KLASA: UP/II-008-07/18-01/693
URBROJ: 401-01/05-18-1
Zagreb, 10. 10. 2018.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... iz Ogulina, ........., izjavljene protiv rješenja Ministarstva pravosuđa, KLASA: UP/I-008-02/17-03/3, URBROJ: 514-08-17-02 od 13. 12. 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva pravosuđa, KLASA: UP/I-008-02/17-03/3, URBROJ: 514-08-17-02 od 13. 12. 2017. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem Ministarstva pravosuđa odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 28. 11. 2017. godine, kojim je zatražena informacija o mogućim prekršajnim kaznama za Športsku zajednicu Grada Ogulina ili za odgovorne osobe u navedenoj pravnoj osobi. Predmetni zahtjev odbijen je temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., u svezi članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što je informacija službena tajna.
Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog toga što je tijelo javne vlasti površno i nepotpuno utvrdilo činjenično stanje, na osnovu kojega je donijelo površan i netočan zaključak. Žalitelj naglašava kako je tijelo javne vlasti propustilo provesti test razmjernosti i javnog interesa te kako informacija nije klasificirana stupnjem tajnosti već predstavlja službenu tajnu. Žalitelj predlaže da se njegova žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 28. 11. 2017. godine zatražio informaciju ima li Ministarstvo pravosuđa saznanja o prekršajnim kaznama za Športsku zajednicu Grada Ogulina ili za odgovorne osobe iz navedene pravne osobe, predsjednika Darka Pribanića i tajnika .........
Ministarstvo pravosuđa u obrazloženju pobijanog rješenja, kojim je odbilo žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, navodi odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama kojima se propisuje mogućnost ograničavanja prava na pristup informacijama ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti. U obrazloženju se potom navodi odredba članka 10. stavka 1. Pravilnika o prekršajnoj evidenciji i Registru neplaćenih kazni („Narodne novine“, broj 1/14) kojom je propisano da je evidencija i spisi na temelju kojih se podaci upisuju u evidenciju službena tajna, te se smiju dati samo tijelima nadležnim za vođenje prekršajnog postupka ili pravosudnim i državnoodvjetničkim tijelima za postupke iz njihove nadležnosti, odnosno za potrebe upravnog postupka nadležnih upravnih tijela na njihovo službeno traženje utemeljeno na posebnom propisu. Ministarstvo pravosuđa, slijedom navedenog, zaključuje kako podaci iz Evidencije ne podliježu obvezi tijela javne vlasti na javno objavljivanje tih podataka, stoga ne postoji obveza udovoljavanja žaliteljevom zahtjevu za pristup informacijama.
Povjerenica za informiranje je dana 27. 9. 2018. godine – 9 mjeseci nakon što je Ministarstvu pravosuđa dostavljena žaliteljeva žalba sa uputama o daljnjem postupanju i traženjem dostave spisa predmeta na drugostupanjsko rješavanje – zaprimila dopis Ministarstva pravosuđa, KLASA: UP/I-008-02/17-03/3, URBROJ: 514-09-01-18-07 od 20. 9. 2018. godine. Uz predmetni dopis je priložen zapisnik o naknadno provedenom testu razmjernosti i javnog interesa od 27. srpnja 2018. godine. U predmetnom zapisniku se nabrajaju navodi iz žaliteljeve žalbe, a potom se citira odredba članka 113. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), kojom je propisano da kad je rješenje doneseno u postupku neposrednog rješavanja, a stranka u žalbi zahtijeva da joj se omogući izjašnjavanje o činjenicama i okolnostima koje su važne za rješavanje stvari ili da se provede ispitni postupak, prvostupanjsko tijelo dužno je postupiti po zahtjevu stranke. Ministarstvo pravosuđa potom navodi čitav niz različitih odredbi, od Zakona o sportu, Zakona o pravnim posljedicama osude, kaznenoj evidenciji i rehabilitaciji, Prekršajnog zakona te Pravilnika o prekršajnoj evidenciji i Registru neplaćenih kazni, da bi na kraju zaključilo da je žaliteljeva žalba sukladno članku 113. stavku 5. Zakona o općem upravnom postupku, a u svezi članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, djelomično osnovana, dok je u ostalom dijelu, žalba podnositelja, sukladno članku 113. Zakona o općem upravnom postupku, a u svezi članka 1. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, nedopuštena. Ministarstvo pravosuđa završno navodi kako je nakon provedene rasprave većinom odlučeno kako u konkretnom predmetu ne prevladava javni interes u odnosu na potrebu zaštite prava na ograničenje informacije te kako je odlučeno kako će se pobijano rješenje, sukladno članku 113. stavku 5. Zakona o općem upravnom postupku, zamijeniti novim rješenjem. Ponovno se napominje kako je to sve navedeno u zapisniku o provedenom testu razmjernosti i javnog interesa te kako nije doneseno novo rješenje koje bi zamjenjivalo pobijano rješenje koje je predmet ovog upravnog postupka.
U žalbenom postupku utvrđeno je kako je tijelo javne vlasti prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama nepotpuno i pogrešno utvrdilo činjenično stanje te je napravilo bitne povrede postupka, što je posljedično dovelo do pogrešne primjene zakonskih odredbi. U žalbenom postupku je također utvrđeno kako je tijelo javne vlasti nepravilno primijenilo odredbe članka 113. Zakona o općem upravnom postupku, koje uređuju postupak i ovlasti prvostupanjskog tijela u povodu žalbe.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Prema odredbi članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Slijedom navedenog, neprihvatljivo je uskraćivanje pristupa informaciji samim navođenjem da je ista klasificirana stupnjem tajnosti, bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa i bez pribavljanja mišljenja Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost.
Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes. Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Kako bi se u potpunosti zadovoljile formalne pretpostavke donošenja odbijajućeg rješenja, tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir da je u slučaju kada postoji razlog za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama obvezno provesti test razmjernosti i javnog interesa, s obzirom da njegovo neprovođenje predstavlja bitnu povredu postupka. Bitnu povredu postupka bi u slučaju da je informacija klasificirana stupnjem tajnosti predstavljao i izostanak pribavljanja mišljenja Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost.
Međutim, bez obzira što je tijelo javne vlasti u pobijanom rješenju kao razlog uskrate informacije navelo zakonsku odredbu kojom se regulira ograničavanje pristupa klasificiranim informacijama, u žalbenom postupku je utvrđeno kako informacija nije klasificirana stupnjem tajnosti, već tijelo javne vlasti navodi da je službena tajna.
U tom je smislu potrebno navesti kako službena tajna ne može biti zakonski razlog uskrate informacije, budući da nije propisana člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama kao razlog uskrate, a niti sama po sebi više ne postoji kao zaseban institut.
Naime, članak 34. Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07. i 86/12.) propisuje kako stupanjem na snagu ovoga Zakona prestaju važiti odredbe Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.) osim odredbi navedenih u glavi 8. i 9. istog Zakona.
Glave 8. i 9. Zakona o zaštiti tajnosti podataka normiraju poslovnu i profesionalnu tajnu, a budući da je službena tajna određena glavom 5. navedenog Zakona, ona kao takva, sukladno citiranom članku 34. Zakona o tajnosti podataka, više ne postoji.
Razmatrajući postupanje prvostupanjskog tijela povodom žalbe, sukladno članku 113. Zakona o općem upravnom postupku, ustanovljeno je više postupovnih pogrešaka.
Kao prvo, navodi iz žaliteljeve žalbe se ne mogu protumačiti kao zahtjev da se žalitelju omogući izjašnjavanje o činjenicama i okolnostima važne za rješavanje stvari ili da se provede ispitni postupak, sukladno članku 113. stavku 3. Zakona o općem upravnom postupku.
Osim toga, prvostupanjsko tijelo čak i nakon pogrešnog tumačenja navedenog članka nije žalitelju omogućilo izjašnjavanje niti je provelo ispitni postupak, već je naknadno provelo test razmjernosti i javnog interesa koji je propustilo provesti prije donošenja pobijanog rješenja.
Nadalje je potrebno ukazati da se provedba testa razmjernosti i javnog interesa isključivo veže za utvrđivanje postojanja ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama i provodi se prije donošenja rješenja, na način da se utvrdi prevladava li potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes da se omogući pristup informaciji.
Slijedom navedenog, u zapisniku o provedbi testa razmjernosti i javnog interesa se ne bi trebali navoditi novi zakonski razlozi ograničavanja prava na pristup informacijama, u ovom slučaju članak 15. stavak 2. točka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, kao što se već nakon uložene žalbe ne može ustanoviti da se sukladno članku 1. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama odredbe navedenog Zakona ne primjenjuju na stranke u sudskim, upravnim u drugim na zakonu utemeljenim postupcima kojima je dostupnost iz tih postupaka utvrđena propisom.
Navedenu odredbu koja isključuje primjenu odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti je moglo primijeniti eventualno u prvostupanjskom postupku, nakon podnesenog zahtjeva, međutim, čak niti prilikom ove nepravilne primjene navedene odredbe prvostupanjsko tijelo nije dokazalo da je žalitelj stranka u postupku iz kojeg traži informaciju niti da su mu informacije dostupne temeljem posebnog propisa.
Osim toga, nejasno je kako je tijelo javne vlasti prilikom naknadne provedbe testa razmjernosti i javnog interesa ustanovilo da je žalba djelomično osnovana, pri čemu žalitelju nije djelomično omogućilo pristup informaciji, te kako je ustanovljeno da je žalba u ostalom dijelu, sukladno članku 1. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, nedopuštena, a nije donijelo rješenje kojim se odbacuje nedopuštena žalba. Ponavlja se kako se navedena zakonska odredba smjela koristiti samo u prvostupanjskom postupku prilikom razmatranja žaliteljevog zahtjeva, a ne prilikom ocjenjivanja dopuštenosti žalbe.
Ističe se kako je sam zapisnik o provedbi testa razmjernosti i javnog interesa u potpunoj kontradikciji sa dopisom Ministarstva pravosuđa od 20. 9. 2018. godine uz koji je dostavljen predmetni zapisnik, budući da se u zapisniku navodi kako će se pobijano rješenje, sukladno članku 113. stavku 5. Zakona o općem upravnom postupku, zamijeniti novim rješenjem, dok je u dopisu Ministarstva pravosuđa od 20. 9. 2018. godine navedeno kako se smatra da je žalba podnositelja zahtjeva sukladno članku 23. stavku 5. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, a u vezi članka 15. stavka 2. točke 7. te članka 16. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama neosnovana te da je istu potrebno odbaciti. Uvidom u spis je utvrđeno kako tijelo javne vlasti nije zamijenilo pobijano rješenje novim rješenjem.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
Ministarstvo pravosuđa je u ponovnom postupku dužno utvrditi činjenično stanje na način da razmotri žaliteljev zahtjev za pristup informacijama te da utvrdi posjeduje li zatražene informacije. Ako informacije posjeduje, tijelo javne vlasti mora utvrditi postoji li na zatraženim informacijama ograničenje od pristupa propisano člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama te je potom dužno prikazati utvrđeno činjenično stanje u spisu predmeta i potkrijepiti ga odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti zahtjev sukladno odredbi članka 23. navedenog Zakona.
Tijelo javne vlasti također treba imati na umu odredbu članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, te u određenim, zakonom propisanim slučajevima ograničavanja pristupa informaciji, prije donošenja odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa na način da u konkretnom slučaju pruži argumente zašto bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji zaštićeni interes bio ozbiljno povrijeđen te zašto ograničenje od pristupa u konkretnom slučaju preteže nad interesom javnosti da dobije informaciju, odnosno zašto bi uskraćivanjem pristupa bio povrijeđen javni interes za pristupom traženoj informaciji i koji su to razlozi zbog kojih interes javnosti za informacijom preteže nad potrebom ograničenja od pristupa.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo je dužno utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
Uputa o pravnom lijeku: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.