KLASA: UP/II-008-07/18-01/639
URBROJ: 401-01/06-18-4
Zagreb, 12.12.2018.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Osnovne škole Ive Andrića u Zagrebu, Klasa: UP/I-034-01/18-04/8, Urbroj: 251-169-18-1 od 17.7.2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Osnovne škole Ive Andrića u Zagrebu, Klasa: UP/I-034-01/18-04/8, Urbroj: 251-169-18-1 od 17.7.2018. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem Osnovne škole Ive Andrića u Zagrebu odbačen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 17.7.2018. godine, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer žalitelj osobno i s poveznim podnositeljima zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da rješenje pobija u cijelosti zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i zbog pogrešne primjene zakona. Nadalje, žalitelj navodi da je predmetnim zahtjevom tražio informaciju vezanu za traženje i dobivanje mišljenja nadležnih službi, sukladno dijelu teksta odgovora Osnovne škole Ive Andrića u Zagrebu na podnesak koji je istoj dostavio. Navodi da je istu informaciju tražio iz razloga jer je temeljem navodno dobivenog mišljenja nadležnih službi izrečena verbalna konstrukcija o njemu kao roditelju te da od studenoga 2017. godine pokušava doći do dokumenta-mišljenja u kojem to navodno piše. Također, navodi da mu je odbijanjem zahtjeva uskraćeno zakonsko pravo na ostvarenje prava na pristup informacijama te izražava sumnju da je Osnovna škola Ive Andrića u Zagrebu osporenim rješenjem namjerno nepotpuno i pogrešno utvrdila činjenično stanje i pogrešno primijenila materijalno pravo. Zaključno, žalitelj navodi kako je iz navedenog vidljivo da ne postoje razlozi za odbijanje njegovog zahtjeva za pristup informacijama te uskratu informacije tražene predmetnim zahtjevom, a koja mu je bila uskraćena i ranije od strane ravnateljice tijela javne vlasti, pa od Povjerenika za informiranje traži da poništi osporeno rješenje i omogući mu pristup istoj. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 17.7.2018. godine od Osnovne škole Ive Andrića u Zagrebu zatražio sljedeću informaciju: moli da mu se omogući uvid u sveukupnu dokumentaciju u vezi odgovora škole od 7.11.2017. na upit od 25.10.2017. godine o čemu je bilo razgovora i na forumima škole. Također je utvrđeno da je Osnovna škola Ive Andrića u Zagrebu povodom predmetnog zahtjeva donijela osporeno rješenje, Klasa: UP/I-034-01/18-04/8, Urbroj: 251-169-18-1 od 17.7.2018. godine, kojim je odbila isti temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer žalitelj osobno i s poveznim podnositeljima zloupotrebljava pravo na pristup informacijama te učestalim zahtjevima opterećuje rad i redovno funkcioniranje tijela javne vlasti.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Odredbom članka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Iz osporenog rješenja Osnovne škole Ive Andrića u Zagrebu proizlazi da je razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva zlouporaba prava na pristup informacijama. Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
Povjerenik za informiranje je u žalbenom postupku zatražio od Osnovne škole Ive Andrića u Zagrebu da mu kao dio spisa predmeta dostavi sve zahtjeve žalitelja zaprimljene u 2017. i u 2018. godini, presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2017. i 2018. godinu, te da popuni i dostavi upitnik objavljen na poveznici http://www.pristupinfo.hr/dokumenti-i-publikacije/instrument-kvalitete-upitnik-za-samoprocjenu/.
Kao dio spisa predmeta Osnovna škola Ive Andrića u Zagrebu dostavila je Povjereniku za informiranje: zahtjeve za pristup informacijama podnesene od žalitelja i njegove supruge u 2018. godini, te Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2018. godinu zaključno do 3.9.2018. godine, no nije dostavljen gore navedeni popunjeni Upitnik.
U odnosu na žalitelja razmotreni su objektivni i subjektivni kriteriji zlouporabe prava na pristup informacijama. Kako bi se moglo utvrditi objektivne kriterije koji se odnose na količinu podnesenih zahtjeva za pristup informacijama bilo je potrebno izvršiti uvid u Službeni upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija Osnovne škole Ive Andrića u Zagrebu za 2018. godinu, a također je bilo neophodno razmotriti obrazloženje osporenog rješenja, navode iz žalbe žalitelja, Upisnik predmeta upravnog postupka koji su se po žalbama žalitelja vodili, ili su u tijeku kod Povjerenika za informiranje te zahtjeve žalitelja upućene navedenom tijelu javne vlasti.
S obzirom da prvostupanjsko tijelo nije dostavilo popunjeni Upitnik za razdoblje za 2017. godinu te 2018. zaključno sa 3.9.2018. godine, nije poznato koliko je prvostupanjsko tijelo zaprimilo zahtjeva za pristup informacijama u 2017. godini, a iz preslike Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2018. godinu zaključno do 3.9.2018. godine, proizlazi da je Osnovna škola Ive Andrića do navedenog datuma zaprimila ukupno 9 zahtjeva za pristup informacijama od strane žalitelja i njegove supruge (od navedenog broja 3 zahtjeva je podnio žalitelj, 3 njegova supruga i 3 zahtjeva su podnijeli zajedno). Iz navedenog Upisnika proizlazi da je tijelo javne vlasti od ukupnog zbroja tijelo javne vlasti izdalo 4 obavijesti no bez navođenja zakonske osnove temeljem koje ih je izdalo i odbacilo 2 zahtjeva te da dva zahtjev od ukupnog broja na datum 3.9.2018. godine nisu bila riješena. Iz upisnika predmeta koji se po žalbama korisnika vode kod Povjerenika za informiranje, utvrđeno je da je žalitelj podnio jednu žalbu, da su dvije žalbe podnijeli žalitelj i njegova supruga zajedno te da je u tijeku postupak po predstavci supruge žalitelja protiv Osnovne škole Ive Andrića u Zagrebu.
Povjerenik za informiranje je u drugostupanjskom postupku razmotrio navode iz osporenog rješenja, predmetnu žalbu i postojeću dokumentaciju u spisu predmeta, te je utvrdio da osporeno rješenje treba poništiti, jer nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama.
Prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.
Prema ocjeni Povjerenika za informiranje procjenom svih činjenica i okolnosti, a osobito uzevši u obzir ukupan broj zahtjeva koje je Osnovna škola Ive Andrića u Zagrebu navela da su zaprimljeni u 2018. godini do 3.9.2018. godine - 9 zahtjeva, da je ukupan broj žaliteljevih zahtjeva zaprimljenih u navedenom tijelu javne vlasti u istoj godini - 3 te zajedno sa suprugom 3, a imajući u vidu koje informacije je žalitelj tražio u predmetnom zahtjevu, u žalbenom postupku nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Osnovna škola Ive Andrića u Zagrebu je prilikom rješavanja predmetnog zahtjeva pogrešno i nepotpuno utvrdila činjenično stanje te na tako utvrđeno činjenično stanje pogrešno primijenila odredbu materijalnog prava.
Prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni Povjerenika za informiranje u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisima ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima.
Naime, žalitelj je u predmetnom zahtjevu od Osnovne škole Ive Andrića u Zagrebu tražio odgovore nadležnih službi vezano za odgovor škole od 7.11.2017. godine na njegov upit od 25.10.2017. godine a kako je navedeno u sadržaju teksta odgovora. Osim navedenog, prvostupanjsko tijelo je odbilo zahtjev žalitelja zbog zlouporabe prava, ne navodeći nikakvo obrazloženje za navedenu odluku osim puke tvrdnje kako isti osobno i s njim povezanom podnositeljicom zloupotrebljava Zakon o pravu na pristup informacijama podnošenjem 5 zahtjeva u dva mjeseca a kojima traži podatke koji se ne smatraju informacijom u zakonskom smislu te su zaštićeni osobni podaci. Nadalje u dokumentaciji spisa predmeta koja je Povjereniku za informiranje dostavljena u žalbenom postupku ne nalazi se odgovor Osnovne škole Ive Andrića u Zagrebu koji je naveden u predmetnom zahtjevu, pa nije moguće utvrditi niti na što se odnosi predmetni zahtjev žalitelja, a s obzirom da u istom traži „odgovore nadležnih službi” koji se spominju u istom odgovoru. Također, iz samih zahtjeva žalitelja i njegove supruge koji su navedeni u Upisniku Osnovne škole Ive Andrića u Zagrebu o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2018. godinu zaključno do 3.9.2018. godine, proizlazi da se istima nije tražila velika količina informacija te tijelo javne vlasti nije u dovoljnoj mjeri argumentiralo, niti ičim potkrijepilo navode iz obrazloženja osporenog rješenja o tome da žalitelj prekomjernim i učestalim zahtjevima za pristup informacijama opterećuje rad i redovito funkcioniranje prvostupanjskog tijela.
Naime, moguće je da žalitelj i njegova supruga kao roditelji djeteta koje pohađa Osnovnu školu Ive Andrića u Zagrebu, kao njegovi zakonski zastupnici, podnose zahtjeve i upite istoj školi, no navedeno ne spada u područje primjene Zakona o pravu na pristup informacijama, nego su isti podatke koji se odnose na njihovo dijete ovlašteni tražiti sukladno drugim posebnim propisima.
Uzimajući u obzir navedeno u žalbenom je postupku zaključeno da prvostupanjsko tijelo prije donošenja osporenog rješenja nije uopće utvrdilo niti uzelo u obzir sve bitne činjenice vezane za predmetno traženje žalitelja, nego je umjesto navedenog odbilo zahtjev zbog zlouporabe prava.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
Prilikom rješavanja zahtjeva prvostupanjsko tijelo najprije treba utvrditi posjeduje li kao izrađene informacije podatke koje je žalitelj zatražio predmetnim zahtjevom, s obzirom da pravo na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji i ne predstavlja dužnost tijela javne vlasti da ulaže dodatni trud, povezivanje, tumačenje, odnosno stvaranje informacije. Ukoliko tijelo javne vlasti po zahtjevu korisnika utvrdi da ne posjeduje zatraženu informaciju, u obvezi je postupiti sukladno odredbi članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbaciti zahtjev ako ne posjeduje informaciju te nema saznanja gdje se informacija nalazi.
Ako tijelo javne vlasti utvrdi da posjeduje izrađene tražene informacije i ako utvrdi da nema razloga za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti treba omogućiti pravo na pristup zatraženoj informaciji. Ukoliko tijelo javne vlasti utvrdi da za zatraženu informaciju postoje ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama za koje je potrebno provesti test razmjernosti i javnog interesa, potrebno je postupiti sukladno članku 16. Zakona o pravu na pristup informacijama. Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes, a pri navedenom bi se prvostupanjsko tijelo trebalo voditi Smjernicama za test razmjernosti i javnog interesa, koje su objavljene na internetskoj stranici Povjerenika za informiranje na poveznici http://www.pristupinfo.hr/pravni-okvir/upute-smjernice-obrasci/. Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, tijelo javne vlasti je u obvezi donijeti obrazloženo rješenje o odbijanju zahtjeva, na koje bi korisnik imao pravo žalbe. Obveza donošenja rješenja postoji i u slučaju kada se korisniku omogućava djelomičan pristup informacijama (omogućavanje pristupa uz zaštitu određenih dijelova), a sukladno članku 23. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. Kako bi tijelo javne vlasti došlo do odluke, potrebno je pronaći ravnotežu između suprotstavljenih razloga, na temelju pojedinih okolnosti slučaja. Napominje se da tijelo javne vlasti kod rješavanja zahtjeva za pristup informacijama treba razmotriti da li je moguće korisniku omogućiti djelomičan pristup traženoj informaciji. Naime, u članku 15. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisana je obvezu tijelu javne vlasti u slučaju kada tražena informacija sadrži podatak koji podliježe ograničenju, da preostale dijelove informacije treba učiniti dostupnima. Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti u obvezi je donijeti rješenje o odbijanju zahtjeva.
Posebno se napominje da je pri rješavanju zahtjeva za pristup informacijama osobito potrebno uzeti u obzir da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa sukladno odredbi članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Osnovna škola Ive Andrića u Zagrebu se također upućuje da razmotri mogućnost osiguravanja pristupa informacijama žalitelju sukladno drugim pozitivnim propisima, s obzirom da iz okolnosti slučaja proizlazi da isti ne predstavlja opću javnost, nego zainteresiranog nositelja prava i obveza u odnosu na djelatnost tijela javne vlasti.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan