije uređuje definicija poslovne tajne, definira što se ne može odrediti poslovnom tajnom, uređuje dužnost čuvanja poslovne tajne te priopćavanja poslovne tajne.
Poslovna tajna predstavlja iznimno važan segment u poslovanju poslovnih subjekata na tržištu, a štiti se osobito zbog proizvodne tajne i rezultata istraživačkog rada.Najčešćiprimjeri poslovne tajne su originalni proizvodni postupci, sastojci specifičnih proizvoda, metode proizvodnje, uzorci, formule, tehnike, važni poslovni dokumenti trgovačkih društava, a koje stvaraju prednost pred konkurencijom na tržištu.
Profesionalna tajna je regulirana glavom 9. Zakona o zaštiti tajnosti podataka i to člankom 27., u kojem se definira da profesionalnu tajnu predstavljaju podaci o osobnom ili obiteljskom životu stranaka koje saznaju svećenici, odvjetnici, zdravstveni i socijalni djelatnici, i druge službene osobe u obavljanju svog poziva.
Zakonom o tajnosti podataka se utvrđuje pojam klasificiranih i neklasificiranih podataka, stupnjevi tajnosti, postupak klasifikacije i deklasifikacije, pristup klasificiranim i neklasificiranim podacima, njihova zaštita i nadzor nad provedbom navedenog Zakona, a u članku 4. navedenog Zakona je propisano kako su stupnjevi tajnosti klasificiranih podataka VRLO TAJNO, TAJNO, POVJERLJIVO i OGRANIČENO. Člankom 5. Zakona o tajnosti podataka propisano je da se s obzirom na stupanj ugroze zaštićenih vrijednosti stupnjevima tajnosti iz članka 4. ovoga Zakona mogu klasificirati podaci iz djelokruga državnih tijela u području obrane, sigurnosno-obavještajnog sustava, vanjskih poslova, javne sigurnosti, kaznenog postupka te znanosti, tehnologije, javnih financija i gospodarstva ukoliko su podaci od sigurnosnog interesa za Republiku Hrvatsku.
Službena tajna je nakon prestanka važenja odredbi Zakona o zaštiti tajnosti podataka ostala regulirana člankom 87. stavkom 13. Kaznenog zakona („Narodne novine“, broj 125/11, 144/12, 56/15, 61/15, 101/17 i 118/18), kojim je propisano da je službena tajna podatak koji je prikupljen i koristi se za potrebe tijela javne vlasti, koji je zakonom, drugim propisom ili općim aktom nadležnog tijela donesenim na temelju zakona proglašen službenom tajnom. Također je člankom 21. stavkom 2. i 3. Zakona o državnim službenicima („Narodne novine“, broj 2/05, 140/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 49/12, 37/13, 38/13, 01/15, 138/15, 61/17 i 70/19) propisano da je državni službenik dužan čuvati službenu ili drugu tajnu utvrđenu zakonom ili drugim propisom. Obveza čuvanja službene ili druge tajne traje i po prestanku službe, a najduže pet godina od prestanka službe, ako posebnim zakonom nije drukčije određeno.Čelnik državnog tijela može službenika osloboditi obveze čuvanja službene ili druge tajne u sudskom ili upravnom postupku, ako se radi o podacima bez kojih u tom postupku nije moguće utvrditi činjenično stanje i donijeti zakonitu odluku.
Bankovna tajna je posebna vrsta tajne koja se može razmatrati kao posebna vrstaprofesionalne i poslovne tajne, a regulirana je Zakonom o kreditnim institucijama („Narodne novine“, broj 59/13, 19/15, 102/15 i 15/18). Odredbom članka 156. stavka 1. Zakona o kreditnim institucijama je propisano da su bankovna tajna svi podaci, činjenice i okolnosti koje je kreditna institucija saznala na osnovi pružanja usluga klijentima i u obavljanju poslova s pojedinačnim klijentom. Kreditna institucija dužna je čuvati bankovnu tajnu.
Porezna tajna je normirana odredbom članka 8. stavka 1. Općeg poreznog zakona („Narodne novine“, broj 115/16 i 106/18), kojom je propisano kako je porezno tijelo dužno kao poreznu tajnu čuvati sve podatke koje porezni obveznik iznosi u poreznom postupku te sve druge podatke u vezi s poreznim postupkom kojima raspolaže, kao i podatke koje razmjenjuje s drugim državama u poreznim stvarima.
3. Poslovna tajna
Poslovnu tajnu premačlanku 19. stavku 1. Zakona o zaštiti tajnosti podataka predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.
Navedenim člankom je dodatno određeno da se općim aktom ne može odrediti da se svi podaci koji se odnose na poslovanje pravne osobe smatraju poslovnom tajnom, niti se poslovnom tajnom mogu odrediti podaci čije priopćavanje nije razložno protivno interesima te pravne osobe. Također je propisano da se poslovnom tajnom ne mogu odrediti podaci koji su od značenja za poslovno povezivanje pravnih osoba niti podaci koji se odnose na zaštićeno tehničko unapređenje, otkriće ili pronalazak.
Člankom 24. Zakona o zaštiti tajnosti podataka je propisano da se ne smatra povredom čuvanja poslovne tajne priopćavanje podataka koji se smatraju poslovnom tajnom ako se to priopćavanje obavlja fizičkim osobama ili pravnim osobama kojima se takvi podaci mogu ili moraju priopćavati:1) na temelju zakona i drugih propisa,2) na temelju ovlasti koja proizlazi iz dužnosti koju obavljaju, položaja na kome se nalaze ili radnog mjesta na kojem su zaposleni. Osim toga, ne smatra se povredom čuvanja poslovne tajne priopćavanje podataka koji se smatraju poslovnom tajnom na sjednicama, ako je takvo priopćavanje nužno za obavljanje poslova.
Da bi određena informacija mogla biti poslovna tajna u smislu Zakona o zaštiti tajnosti podataka potrebno je ispuniti sljedeće uvjete: a) poslovna tajna treba biti određena zakonom, propisom ili općim aktom, b)poslovna tajna treba imati određeni sadržaj, koji se mora vezati uz zakonsko ograničenje o tome što ne može biti poslovna tajna, tec) morajunastupati štetne posljedica za gospodarske interese trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe.
U kontekstu odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama, a osobito odredbe članka 16. stavka 3. koja propisuje dostupnost informacija o raspolaganju javnim sredstvima, dodatno se ističe odredba članka 24. stavka 1. točke 1. Zakona o zaštiti tajnosti podataka, kojom je propisano kako se ne smatra povredom čuvanja poslovne tajne priopćavanje podataka koji se smatraju poslovnom tajnom ako se to priopćavanje obavlja fizičkim osobama ili pravnim osobama kojima se takvi podaci mogu ili moraju priopćavati na temelju zakona i drugih propisa.
Osim Zakonom o zaštiti tajnosti podataka, poslovna tajna je uređena i Zakonom o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti („Narodne novine“, broj 30/18) kojim se u pravni poredak prenosi Direktiva (EU) 2016/943 Europskog parlamenta i Vijeća od 8. lipnja 2016. o zaštiti neotkrivenih znanja i iskustva te poslovnih informacija (poslovne tajne) od nezakonitog pribavljanja, korištenja i otkrivanja te Direktiva 2004/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o provedbi prava intelektualnog vlasništva.
Člankom 3. stavkom 1. točkom 5. Zakona o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti propisano je kako su poslovna tajna informacije koje ispunjavaju sve sljedeće zahtjeve: a) tajne su jer nisu, u svojoj ukupnosti ili u točnoj strukturi i sklopu svojih sastavnih dijelova, općenito poznate ili lako dostupne osobama iz krugova koji se obično bave predmetnom vrstom informacija, b) imaju tržišnu (komercijalnu) vrijednost zbog toga što su tajne te c) u odnosu na njih osoba koja te informacije zakonito kontrolira poduzela je u tim okolnostima razumne korake kako bi sačuvala njihovu tajnost.
U odnosu na odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama vrijedi istaknuti kako je odredbom članka 8. stavka 1. točke 1. Zakona o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti propisano kako će sud odbaciti zahtjev za primjenu mjera, postupaka i pravnih sredstava iz članka 7. stavka 1. ovoga Zakona kada je navodno pribavljanje, korištenje ili otkrivanje poslovne tajne učinjeno radi ostvarivanja prava na slobodu izražavanja misli, prava na pristup informacijama te slobode izvještavanja, u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i Poveljom Europske unije o temeljnim pravima te zakonom kojim se uređuje pravo na pristup informacijama, kao i zakonom kojim se uređuje medijsko izvještavanje, a u skladu s poštivanjem slobode i pluralizma medija.
Potrebno je ukazati na studiju o poslovnoj tajni – „Komparativna studija o odnosu pristupa informacijama i poslovne tajne, povjerljivosti i privatnih trgovačkih, financijskih ili gospodarskih interesa“ iz srpnja 2014. godine, koju je OECD SIGMA izradila Republici Hrvatskoj na molbu Povjerenika za informiranje, u sklopu pružanja pomoći institucijama. Cilj studije je poboljšanje primjene Zakona o pravu na pristup informacijama u Republici Hrvatskoj te pronalaženje putokaza za postizanje ravnoteže između prava na pristup informacijama i potrebe zaštite poslovne tajne. Studija se temelji na analizi relevantnog zakonodavstva i politika o raspolaganju dokumentima koji sadrže poslovnu tajnu, kao i na temelju odgovora institucija zaduženih za nadzor i promicanje pristupa informacijama u zemljama članicama EU-a (Francuska, Slovenija, Estonija) te uključuje preporuke.U preporukama iz OECD SIGMA studije o poslovnoj tajni posebno se ističe i preporučuje slovenski model, koji razlikuje objektivni kriterij poslovne tajne (davanje informacije može stvarno našteti gospodarskim interesima pravne osobe) te subjektivni kriterij poslovne tajne (informacija je izričito označena kao poslovna tajna). Takvo pravno rezoniranje je u skladu i sa člankom 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka kojim je uređen institut poslovne tajne, iako se izričito na taj način ne navodi.
4. Pravo na pristup informacijama i poslovna tajna
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti, pri čemu ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Člankom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je cilj ovog Zakona omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti, dok je člankom 6. navedenog Zakona utvrđeno načelo javnosti i slobodnog pristupa, propisujući kako su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima propisanima Zakonom.
U tom smislu pravo na pristup informacijama nije apsolutno i bez ograničenja, kao što to nisu niti druga prava i slobode, slijedom čega Zakon o pravu na pristup informacijama u članku 15. propisuje razloge za ograničenje prava na pristup informacijama, a među kojima je i poslovna tajna. Odredbom članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.
Prema odredbi članka 5. stavka 1. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama u tijela javne vlasti se ubrajaju tijela državne uprave, druga državna tijela, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe i druga tijela koja imaju javne ovlasti, pravne osobe čiji je osnivač Republika Hrvatska ili jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave, pravne osobe koje obavljaju javnu službu, pravne osobe koje se temeljem posebnog propisa financiraju pretežito ili u cijelosti iz državnog proračuna ili iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno iz javnih sredstava (nameta, davanja, i sl.), kao i trgovačka društva u kojima Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju zasebno ili zajedno većinsko vlasništvo.
S obzirom da je Zakonom o pravu na pristup informacijama određen široki krug obveznika primjene navedenog Zakona, među tim obveznicama postoje tijela javne vlasti koja obavljaju djelatnosti koje imaju gospodarski karakter te mogu imati poslovnu tajnu. To su trgovačka društva u kojima Republika Hrvatska i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju zasebno ili zajedno većinsko vlasništvo. Osim trgovačkih društava poslovnu tajnu, prema definiciji poslovne tajne mogu imati i ustanove i druge pravne osobe koje ispunjavaju uvjete iz Zakona o pravu na pristup informacijama i Zakona o zaštiti tajnosti podataka.
Potrebno je uzeti u obzir da se u posjedu tijela javne vlasti koja nemaju ovlast označavanja određene informacije poslovnom tajnom, mogu nalaziti informacije koje su privatnopravne osobe označila poslovnom tajnom, a koje također mogu biti predmet traženja prema Zakonu o pravu na pristup informacijama (primjerice, u određenom ministarstvu se može nalaziti dokument koji je poslovna tajna trgovačkog društva koje nije tijelo javne vlasti).
Osim ostvarivanja prava na pristup informacijama putem podnošenja zahtjeva, tzv. reaktivni način ostvarivanja prava na pristup informacijama, člankom 10. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisan je proaktivan način ostvarivanja prava na pristup informacijama putem objave informacija tijela javne vlasti u strojno čitljivom obliku i na lako pretraživ način. U odnosu na poslovnu tajnu potrebno je imati u vidu stavak 2. navedenog članka Zakona kojim je propisano da se odredbe ovoga članka ne primjenjuju na informacije za koje postoje ograničenja prava na pristup informacijama prema odredbama ovoga Zakona, što podrazumijeva obvezu tijela javne vlasti da ne objavljuje informacije koje su poslovna tajna.
5. Rješavanje zahtjeva za pristup informacijama kojim je zatražena informacija označena kao poslovna tajna
Odredbom članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.
Pred tijelima javne vlasti je velikaodgovornost da im prilikom rješavanja zahtjeva za pristup informacijama poslovna tajna ne bude izgovor za ograničavanje transparentnosti.
Kada korisnik prava na pristup informacijama podnese zahtjev za pristup informacijama kojim traži informaciju koja je u posjedu tijela javne vlasti, bez obzira na to jeli tijelo javne vlasti kojem se upućuje zahtjevtu informaciju označilo kao poslovnu tajnu sukladno uvjetima iz posebnog zakona ili je privatnopravna osoba označila poslovnom tajnom, tijelo javne vlasti je obvezno riješiti podneseni zahtjev. Činjenica postojanjaposlovne tajne ne znači da tijelo javne vlasti treba donijeti rješenje o odbijanju zahtjeva za pristup informacijama, nego da je i u tom slučaju obvezno provesti postupak i primijeniti odredbe Zakona o pravu na pristup informacijamatedonijeti odluku o dostupnosti (djelomičnoj ili potpunoj) ili o uskrati zatražene informacije.
S obzirom da je postupak ostvarivanja prava na pristup informacijama pravno uređeni postupak, tijelo javne vlasti prilikom rješavanja zahtjeva za pristup informacijama kojim se traži informacija koja sadrži poslovnu tajnu treba voditi računa o odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama i Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09)teposebnih propisa kojim je uređena poslovna tajna kako bi moglo donijeti zakonitu i pravilnu odluku o zahtjevu.
6. Tijelo javne vlasti prilikom rješavanja zahtjeva za pristup informacijama treba provesti postupak na sljedeći način:
1) Tijelo javne vlasti mora utvrditi predstavlja li zatražena informacija poslovnu tajnu u materijalnom, sadržajnom, kao i u formalnom smislu, odnosno ispunjava li uvjete koji su propisani zakonom da bi određena informacija mogla biti poslovna tajna, na način kako je prethodno u ovim Smjernicama pojašnjeno.
Ukoliko se utvrdi da informacija ne ispunjava uvjete da bi bila poslovna tajna, tada se ne može niti primijeniti to zakonsko ograničenje, a ako ne postoji niti bilo koje drugo ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, informacija treba biti javno dostupna.
2) Odredbom članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavaka 2. i 3. ovoga članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim.
Stoga prije donošenja odluke tijelo javne vlasti treba razmotriti postoje li dijelovi informacije za koje ne postoji poslovna tajna ili neko drugo zakonsko ograničenje, primjerice ugovor sadrži samo jedan članak kojim je definirana poslovna tajna ili određeni dokument sadrži samo određene dijelove u kojima su sadržani rezultati istraživačkog rada koji predstavljaju poslovnu tajnu. U tom slučaju za dijelove za koje ne postoji zakonsko ograničenje tijelo javne vlasti treba omogućiti pristup informaciji. U odnosu na ostatak informacije prije donošenja odluke tijelo javne vlasti je u obvezi provesti test razmjernosti i javnog interesa i postupiti na način kako je opisan u točki 5).
3) Kod poslovne tajne je potrebno voditi računa i o članku 15. stavku 6. Zakona o pravu na pristup informacijama kojim je propisano da informacije iz stavka 2. i 3. članka postaju dostupne javnosti nakon što prestanu razlozi na temelju kojih je tijelo javne vlasti ograničilo pravo na pristup informaciji. Navedeno znači da poslovna tajna podliježe vremenskom ograničenju koje je određeno propisom ili općim aktom(primjerice člankom 53. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja („Narodne novine“, broj 79/09 i 80/13) uređena je poslovna tajna, pa je tako odredbom stavka 5. navedenog članka Zakona propisano da se u smislu odredaba toga Zakona, u pravilu poslovnom tajnom ne smatraju povijesne informacije, osobito informacije starije od 5 godina, neovisno o tome jesu li bile smatrane poslovnom tajnom). Stoga istekom vremenskog ograničenja za te informacije ne postoji zakonsko ograničenje zbog poslovne tajne.
4) Člankom 16. stavkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernost i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
Navedeno podrazumijeva obvezu tijelu javne vlasti da razmotriradi li se o informacijama o raspolaganju javnim sredstvima jer se u tom slučaju ne provodi test razmjernosti i javnog interesa. U tom slučaju tijelo javne vlasti treba korisniku prava na pristup informacijama omogućiti podatke o tome koji iznos i kojoj osobi,fizičkoj ili pravnoj(ime i prezime ili naziv pravne osobe)je isplaćen iz proračunskih ili javnih sredstava. Takav stav je potvrđen presudama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, koje su dostupne u „Tražilici odluka i mišljenja Povjerenika za informiranje“, na poveznici https://tom.pristupinfo.hr/pregledfilter1.php.
5) Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, među kojima je poslovna tajna, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Odredbom članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2.,3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Stoga poslovna tajna kao zakonsko ograničenje nije apsolutnog karaktera te u slučaju postojanja poslovne tajne tijela javne vlasti imaju zakonsku obvezu provedbe testa razmjernosti i javnog interesa.
Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
U slučaju traženja informacija koje se nalaze u posjedu tijela javne vlasti koje je privatnopravna osoba označila poslovnom tajnom, tijelo javne vlasti bi u postupak moralo uključiti i pravnu osobu koja je izradila informaciju, s obzirom da će ona pružiti razloge zbog kojih smatra da se zatražena informacija može ili ne može omogućiti i kako će omogućavanje utjecati na gospodarske interese te pravne osobe. Navedeno proizlazi iz odredbi Zakona o općem upravnom postupku o zainteresiranoj osobi u postupku.
Također, tijelo javne vlasti mora argumentirano ukazati na vjerojatnu ozbiljnu povredu zaštićenog interesa. Nije dovoljno citirati zakonska ograničenja, niti samo navesti da je zatražena informacija označena zakonom, propisom ili općim aktom pravne osobe kao poslovna tajna, već je postojanje poslovne tajne potrebno detaljno obrazložiti kako bi se utvrdila vjerojatnost ozbiljne povrede gospodarskog interesa pravne osobe.
Tijelo javne vlasti ne smije nagađati oko nastanka moguće štete prilikom davanja informacije, već zakonsku svrhu instituta poslovne tajne treba pronaći u jasnom i nedvosmislenom identificiranju razloga zbog kojih bi davanje određenih podataka dovelo do štetnih posljedica za gospodarske interese subjekta odnosno njegovu poziciju na tržištu.
U pogledu provedbe testa razmjernosti i javnog interesa, tijela javne vlasti se upućuju na internetsku stranicu Povjerenika za informiranje, na kojoj se na poveznici https://www.pristupinfo.hr/pravni-okvir/upute-smjernice-obrasci/, nalaze Smjernice za test razmjernosti i javnog interesa.
6) Nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti ima obvezudonijeti rješenje kojim će odlučiti o pravu na dostupnost (potpunoj ili djelomičnoj) ili nedostupnosti zatražene informacije.
Ako je tijelo javne vlasti nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdilo da prevladava interes zaštite poslovne tajne nad javnim interesom da se omogući pristup informaciji, dužno je donijeti rješenje, koje se mora sastojati od zaglavlja, uvoda, izreke, obrazloženja, upute o pravnom lijeku, potpisa službene osobe i otiska službenog pečata javnopravnog tijela, kao što je propisano odredbom članka 98. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku.
Potrebno je ukazati na odredbu članka 23. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da tijelo javne vlasti donosi rješenje i kad korisniku omogućuje pristup traženoj informaciji, primjenom odredbe članka 16. stavka 1. ovog Zakona.
Tijelo javne vlasti je u slučaju donošenja rješenja kojim se odbija zahtjev za pristup informacijama ili se omogućava pravo na pristup informaciji primjenom testa razmjernosti i javnog interesa, dužno u rješenju pružiti valjano obrazloženje kojim bi se jasno i nedvosmisleno identificirali razlozi zbog kojih bi omogućavanje pristupa zatraženoj informaciji dovelo do štetnih posljedica za gospodarske interese tog tijela javne vlasti ili neke druge pravne osobe koja je informaciju označila kao poslovnu tajnu.
Protiv prvostupanjske odluke o odbijanju ili usvajanju zahtjeva za pristup informacijama koja sadržava poslovnu tajnu dopuštena je žalba Povjereniku za informiranje (članak 25. Zakona o pravu na pristup informacijama) dok je sudska zaštita protiv rješenja Povjerenika za informiranje osigurana pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (članak 26. Zakona o pravu na pristup informacijama).
Rješavanje zahtjeva za pristup informacijama detaljno je opisano u Priručniku za službenike za informiranje koji je dostupan putem internetske stranice Povjerenika za informiranje, na poveznici https://www.pristupinfo.hr/dokumenti-i-publikacije/prirucnici/, te se stoga preporuča korištenje Priručnika i Upute o provedbi testa razmjernosti i javnog interesa, u kojima su detaljno opisani koraci u rješavanja zahtjeva i provedbi testa razmjernosti i javnog interesa.
Ukazuje se da se na postupak ostvarivanja prava na ponovnu uporabu informacija trebaju na odgovarajući način trebaju primjenjivati prethodno opisani koraci, osim u dijelu koji se odnosi na provedbu testa razmjernosti i javnog interesa. U postupku rješavanja zahtjeva za ponovnu uporabu informacija upućuju se tijela javne vlasti na korištenje Priručnika o ponovnoj uporabi informacija za tijela javne vlasti „Otvoreni podaci za sve“, koji je Povjerenik za informiranje izradio i koji je dostupan na internetskoj stranici Povjerenika za informiranje.
7. Primjeri iz prakse – najčešće povrede
U praksi Povjerenika za informiranje je u žalbenim postupcima uočeno da ograničavanje prava na pristup informacijama zbog postojanja poslovne tajnevećinom koriste trgovačka društva. Prilikom odlučivanja o uskrati prava na pristup informacijama tijela javne vlasti se pored zakonske odredbe iz članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama većinom pozivaju i na interne pravilnike o poslovnoj tajni.
Kroz praksu primjene Zakona o pravu na pristup informacijama utvrđeno je da su mnoga trgovačka društva, ali i ostala tijela javne vlasti koja su obveznici primjene navedenog Zakona, primjenjivala zakonsko ograničenje poslovne tajne kada se radilo o traženju informacija o plaći, menadžerskim ugovorima ili otpremnini direktora trgovačkih društava i ostalih zaposlenika, troškovima za intelektualne usluge, troškovima za konzultantske i investicijske usluge, ugovorima o suradnji, o isplatama pojedinim odvjetničkim uredima i javnim bilježnicima, ugovorima o zakupu poslovnog prostora, ugovorima o oglašavanju na radio postajama i tiskanim medijima, sporazumimao financiranju projekata, ugovorima koje sklapaju tijela javne vlasti sa subjektima privatnog prava, izrađenim studijama i drugim informacijama, pa i samim pravilnicima o poslovnoj tajni.
Kada se razmatraju određene nepravilnosti zbog kojih je Povjerenik za informiranje poništavao rješenja u slučaju korištenja poslovne tajne kao zakonskog ograničenja, Povjerenik za informiranje je u dijelu riješenih predmeta utvrđivao da se ne radi o poslovnoj tajni kako je ona definirana Zakonom o zaštiti tajnosti podataka.
Nadalje, uočeno je da prilikom rješavanja zahtjeva tijela javne vlasti često ne uvažavaju da određeni dijelovi informacije mogu sadržavati podatke koji predstavljaju poslovnu tajnu i čije otkrivanje može našteti gospodarskom interesu tijela javne vlasti, što ne isključuje omogućavanje pristupa ostalom dijelu informacije koji ne sadrži poslovnu tajnu.
Prilikom rješavanja žalbenih predmeta, kao i prilikom inspekcijskih nadzora kod tijela javne vlasti uočeno je da tijela javne vlasti određuju kao poslovnu tajnu određene podatke koji predstavljaju osobne podatke ili profesionalnu tajnu te da kod donošenje općih akata nije vođeno računa o razgraničenjima između pojedinih zaštićenih informacija kako ne bi u praksi dolazilo do pogrešne primjene Zakona i pozivanja na pogrešno zakonsko ograničenje.
Prilikom postupanja u žalbenim predmetima zamijećeno je da tijela javne vlasti često ignoriraju odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
Jednako tako je primijećeno da tijela javne vlasti uglavnom ograničavaju pristup ugovorima koje sklapajus drugim subjektima privatnog i javnog prava (primjerice ugovori o javnoj nabavi, zakupu poslovnih prostora, davanje koncesija), bez obzira što opsežna upravnosudska praksa te praksa Povjerenika za informiranje jasno ukazuje kako takvi ugovori predstavljaju informaciju od javnog interesa.
Tako su presudama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, UsII-14/15-6 od 22.svibnja 2015. godine, UsII-13/15-8 od 5. lipnja 2015. godine, UsII-117/16-7 od 16. kolovoza 2016. godine, UsII-209/15-8 od 27. siječnja 2018. godine, UsII-491/18-5 od 7. veljače 2018. godine,UsII-307/17-11 od 26. rujna 2018. godine, UsII-231/18-7 od10. travnja 2019. godine, te UsII-264/19-6 od 27. lipnja 2019. godine, potvrđivana rješenja Povjerenika za informiranje kojima je korisnicima prava na pristup informacijama odobravano pravo na preslike ugovorima koje su sklopila pojedina tijela javne vlasti.
Zajednička karakteristika ugovora iz navedenih presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske je da ih je tijelo javne vlasti sklopilo sa fizičkim i pravnim osobama koje nisu tijela javne vlasti te da je korisnicima prava na pristup informacijama omogućeno pravo na pristup ugovoru, a ne samo određenim podacima iz ugovora, čime se osporavaju učestali argumenti da su proaktivnom objavom bitnih dijelova ugovora ispunjene zakonske obveze, čime bi podnositelj zahtjeva trebao biti zadovoljan.
Slijedom navedenog, iako su u spomenutim slučajevima ugovori bili označeni kao poslovna tajna, Povjerenik za informiranje je u žalbenom postupku, a zatim i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u upravnosudskom postupku utvrdio kako ugovori između subjekata javnog te subjekata privatnog prava, odnosno između više subjekata javnog prava, predstavljaju informaciju od javnog značaja kojabi trebalibiti dostupnajavnosti, te kako su ugovori koje sklapaju tijela javne vlasti podložni preispitivanju od strane javnosti putem instrumenata koje građanima daje ustavno pravo na pristup informacijama, razrađeno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama. Ugovorna transparentnost omogućava javnosti evaluaciju ugovora, a eventualno onemogućavanje pristupa takvim informacijama bi izazvalo sumnju u dijelu javnosti da poslovna tajna skriva nekompetentnost, loše upravljanje, rad za privatne interese i korupciju.
Stoga je Povjerenik za informiranje 2016. godine donio Smjernice za klauzulu transparentnosti u ugovorima o zakupu poslovnog prostora koje tijela javne vlasti sklapaju s trećim osobama, potičući time pozitivnu praksu kojom se u ugovore između tijela javne vlasti i poduzetnika unose klauzule o transparentnosti, tj. izričito navodi da je ugovor podložan Zakonu o pravu na pristup informacijama u svrhu transparentnosti rada tijela javne vlasti, kao što je to praksa u drugim europskim zemljama.
Pobrojene nepravilnosti su samo neki od razloga zbog kojih je Povjerenik za informiranje poništavao rješenja tijela javne vlasti te u određenim slučajevima i omogućavao pravo na pristup informacijama, a za daljnji smjerokaz tijelima javne vlasti prilikom odlučivanja o zahtjevima za pristup informacijama koji su poslovna tajna može poslužiti upravna praksa Povjerenika za informiranje i upravnosudska praksa Visokog upravnog suda Republike Hrvatske.
Navedena praksa je dostupna na Tražilici odluka i mišljenja (TOM) Povjerenika za informiranje na poveznici https://tom.pristupinfo.hr/pregledfilter1.php, a te odluke,s obzirom da su objavljene u cijelosti,sadrže detaljna obrazloženja iz kojih se može razmatrati koju je informaciju korisnik zatražio, kako je Povjerenik za informiranje obrazložio odluku i kakvo je obrazloženje Visoki upravni sud Republike Hrvatskedao prilikom odlučivanja o zakonitosti odluke Povjerenika za informiranje.
***
U svrhu pravilne provedbe Zakona o pravu na pristup informacijama upućuju se tijela javne vlasti da prilikom rješavanja zahtjeva za pristup informacijama kojima se traže informacije koje su označene kao poslovna tajna u pojedinačnim postupcima provjere sljedeće:
1) ispunjava li zatražena informacija uvjete koji su propisani posebnim zakonom da bi određena informacija mogla biti poslovna tajna;
2) sadrži li zatražene informacija dijelove koji ne podliježu poslovnoj tajni jer se taj dio informacije može učiniti dostupnim;
3) je li istekom vremenskog ograničenja zatražena informacija prestala biti poslovna tajna;
4) radi li se o informacijama o raspolaganju javnim sredstvima u kojem slučaju su ti dijelovi informacije javno dostupni;
5) ukoliko nisu ispunjeni uvjeti iz točke 2) do 4) potrebno je provesti test razmjernosti i javnog interesa;
6) nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesapotrebno je donijeti rješenje kojim će se odlučiti o dostupnosti ili ograničenju prava na pristup informacijama.
Osim toga,preporuča se tijelima javne vlasti da prije sklapanja ugovora u kojima privatnopravni subjekti mogu odrediti poslovnu tajnu upozore te subjekte da moraju biti svjesni da ulaze u javnu domenu u kojoj prevladava javni interes i preteže načelo transparentnosti pri čemu bi ti subjekti ukoliko takvu transparentnost ne žele trebali ocijeniti poželjnost ulaska u ugovorni odnos s tijelom javne vlasti u odnosu na svoje gospodarske interese.
Također se u svrhu pravilne provedbe Zakona o pravu na pristup informacijama upućuju tijela javne vlasti da se rukovode odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, uputama i objašnjenjima utvrđenim ovim smjernicama te posebnimpropisima kojima je uređena poslovna tajna. Preporuča se konzultirati i ostale upute i smjernice Povjerenika za informiranje, praksu Povjerenika i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske,kao i Priručnik za službenike za informiranje „Primjena Zakona o pravu na pristup informacijama“ te Priručnik o ponovnoj uporabi informacija za tijela javne vlasti „Otvoreni podaci za sve“, koji su dostupni na internetskoj stranici www.pristupinfo.hr.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan