KLASA: UP/II-008-07/17-01/950
URBROJ: 401-01/11-18-2
Zagreb, 22. listopada 2018.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... iz Koprivnice, ........., izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Piškornica – sanacijsko odlagalište d.o.o. Urbroj: PSO-325/17-185 od 18. listopada 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Piškornica – sanacijsko odlagalište d.o.o. Urbroj: PSO-325/17-185 od 18. listopada 2017. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 16. listopada 2017. godine kojim je zatražio meteorološke podatke za odlagalište Piškornica u razdoblju od 15. rujna 2015. godine do 15. listopada 2017. godine, i to volumen i intenzitet oborina (mjesečni prosjek i dnevni maksimum u mjesecu), temperature (min i max u 14 sati po CET za svaki dan), i ružu vjetrova, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da je tijelo javne vlasti suprotno odredbama članka 23. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama odbilo njegov zahtjev za pristup informacijama od 16. listopada 2017. godine zbog toga što smatra da učestalim podnošenjem zahtjeva opterećuje rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti, zloupotrebljava pravo na pristup informacijama i šikanozno postupa s ciljem da isključivo optereti rad i redovito funkcioniranje trgovačkog društva Piškornica – sanacijsko odlagalište d.o.o. Nadalje, navodi da mu je odbijanjem zahtjeva uskraćeno zakonsko ostvarenje prava na pristup informacijama te rješenje osporava u cijelosti zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja. Također, navodi da se radi o tijelu javne vlasti koje obavlja poslove zbrinjavanja otpada te potencijalno ugrožava okoliš, zdravlje i ekonomski razvoj područja na kojem djeluje, a ujedno je i obveznik Aarhuške konvencije. Ističe da je bilo potrebno zatražiti čitav niz dokumenata koje posjeduje tijelo javne vlasti jer je dosadašnji rad imao za posljedicu nekontrolirano dovoženje otpada iz većeg dijela Hrvatske, neadekvatnog zbrinjavanja otpada na odlagalištu, četiri požara u 2016. godini i povećane koncentracije metala i teških metala u podzemnim vodama, a direktor trgovačkog društva Piškornica – sanacijsko odlagalište d.o.o. odbio je analize objaviti. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spise predmeta, a koje čini i preslika Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2017. godinu trgovačkog društva Piškornica – sanacijsko odlagalište d.o.o., koji je dostavljen kao dio spisa predmeta Povjerenice za informiranje KLASA: UP/II-008-07/17-01/949, utvrđeno je da žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 16. listopada 2017. godine zatražio da mu se dostave meteorološke podatke za odlagalište Piškornica u razdoblju od 15. rujna 2015. godine do 15. listopada 2017. godine, i to volumen i intenzitet oborina (mjesečni prosjek i dnevni maksimum u mjesecu), temperature (min i max u 14 sati po CET za svaki dan), i ružu vjetrova.
Nadalje, utvrđeno je da je postupajući po predmetnom zahtjevu za pristup informacijama trgovačko društvo Piškornica – sanacijsko odlagalište d.o.o. donijelo je rješenje Urbroj: PSO-325/17-185 od 18. listopada 2017. godine kojim je isti odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U obrazloženju pobijanog rješenja u bitnome se navodi da je žalitelj u razdoblju kraćem od mjesec dana, točnije od 22. rujna do 17. listopada 2017. godine podnio ukupno 16 zahtjeva za pristup informacijama, a iz količine podnesenih zahtjeva i dinamike njihova podnšenja očigledno je da zloupotrebljava svojem pravo na pristup informacijama i da se radi o šikanoznom postupanju koje za cilj ima isključivo opteretiti rad i redovito funkcioniranje trgovačkog društva Piškornica – sanacijsko odlagalište d.o.o. Nadalje, navodi se da kompleksnost, opsežnost te količina informacija i podataka koje žalitelj gotovo svakodnevno traži zahtijevaju rad i angažman velikog broja djelatnika te je tako na posredan način drugim fizičkim i pravnim osobama onemogućeno ostvarivanje njihovog ustavnog prava na pravodobno dobivanje informacije, a osujećeno je i sam cilj Zakona postavljen u članku 3. i načelo međusobnog poštivanja i suradnje.
S obzirom da je iz pobijanog rješenja trgovačkog društva Piškornica – sanacijsko odlagalište d.o.o. razvidno da je razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva za pristup informacijama zlouporaba prava na pristup informacijama, u drugostupanjskom postupku kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
S obzirom na veći broj žalbenih predmeta, Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku, u spisu KLASA: UP/II-008-07/17-01/949, zatražila od trgovačkog društva Piškornica – sanacijsko odlagalište d.o.o. da joj kao dio spisa predmeta dostavi sve zahtjeve žalitelja zaprimljene u 2017. godini, presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2017. godinu (dalje u tekstu: Upisnik), te da popuni i dostavi upitnik objavljen na linku http://www.pristupinfo.hr/procjena-i-samoprocjena-uskladenosti-sa-zakonom-o-pravu-na-pristup-informacijama/. Uvidom u dostavljeno utvrđeno je da je u 2017. godini, zaključno sa 16. listopadom 2017. godine, tijelo javne vlasti zaprimilo ukupno 16 zahtjeva za pristup informacijama i 2 zahtjeva za dopunu i ispravak informacije, a sve zahtjeve podnio je žalitelj i to nakon 1. rujna 2017. godine. Od ukupnog broja zahtjeva sedam ih je usvojeno, četiri odbijena, četiri zahtjeva su odbačena, povodom jednog zahtjeva izdana je obavijest, dok je postupanje po dva zahtjeva obustavljeno.
Nadalje, uvidom u dostavljeno utvrđeno je da se žaliteljeva traženja odnose na rad tijela javne vlasti te da informacije koje je žalitelj zatražio, po svojoj naravi predstavljaju informacije o okolišu iz članka 4. stavka 1. točke 10. Zakon o zaštiti okoliša (“Narodne novine” 80/13, 153/13, 78/15 i 12/18) kojim je propisano da je informacija o okolišu svaka informacija u pisanom, vizualnom, slušnom, elektroničkom ili drugom materijalnom obliku, koja se odnosi na okoliš, njegove sastavnice i opterećenja, a posebice o opterećivanju okoliša: emisijama, imisijama, otpadu, bioraznolikosti i krajobraznoj raznolikosti, prostoru, kulturnoj baštini, prirodnim pojavama, stanju sastavnica okoliša, postupcima tijela javne vlasti koji se odnose na donošenje propisa, općih i pojedinačnih akata u vezi sa zaštitom okoliša, i/ili koji se odnose na donošenje strategija, planova, programa i izvješća o okolišu, sastavnicama okoliša i opterećenjima, te informacija o učinkovitosti provedbe strategija, planova, programa i mjera, stanju i mjerama i načinima održavanja projektiranog stanja postrojenja i drugih objekata, koji bi mogli utjecati na onečišćivanje okoliša i sastavnica okoliša, odnosno koji bi mogli utjecati na s okolišem povezana opterećenja i/ili postupke.
S tim u vezi valja istaknuti da je okoliš je dobro od interesa za Republiku Hrvatsku i ima njezinu osobitu zaštitu čineći time informacije o okolišu informacijama od posebnog značaja i interesa za javnost. Ustavna je obveza države da, vođena načelima održivog razvoja, svima osigura uvjete za zdrav okoliš. Međutim, to nije isključivo obveza države, već je obveza svakoga, da u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posveti zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša. Pravo na sudjelovanje javnosti u odlučivanju o određenim djelatnostima vezano za pitanja zaštite okoliša, predstavlja značajan alat koji građanima daje legitimaciju da budu aktivni sudionici u kreiranju odluka i politika koje se odnose na zaštitu okoliša. U tom smislu, dostupnost informacija o okolišu od posebne je važnosti i javnog interesa. Pristup informacijama i sudjelovanje javnosti u pitanjima koja se tiču okoliša uređen je Zakonom o zaštiti okoliša, ujedno i Uredbom o informiranju i sudjelovanju javnosti i zainteresirane javnosti u pitanjima zaštite okoliša („Narodne novine“, broj 64/08) koja je donesena temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama iz 2007. godine. Zakonom o pravu na pristup informacijama iz 2013. godine preuzeta je Direktiva 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/313/EEZ (SL L 41, 14.2. 2003.) te je ujedno usklađena s Konvencijom o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Aarhuška konvencija), koja je implementirana u hrvatsko pozitivno pravo Zakonom o potvrđivanju Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša („Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 1/07). Aarhuška konvencija, čija je svrha razvoj okolišne demokracije i koja predstavlja međunarodni pravni okvir u području zaštite okoliša za sve stranke Konvencije, je u odnosu na Hrvatsku stupila na snagu 25. lipnja 2007. godine.
Također, u drugostupanjskom postupku utvrđeno je da za temu odlagališta otpada Piškornica postoji interes javnosti, što je utvrđeno i pretraživanjem internetskog sadržaja, gdje je pronađeno više novinarskih članaka o navedenoj temi, primjerice:
- http://www.poslovni.hr/hrvatska/vlada-i-odlagaliste-piskornica-strateski-je-projekt-273555
- https://www.24sata.hr/news/gori-smece-veliki-pozar-na-odlagalistu-otpada-piskornica-489658
- https://aktualno.hr/u-piskornici-se-ocekuje-dolazak-inspekcijskog-nadzora/
- https://aktualno.hr/reagiranje-trgovackog-drustva-piskornica-sanacijsko-odlagaliste-d-o-o/
- http://hr.n1info.com/a260938/Vijesti/Cak-tri-zupana-traze-smjenu-direktora-Piskornice.html
Osim navedenih novinskih članaka, utvrđeno je i da na društvenim mrežama, na poveznici https://www.facebook.com/Pi%C5%A1kornica-sramota-Podravine-176112216252036/, postoji stanica koja informira javnost o trenutnim događanjima vezanima uz odlagalište otpada Piškornica te da na poveznici https://www.peticija24.com/zatvorimo_pikornicu postoji online peticija „Zatvorimo Piškornicu“.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.
Cijeneći sve činjenice i okolnosti, a osobito narav zatraženih informacija kao i interes javnosti za pitanja oko odlagališta Piškornica, u žalbenom postupku utvrđeno je da, unatoč broju i dinamici podnesenih zahtjeva, nije došlo do zloupotrebe prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
S obzirom da tijelo javne vlasti u žalbenom postupku nije Povjerenici za informiranje dostavilo informacije koje su predmet žaliteljevog zahtjeva, nužno je poništiti osporeno rješenje te vratiti predmet na prvostupanjski postupak.
U postupku prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
Prilikom rješavanja zahtjeva tijelo javne vlasti, trgovačko društvo Piškornica – sanacijsko odlagalište d.o.o., treba utvrditi posjeduje li informaciju koju je žalitelj zatražio, uzimajući pritom u obzir da pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji i ne predstavlja dužnost tijela javne vlasti da ulaže dodatni trud, povezivanje, tumačenje, odnosno izradu i stvaranje informacije, odnosno tijelo javne vlasti mora razmotriti posjeduje li one dokumente koji bi sadržavali informaciju koju je žalitelj zatražio zahtjevom. Nadalje, ukoliko tijelo javne vlasti utvrdi da posjeduje traženu dokumentaciju, treba razmotriti postoje li u odnosu na iste ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama za koje je potrebno provesti test razmjernosti i javnog interesa, potrebno je postupiti sukladno članku 16. Zakona o pravu na pristup informacijama. Test razmjernosti i javnog interesa podrazumijeva da tijelo javne vlasti, kada rješava konkretni zahtjev za pristup informacijama koje su iz kategorije izuzetaka iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, procijeni hoće li omogućavanje tih informacija biti u interesu javnosti i hoće li od njihovog omogućavanja biti više koristi nego štete po zaštićene interese iz navedenog članka Zakona. Kako bi tijelo javne vlasti došlo do odluke, potrebno je pronaći ravnotežu između suprotstavljenih razloga, na temelju pojedinih okolnosti slučaja. Napominje se da tijelo javne vlasti kod rješavanja zahtjeva za pristup informacijama treba razmotriti da li je moguće žalitelju omogućiti djelomičan pristup traženoj informaciji. Naime, u članku 15. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisana je obvezu tijelu javne vlasti u slučaju kada tražena informacija sadrži podatak koji podliježe ograničenju, da preostale dijelove informacije treba učiniti dostupnima. Kada nema razloga za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti treba omogućiti slobodan pristup zatraženoj informaciji. Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti u obvezi je donijeti rješenje o odbijanju zahtjeva.
Ukoliko se radi o obimnoj dokumentaciji, tijela javne vlasti imaju pravo, sukladno odredbi članka 19. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, tražiti od korisnika naknadu stvarnih i materijalnih troškova koji nastanu pružanjem informacije, a na izračun navedene naknade primjenjuju se Kriteriji za određivanje visine naknade stvarnih i materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14 i 15/14).
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, te utvrditi mogu li se preslike zatraženih informacija ili određenih dijelova zatraženih informacija temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti žalitelju i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.