KLASA: UP/II-008-07/18-01/128

URBROJ: 401-01/03-18-9

Zagreb, 24. rujna 2018.

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Hrvatske banke za obnovu i razvitak Broj: 29/2017 od 18. siječnja 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Hrvatske banke za obnovu i razvitak Broj: 29/2017 od 18. siječnja 2018. godine, u dijelu u kojem je odbijen zahtjev žalitelja za pristup informacijama pisanom zapisniku sa sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 12. prosinca 2017. godine.

2. Djelomično se odobrava ......... pravo na pristup nepotvrđenom pisanom zapisniku sa sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 12. prosinca 2017. godine i to:popisu nazočnih članova Nadzornog odbora, Uprave i nazočnih iz HBOR-a i dnevnom redu na način da se na istome prekriju podaci o broju ugovora o kreditu i krajnjem korisniku te se u tim dijelovima zahtjev za pristup informacijama odbija.

3. Odbija se žalba ......... u preostalom dijelu kao neosnovana.

4. Nalaže se Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 30 dana od dana primitka ovog rješenja.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacija ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je tažio sljedeće informacije vezano za održanu sjednicu Nadzornog odbora HBOR-a od 12. prosinca 2017.: Koji su bili prijedlozi odluka o kojima je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a, materijali za sjednicu koji su predočeni članovima Nadzornog odmora i tonski zapisnik ili preslika (ili skeniranog) pisanog zapisnika (ako ne postoji tonski zapisi) sa sjednice, na način da su točke 1. i 2. zahtjeva odbijene sukladno članku 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da postupanje po zahtjevu žalitelja dovodi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti, dok je točka 3. zahtjeva odbijena sukladno članku 23. stavka 5. točki 2. istoga Zakona, u vezi sa člankom 15. stavkom 2. točkom 2. istoga Zakona jer je tražena informacija bankovna tajna i u vezi sa člankom 15. stavkom 4. točkom 1. istoga Zakona jer je informacija u postupku izrade unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu i to zbog bitne povrede odredaba upravnog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Navodi da Hrvatska banka za obnovu i razvitak nije kreditna institucija u smislu Zakona o kreditnim institucijama, već posebna pravna osoba koja je ustrojena temeljem Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak čiji ustroj se temelji na Zakonu o trgovačkim društvima, te je paušalan navod iz pobijanog rješenja proizlazi iz  okolnosti da poslovanje tijela javne vlasti temelji na dobroj bankarskoj praksi te se upućuje na običajno pravo, što bi onda uključivalo i primjenu bankovne tajne opisane u članku 151. Zakona o kreditnim institucijama, radi čega je pogrešno primijenjeno materijalno pravo. Ističe da je zahtjev za pristup informacijama podnio iz razloga što informacije obuhvaćene zahtjevom nisu dostupne, a da je dnevni red sjednica objavljen na mrežnim stranicama tijela javne vlasti. Navodi da izreka prijedloga odluke Nadzornog odbora koja je predmet točke 1. zahtjeva za pristup informacijama niti na koji način se ne može svesti pod pojmom bankovne tajne jer se tiče izreke prijedloga odluke Nadzornog odbora tijela javne vlasti, a ne podataka, činjenica i okolnosti o klijentima, radi čega je počinjena bitna povreda upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. Zakon o upravnom postupku. Nadalje, navodi da je tijekom ljetnih mjeseci tijelo javne vlasti putem drugih elektronskih medija (prije svega televizije i radija) omogućilo pristup javnosti dijelovima sjednice Nadzornog odbora iz siječnja 2016. godine i 2017. godine povodom raspravljanja o odobrenju kredita tzv. Agrokor grupe, iz čega proizlazi da raspolaže tehničkim mogućnostima da pojedine dijelove tonskog zapisa može izlučiti, osim paušalnog navoda vezano na primjenu bankovne tajne, da baš sve točke dnevnog reda cijele sjednice Nadzornog odbora predstavljaju podaci, činjenice i okolnosti koje je kreditna institucija saznala na osnovi pružanja usluga klijentima, te je činjenično stanje neutvrđeno. Predlaže da se žalba usvoji, preinači rješenje te omogući dostava traženih informacija.

Žalba je djelomično osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 22. prosinca 2017. godine tražio sljedeće informacije vezano za održanu sjednicu Nadzornog odbora od 12. prosinca 2017.:Koji su bili prijedlozi odluka o kojima je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a, materijali za sjednicu koji su predočeni članovima Nadzornog odmora i tonski zapisnik ili presliku (ili skenirano) pisanog zapisnika (ako ne postoji tonski zapisi) sa sjednice.

Osporenim rješenjem Hrvatske banke za obnovu i razvitak (dalje u tekstu: HBOR) odbijen je zahtjev žalitelja za pristup informacijama vezanim za održanu sjednicu Nadzornog odbora HBOR-a od 12. prosinca 2017. godine na način da je u pogledu zahtjeva koji su bili prijedlozi odluka o kojima je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a i materijala za sjednicu koji su predočeni članovima Nadzornog odbora odbijen temeljem odredbe članka 25. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer zbog ukupnog broja i opsežnosti svih zahtjeva žalitelja došlo do opterećenja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, dok je u pogledu zahtjeva za dostavom tonskog zapisa ili preslike (ili skeniranog) pisanog zapisnika (ako ne postoji tonski zapis) sa sjednice odbijen temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, a u vezi sa člankom 15. stavkom 2. točkom 2. istog Zakona jer informacija predstavlja bankovnu tajnu i članka 15. stavka 4. točke 1. istog Zakona jer je informacija u postupku izrade unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade. U obrazloženju osporenog rješenja navode se svi zahtjevi žalitelja koje je tijelo javne vlasti zaprimilo od 23. siječnja 2017. godine do 22. prosinca 2017. godine te o načinu rješavanja svakog pojedinog zahtjeva žalitelja. Navodi se da se predmetni zahtjev odnosi na ukupni opseg od cca 500 stranica od kojih je dio zaštićen bankovnom tajnom pa bi sukladno članku 16. stavak 1. i 2. Zakona o pravu na pristup informacija za svaku točku dnevnog reda sjednice Nadzornog odbora trebalo provoditi test razmjernosti i javnog interesa. Navodi se da je žalitelj u periodu od 23. siječnja 2017. do 22. prosinca 2017. godine podnio 21 zahtjeva za pristup informacijama, odnosno 48 zahtjeva ukoliko bi se uključili podzahtjevi koji se ukupno odnose na cca 7.200 stranica materijala i gotovo 7.000 odobrenja te da je očito da je u konkretnom slučaju zbog ukupnog broja i opsežnosti svih zahtjeva žalitelja, došlo do opterećenja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te da se u odnosu na točke 1. i 2. zahtjeva za pristup informacijama ostvarene sve pretpostavke za primjenu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, zbog očite zlouporabe prava na pristup informacijama u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama. U pogledu točke 3. zahtjeva za pristup informacijama, tijelo javne vlasti provelo je test razmjernosti i javnog interesa jer zapisnik sadrži informacije koje predstavljaju bankovnu tajnu i jer je zapisnik informacija koja u trenutku donošenja tog rješenja još uvijek u postupku izrade unutar tijela javne vlasti. Navodi se da tonski zapis sadrži podatke, činjenice i okolnosti koje je HBOR saznao na osnovu pružanja usluge pojedinačnim klijentima i u obavljanju poslova s pojedinačnim klijentima, što se temeljem članka 156. stavka 1. Zakona o kreditnim institucijama izrijekom smatra bankovnom tajnom, te je isto osnova za ograničenje pristupa informaciji temeljem članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama. Navodi se da se pisani zapisnik sa sjednice Nadzornog odbora od 12. prosinca 2017. godine u trenutku donošenja tog rješenja još uvijek nalazi u postupku izrade odnosno još uvijek nije verificiran od strane Nadzornog odbora, te stoga nije završen pa bi njegova dostava žalitelju mogla ozbiljno narušiti proces njegovog finaliziranja, a što je predviđeno člankom 15. stavkom 4. točkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama. Provedenim testom razmjernosti i javnog interesa zaključeno je da u odnosu na javni interes prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa informacijama.

U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljena je žalba na nadležno postupanje bez spisa predmeta i bez traženih informacija.

Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku dopisom KLASA gornja od 20. veljače 2018. godine zatražila dostavu cjelokupnog spisa predmeta i traženih informacija te dopisom od 14. ožujka 2018. godine naložila dostavu cjelokupnog spisa predmeta i traženih informacija.

Tijelo javne vlasti je dopisom KLASA: OIU-IO/17-03, URBROJ: DO-18-255 od 9. ožujka 2018. godine dostavilo cjelokupni spis predmeta te tražene informacije prijedloge odluka o kojima je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor, materijale za sjednice koji su predočeni članovima Nadzornog odbora te tonski zapis sa sjednice Nadzornog odbora održane 12.12.2017. godine.

Povjerenica za informiranje je dopisom KLASA gornja od 12. travnja 2018. godine zatražila dostavu neverificiranog pisanog zapisnika s navedene sjednice Nadzornog odbora, kojeg je tijelo javne vlasti dopisom KLASA: OIU-IO/17-03, URBROJ: DO-18-290 od 17. travnja 2018. godine dostavilo.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Sukladno članku 10. stavku 1. točki 12. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti obvezna su na internetskim stranicama na lako pretraživ način i u strojno čitljivom obliku objavljivati zaključke sa službenih sjednica tijela javne vlasti i službene dokumente usvojene na tim sjednicama te informacije o radu formalnih radnih tijela iz njihove nadležnosti na kojima se odlučuje o pravima i interesima korisnika.Stavkom 2. istoga članka propisano je da se odredbe navedenog članka ne primjenjuju na informacije za koje postoji ograničenja prava na pristup prema odredbama ovog Zakona.

Člankom 12. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su tijela javne vlasti obvezna javnost informirati o: 1) dnevnom redu zasjedanja ili sjednica službenih tijela i vremenu njihova održavanja, načinu rada i mogućnostima neposrednog uvida u njihov rad, 2) broju osoba kojima se može istodobno osigurati neposredan uvid u rad tijela javne vlasti pri čemu se mora voditi računa o redoslijedu prijavljivanja.

Prema članku 15. stavku 2. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.

Prema članku 15. stavku 4. točki 1. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija u postupku izrade unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade.

Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. toga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Sukladno članku 16. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne su javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

U drugostupanjskom postupku izvršen je uvid na internetsku stranicu HBOR-a https://www.hbor.hr/search/sjednice/ na kojoj su objavljeni podaci o sjednicama Nadzornog odbora HBOR-a i njihovim dnevnim redovima za 2015., 2016., 2017. i 2018. godinu, uz zaštitu određenih dijelova.

U dijelu žaliteljevog zahtjeva iz točke 3. kojim traži presliku (ili skeniran) pisani zapisnik (ako ne postoji tonski zapis) sa sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 12. prosinca 2017. godine, prvostupanjsko tijelo je predmetni zahtjev odbilo jer bi dostavljanjem tonskog zapisa ili pisanog zapisa sa sjednica Nadzornog odbora bio ozbiljno povrijeđen interes zaštite podataka koji predstavljaju bankovnu tajnu, odnosno da u trenutku donošenja prvostupanjskog rješenja pisani zapisnik nije verificiran te bi se njegovom dostavom žalitelju mogao ozbiljno narušiti proces njegovog finaliziranja.

U drugostupanjskom postupku je utvrđeno kako tijelo javne vlasti posjeduje nepotvrđeni zapisnik sa sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 12. prosinca 2017. godine, kojeg potvrđuje Nadzorni odbor HBOR-a na prvoj sljedećoj sjednici, a koja u trenutku donošenja prvostupanjskog rješenja nije bila održana. Izvršen je uvid u navedeni zapisnik u kojemu je navedeno tko je prisustvovao sjednici, dnevni red te razmatranje i odluka Nadzornog odbora po točkama dnevnog reda.

U pogledu dijela zapisnika u kojemu se navodi tko je sudjelovao na sjednici i dnevni red sjednice Nadzornog odbora, nije jasno na koji bi način objavljivanje tražene informacije prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije (odnosno potvrđivanja zapisnika od strane Nadzornog odbora HBOR-a) moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade. Naime, nepotvrđeni zapisnik sadrži podatke o osobama koje su sudjelovale na sjednici i dnevni red sjednice po kojem je raspravljao i odlučivao Nadzorni odbor, te stoga Povjerenica za informiranje u konkretnom slučaju ne nalazi postojanje razloga za ograničenje pristupa informaciji iz članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Naime, članovi Nadzornog odbora utvrđeni su odredbom članka 17. Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak, članovi Uprave HBOR imenuju su odlukom Nadzornog odbora sukladno članku 14. istoga Zakona, zaposlenici HBOR-a koji su sudjelovali na navedenoj sjednici javni su službenici. Stoga, podaci o imenima i prezimenima članova Nadzornog odbora HBOR-a, članova Uprave HBOR-a i službenika HBOR-a ne mogu biti zaštićeni.

Budući da tijela javne vlasti moraju proaktivno na svojim internetskim stranicama objavljivati dnevne redove sjednica službenih tijela, osim u dijelovima za koje postoje ograničenja prava na pristup prema odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, tijelo javne vlasti objavilo je internetskoj stranici dnevni red sjednice Nadzornog odbora.

Uvidom u dnevni red naveden u zapisniku utvrđeno je da isti sadrži podatak o korisnicima kredita, krajnjem korisniku te broju ugovora o kreditu.

U odnosu na podatak o korisnicima kredita, ističe se da navedena informacija predstavlja dio informacije o raspolaganju javnim sredstvima (uz iznos kredita) u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja je dostupna javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa. Navedeni stav Povjerenice za informiranje potvrđen je i presudama Visokog upravnog suda RH poslovni broj: UsII-101/15-5 od 2. rujna 2015. godine, poslovni broj: UsII-261/17-8 od 7. prosinca 2017. godine i poslovni broj: UsII-282/17-7 od 7. prosinca 2017. godine. Naime, predmet spora u tim postupcima bio je popis svih korisnika kredita koje je HBOR kreditirao u razdoblju od 2010. do 2013. godine, popis svih korisnika kredita koje je HBOR kreditirao u razdoblju u 2014., 2015. i 2016. godini te popis svih korisnika kredita u razdoblju od 1. siječnja do 30. travnja 2017. godine te je Visoki upravni sud RH zauzeo stav da sredstva iz državnog proračuna predstavljaju javna sredstva, što dovodi do primjene članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.

U odnosu na podatak o krajnjem korisniku i broju ugovora o kreditu, Povjerenica za informiranje smatra da u odnosu na navedene podatke prevladava potreba zaštite prava na ograničenje u odnosu na javni interes.

Navedene informacije nisu informacije od javnog značaja, te u odnosu na isti podatak prevladava potreba zaštite bankovne tajne u odnosu na javni interes, jer navedeni podatak predstavlja bankovnu tajnu u smislu članka 156. Zakona o kreditnim institucijama, koja se odgovarajuće primjenjuje i na HBOR.

Naime, Hrvatska banka za obnovu i razvitak u cilju obavljanja djelatnosti propisanih u članku 10. stavku 1. Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak odobrava kredite i druge plasmane, izdaje bankarska i druga jamstva, zaključuje ugovore o osiguranju i reosiguranju, ulaže u dužničke i vlasničke instrumente, obavlja i druge financijske poslove i usluge u svrhu provedbe djelatnosti određenih navedenim člankom.

Odredbom članka 156. Zakona o kreditnim institucijama (Narodne novine, broj 159/13, 19/15, 102/15 i 15/18) propisano je da je bankovna tajna svi podaci, činjenice i okolnosti koje je kreditna institucija saznala na osnovi pružanja usluga klijentima i u obavljanju poslova s pojedinačnim klijentom te da je kreditna institucija dužna čuvati bankovnu tajnu.

Odredbom članka 23. Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak propisano je da ukoliko tim Zakonom nije drugačije određeno, na ustroj i poslovanje Hrvatske banke za obnovu i razvitak na odgovarajući se način primjenjuju odredbe Zakona o trgovačkim društvima koje se odnose na društvo s ograničenom odgovornošću te odredbe Zakona o bankama, osim odredaba koje se odnose na odobrenje središnje banke za pružanje bankovnih i ostalih financijskih usluga te osnivanje podružnica i pravnih osoba, nadzor središnje banke, osiguranje uloga, posebnu upravu, likvidaciju, stečaj i kaznene odredbe.

Danom stupanja na snagu Zakona o kreditnim institucijama (Narodne novine, broj 117/08) prestao je važiti Zakon o bankama (Narodne novine, broj 84/02 i 141/06), dok je danom stupanja na snagu Zakona o kreditnim institucijama (Narodne novine, broj 159/13) prestao važiti Zakon o kreditnim institucijama (Narodne novine, broj 117/08, 74/09, 153/09, 8/12 i 54/131).

S obzirom da je Zakonom o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak utvrđeno da ukoliko tim propisom nije drugačije uređeno da se na ustroj i poslovanje Hrvatske banke za obnovu i razvitak na odgovarajući način primjenjuju odredbe Zakona o bankama, a da je Zakon o bankama prestao važiti stupanjem na snagu Zakona o kreditnim institucijama, stoga se na HBOR odgovarajuće primjenjuju odredbe Zakona o kreditnim institucijama, pa tako i odredbe o bankovnoj tajni.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u točkama 1., 2. i 4. izreke ovog rješenja.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

U odnosu na žaliteljev zahtjev za pristup informacijama vezano za održanu sjednicu Nadzornog odbora HBOR-a od 12. prosinca 2017. godine iz točke 1. kojim traži prijedloge odluka o kojima je raspravljao i trebalo odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a i iz točke 2. kojim traži materijale za sjednice koji su predočeni članovima Nadzornog odbora, u žalbenom je postupku bilo potrebno razmotriti žaliteljeve zahtjeve koje je podnio HBOR-u, jer je za utvrđivanje zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno razmotriti ne samo svaki konkretan zahtjev koji je žalitelj podnio, nego je potrebno razmotriti da li žalitelj svojim zahtjevima traži veliki broj informacija zbog kojih bi došlo do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti, kako bi se mogla utvrditi žaliteljeva namjera ostvarivanja zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10-pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u članku 10. jamči pravo na slobodu izražavanja. To pravo obuhvaća slobodu mišljenja i slobodu primanja i širenja informacija i ideja bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice. Kako ostvarivanje tih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprječavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti. Navedena Konvencija u članku 17. uređuje zabranu zlouporabe prava na način da se ništa se u ovoj Konvenciji ne može tumačiti kao da uključuje za bilo koju državu, skupinu ili pojedinca neko pravo da se upusti u neku djelatnost ili da izvrši neki čin koji bi smjerali na uništenje prava ili sloboda priznatih u toj Konvenciji ili na njihovo ograničenje u većoj mjeri nego što se u njoj predviđa.

Osim Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljenim slobodama Vijeće Europe usvojilo je Konvenciju o pristupu službenim dokumentima, koja još uvijek nije stupila na snagu, a koja u članku 5. stavku 5. određuje da se zahtjev za pristup službenom dokumentu može odbiti ako (1) usprkos pomoći od tijela javne vlasti zahtjev i dalje nedovoljno određen da bi omogućio identifikaciju službenog dokumenta ili (2) ako je zahtjev očigledno nerazuman.

Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša iz 1998. (Aarhuška konvencija), člankom 4. stavkom 3. točkom (b) određuje da zahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen ako je zahtjev očito nerazuman ili oblikovan na suviše općenit način.

Također je potrebno spomenuti i postojanje modela Zakona o pravu na pristup informacijama koji je kao uzor brojnim zakonima o pravu na pristup informacijama dostupan na poveznici: https://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf, a koji također predviđa da Zakoni o pravu na pristup informacijama sadrže odredbu o zlouporabi odnosno ponavljajućim ili nerazumnim zahtjevima.

Iz navedenih međunarodnih dokumenata i međunarodnog modela Zakona o pravu na pristup informacijama vidljivo je da je uzeta u obzir mogućnost da se zahtjev za pristup informacijama koristi na način da se ugrožava prava drugih. Mnoge su zemlje u svom zakonodavstvu o pravu na pristup informacijama uredile pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama (npr. Ujedinjeno Kraljevstvo, Irska, Portugal, Švicarska, Slovenija, Srbija).

U Republici Hrvatskoj je Zakon o pravu na pristup informacijama organski zakon, kojim se razrađuje ustavno pravo na pristup informacijama. Svrha Zakona je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je objavljen u „Narodnim novinama" broj 85/15, a stupio je na snagu 9. kolovoza 2015. godine, iako izrijekom ne definira zlouporabu prava, određuje kako tijelo javne vlasti može rješenjem odbiti zahtjev za pristup informaciji ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Osim Zakona o pravu na pristup informacijama u hrvatskom pravnom sustavu postoje i drugi zakoni kojima se ukazuje na mogućnost zlouporabe prava. To je izraženo u članku 10. stavku 2. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“, broj 53/91, 91/92, 58/93, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 02/07, 84/08, 123/08, 57/11, 148/11, 25/13 i 89/14), kojim je propisano da će sud kazniti novčanom kaznom od 500,00 do 10.000,00 kuna fizičku osobu, odnosno od 2.500,00 do 50.000,00 kuna pravnu osobu koja teže zlouporabi prava koja joj pripadaju u postupku, ako tim Zakonom nije drugačije određeno. Zakon o obveznim odnosima („Narodne novine", broj 35/05, 41/08, 125/11 i 78/15), propisuje člankom 6. načelo zabrane zlouporabe prava, na način da je zabranjeno ostvarivanje prava iz obveznog odnosa suprotno svrsi zbog koje je ono propisom ustanovljeno ili priznato. Također Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći („Narodne novine", broj 114/13) u članku 13. stavku 1. točki d) propisuje da sekundarna pravna pomoć iz članka 12. stavka 1. navedenog Zakona može odobriti ako se ne radi o obijesnom parničenju, a u stavku 5. istog članka definira kako se smatra da se radi o obijesnom parničenju: ako su očekivanja podnositelja zahtjeva očito nerazmjerna sa stvarnom situacijom, ako je razvidno da podnositelj zahtjeva zlorabi mogućnost podnošenja zahtjeva za pravnu pomoć, ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u očitoj suprotnosti s konačnim ishodima u sličnim predmetima ili ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u suprotnosti s prisilnim propisima i moralom društva.

U kontekstu zlouporabe prava na pristup informacijama osobito je potrebno istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje u članku 16. Ustava Republike Hrvatske određuje kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju. Ujedno je potrebno istaknuti i odredbu članka 14. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske kojim je određena jednakost svih pred zakonom, što se odražava u članku 8. Zakona o pravu na pristup informacijama kojim je propisano načelo jednakosti, te je u stavku 1. navedenog zakonskog članka navedeno kako pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima, a korisnici su ravnopravni u njegovom ostvarivanju.

Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), u članku 6. također propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići. Također, prilikom vođenja postupka javnopravna tijela dužna su strankama omogućiti da što lakše zaštite i ostvare svoja prava, vodeći pri tome računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba niti suprotno javnom interesu.

Prema ustavnom jamstvu prava na pristup informacijama, potrebno je naglasiti kako su ograničenja od pristupa u demokratskom društvu nužna, jer iako je ideal svakog demokratskog društva najveća moguća otvorenost i transparentnost, apsolutna otvorenost i transparentnost, bez zaštite drugih priznatih i legitimnih interesa, dovela bi u određenim slučajevima do povrede ustavom zajamčenih prava građana i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom. Transparentnost tijela javne vlasti vrijednost je suvremenih demokratskih društava. Ideja da vlast treba biti otvorena, vidljiva, pristupačna, informirati građane i organizirane interese o onome što radi i kako troši javna sredstva, danas je globalno prihvaćena. Koristi transparentne vlasti vide se u povećanoj odgovornosti, smanjivanju diskrecije i arbitrarnosti, smanjenoj korupciji, informiranom građanstvu i posljedično boljoj kvaliteti demokracije i vladavini prava.

Povjerenik za informiranje kao neovisno, zakonom uspostavljeno državno tijelo koje osigurava pravnu zaštitu prava na pristup informacijama, u svojem djelovanju prvenstveno ima namjeru ostvarivanja svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama. U tom smislu Povjerenik za informiranje potiče i promiče pravo na pristup informacijama kao demokratsko pravo građana da dođu do informacija u posjedu tijela javne vlasti. Pravo na pristup informacijama je ujedno apostrofirano kao preventivni alat za borbu protiv korupcije, ali i kao pravo koje jača odgovornost i otvorenost tijela javne vlasti, te koje omogućava nadzor građana nad javnom upravom i veću uključenost građana u postupke donošenja odluka i kreiranju javnih politika.

Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje prilikom provedbe nadzora, praćenja i promicanja prava na pristup informacija nastoji kao temeljno načelo pristupa informacijama promovirati načelo javnosti i slobodnog pristupa, koje ukazuje kako su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima Zakona o pravu na pristup informacijama.

Stoga i Povjerenik za informiranje, uz primarno ostvarivanje spomenute svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama i poticanje razvoja transparentne i otvorene javne vlasti, ima također i ulogu zaštitnika drugih ustavnih prava i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom, ali i zaštitnika dostojanstva i normalnog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Uz gore spomenuto ustavnopravno ograničenje prava na pristup informacijama iz članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske, koje govori o nužnosti ograničenja u slobodnom i demokratskom društvu, potrebno je spomenuti i članak 16. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, kojim je općenito propisano da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

U tom je smislu ograničenje prava na pristup informacijama zbog zlouporabe prava normirano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, na način kojim je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti slučaja kako bi se utemeljila odluka o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava. Za procjenu postojanja zlouporabe prava relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama koje određuje da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.

U pravnoj teoriji se zlouporaba prava definira kao vršenje sadržaja subjektivnoga prava protivno svrsi prava ili nanošenjem nedopuštene štete interesu trećih osoba. Zabranjena je u svim pravnim sustavima i to izričito ili zabrana proizlazi iz shvaćanja javnoga poretka. Zakonom o pravu na pristup informacijama je omogućeno bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, domaćoj ili stranoj, pravo na pristup informacijama u skladu s uvjetima i ograničenjima koja su propisana navedenim Zakonom, a također je osigurana pravna zaštita u slučaju ograničavanja prava na pristup informacijama. Navedenim Zakonom je zlouporaba prava predviđena kao razlog za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama. Zakonom nije definiran sadržaj zlouporabe prava, osim kvalificiranog primjera, te je ostavljeno praksi da uspostavi pravni standard.

lako je pitanje zlouporabe prava pravno uređeno, u praksi zlouporabu prava treba koristiti iznimno i to samo u slučaju kada ponašanje korisnika ometa rad i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti imajući u vidu da se ograničava ustavno pravo građana.

Zlouporaba prava na pristup informacijama može se identificirati u situacijama kada pojedini korisnik prava na pristup informacijama, pod određenim okolnostima, ugrožava, ometa ili onemogućava korištenje prava drugih. Korisnik pravo može ugrožavati osobno ili putem drugih korisnika koji od istog tijela javne vlasti učestalim zahtjevima traže informacije. Zlouporaba prava je sukob prava korisnika prava na pristup informacijama i same svrhe Zakona, do kojeg dolazi u određenom trenutku kada korištenje tim pravom, koje je do nekog trenutka procesno i materijalno opravdano, primjerice zbog toga što se pravo ostvaruje na način na koji to određuju postupovne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama, bez navođenja svrhe traženja određenih informacija koje su u posjedu tijela javne vlasti, i slično, dolazi u sukob sa svrhom i ciljem zakonskog uređenja prava na način da se negativno odražava na prava i dužnosti trećih osoba.

Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanja predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zloupotrebe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženje informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest tih zahtjeva. Naime, iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja pa tako, primjerice, podnositelj biva uvijek nezadovoljan s dobivenom informacijom, i nakon zaprimanja informacije postavlja niz dodatnih pojašnjenja iako postoje dokazi da je tijelo javne vlasti ispravno postupilo.

Načini na koje se može zlorabiti pravo na pristup informacijama mnogobrojni su i različiti. Zakon o pravu na pristup informacijama određuje okolnosti koje tijelo javne vlasti može primijeniti kod odbijanja zahtjeva za pristup informacijama, koje se pored ostalog mogu odnositi na podnošenje velikog broja zahtjeva za pristup informacijama. Sama činjenica da se jednim zahtjevom traži više informacije ne mora nužno i automatski značiti da je došlo do zlouporabe prava. Zakonom o pravu na pristup informacijama predviđeno je kao procesno rješenje mogućnost produživanja roka za rješavanje zahtjeva za pristup informacijama, ako korisnik jednim zahtjevom traži više informacija, tako da svaki takav zahtjev kojim se traži više informacija ne može se ocijeniti kao zlouporaba.

Prvi korak u ocjeni je li došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama predstavlja načelo međusobne suradnje i pomoći, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama.

Tijela javne vlasti su obvezna prilikom primjene Zakona o pravu na pristup informacijama rješavati zahtjeve za pristup informacijama te proaktivno objavljivati informacije. Provjeru stupnja usklađenosti sa Zakonom o pravu na pristup informacijama, svako tijelo javne vlasti može učiniti postupkom samoprocjene i to na način da koristi Upitnik o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti sa Zakonom o pravu na pristup informacijama koji je izradio Povjerenik za informiranje. Navedeni Upitnik služi kao sredstvo za samoprocjenu u svrhu upravljanja kvalitetom u području osiguravanja transparentnosti i otvorenosti, a Povjereniku za informiranje u svrhu inspekcijskog postupka. Iz dobivenih podataka se može zaključiti o tome koliko je tijelo javne vlasti zaprimilo zahtjeva za pristup informacijama i koliko je od toga broja zahtjeva, podnio pojedini korisnik i postoji li povezanost između korisnika primjerice putem rodbinske povezanost, povezanost fizičke osobe i pravne osobe putem ovlaštenih osoba za zastupanje i si. Zatim je potrebno utvrditi rješava li tijelo javne vlasti zahtjeve korisnika u zakonskim rokovima i koliki je udio zahtjeva koji su riješeni izvan roka i da li se zahtjevi eventualno ne rješavaju u zakonskim rokovima samo u slučaju određenog korisnika ili postoje eventualno opravdani razlozi za nerješavanje pojedinačnog zahtjeva. Osim toga je važno razmotriti koliki je postotak žalbi koje je Povjerenik za informiranje usvajao, koliko je žalbi zbog tzv. šutnje uprave bilo osnovano te je li tijelo javne vlasti postupalo po odlukama Povjerenika za informiranje, Visokog upravnog suda Republike Hrvatske ili nadležnog prekršajnog suda.

Osim rješavanja zahtjeva za pristup informacijama, za ocjenu postupanja tijela javne vlasti potrebno je uzeti u obzir i obvezu tijela javne vlasti da objavljuju informacije na internetskoj stranici. Ukoliko tijelo javne vlasti ne objavljuje informacije samim time stvara se okolnost da korisnici u potrazi za određenim informacijama nemaju drugog načina nego podnijeti zahtjev za pristup informacijama.

Prilikom utvrđivanja moguće zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je razmotriti na koji način je tijelo javne vlasti organiziralo rad službenika za informiranje odnosno je li službeniku za informiranje glavna ili osnovna radna obveza primjena Zakona o pravu na pristup informacija ili ima i druge radne obveze. Također je potrebno razmotriti ukupan broj osoba koje tijelo javne vlasti zapošljava kako bi se mogla utvrditi da li obradom zahtjeva za pristup informacijama dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti jer se određeni broj službenika angažira na obradi zahtjeva za pristup informacijama (izrada preslika, pretvaranje informacija u neki drugi oblik i si.).

Kod tijela javne vlasti zatim treba cijeniti i postupanje u pojedinim fazama rješavanja zahtjeva za pristup informacijama, kao što je nepotrebno produžavanje rokova za rješavanje zahtjeva, dostave nepotpunih informacija, nepotrebnom komunikacijom s korisnikom kojom se zahtjev ne rješava, a produžava se rješavanje zahtjeva.

Osim toga treba provjeriti stvara li tijelo javne vlasti za korisnika nepotrebne administrativne prepreke prilikom rješavanja zahtjeva za pristup informacijama, kao što je neuvažavanje zahtjeva koji su podneseni putem elektroničke pošte i sl., što u određenim slučajevima može izazvati protureakciju korisnika.

U odnosu na tijela javne vlasti potrebno je obuhvatiti i odnos službenika za informiranje i drugih službenika u tijelu javne vlasti prema korisniku, primjena načela pomoći stranci iz Zakona o općem upravnom postupku, također primjena etičkih načela koje podrazumijeva profesionalno, nepristrano postupanje i primjena stručnog znanja na način da građanima pomaže u ostvarivanju njihovih prava, postupajući u skladu s načelom ustavnosti, zakonitosti i zaštite javnog interesa.

Prilikom razmatranja sadržaja zlouporabe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, moguće je razlaganje na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj su subjektivni i objektivni elementi u međusobnom odnosu i tako kreiraju posebnu činjeničnu i pravnu situaciju.

U odnosu na pojedinog korisnika prava objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama u kojem stoji „...osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.".

Objektivni element zlouporabe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zlouporabe, zlouporaba prava na pristup informacijama može biti ostvarena i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.

lako Zakon o pravu na pristup informacijama ne određuje koliko zahtjeva može podnijeti pojedini korisnik, objektivni kriterij obuhvaća broj i opsežnost zahtjeva tj. voluminoznost zahtjeva, neodređenost zahtjeva, istovrsne i ponavljajuće zahtjeve, neozbiljne zahtjeve. Zakonom o pravu na pristup informacijama nije ograničen broj zahtjeva koje korisnik može podnijeti. Jedino ograničenje postoji u slučaju da korisnik traži istu informaciju, a nije protekao rok od 90 dana. Prilikom rješavanja velikog broja zahtjeva za pristup informacijama kojim se traže informacije obuhvaćene duljim vremenskim razdobljem, postoji mogućnost da prava stranaka u drugim postupcima kod tijela javne vlasti ne budu adekvatno zaštićena, te može doći i do zastoja u radu tijela javne vlasti i na taj način ograničavanja prava drugih korisnika zbog neobavljanja redovnog posla. To predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela, ne samo u području pristupa informacijama, već u svim svojim područjima rada, dok je svrha Zakona o pravu na pristup informacijama putem ostvarivanja prava na pristup javnim informacijama upravo promicanje učinkovitosti u radu i racionalno funkcioniranje uprave, u javnom interesu.

Subjektivni element kod korisnika prava možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.". Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zlouporabe potrebno je utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava koje dovodi do šikanoznog postupanja.

Subjektivni element zlouporabe bi stoga mogao uči u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes. Subjektivni kriteriji obuhvaćaju korištenje uvredljivog jezik, osobne zamjerke prema tijelu javne vlasti ili pojedinih osoba u tijelu javne vlasti, upornost u podnošenju zahtjeva, neutemeljene optužbe, namjerno izazivanje smetnje i otežavanje rada tijela javne vlasti.

Spajanjem subjektivnog i objektivnog elementa zlouporabe prava rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, bez ostvarivanja javnog interesa koji bi nadilazio moguće opterećenje.

Zahtjevi korisnika prava na pristup informacijama doprinose javnom interesu osobito u slučajevima kada se zahtjevima traže informacije o javnoj potrošnji, radu i odlukama koje donose tijela javne vlasti. Za razliku od takvih slučajeva, korisnici pojedinim zahtjevima mogu tražiti informacije koje nisu nastale u vezi s djelokrugom ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.

Imajući u vidu sve navedeno, potrebno je razmotriti je li u konkretnom slučaju došlo do zlouporabe prava i je li odluka HBOR-a o zlouporabi prava na pristup informacijama utemeljena na zakonu.

Sukladno članku 2. Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak („Narodne novine“, broj 138/06 i 25/13) HBOR je razvojna i izvozna banka Republike Hrvatske, čiji je cilj poticanje razvitka hrvatskog gospodarstva.

Člankom 10. istoga Zakona propisano je kako svojim poslovanjem HBOR, u okviru svojih ovlasti i nadležnosti, potiče sustavni, održivi i ravnomjeran gospodarski i društveni razvitak, sukladno općim strateškim ciljevima Republike Hrvatske, te je ujedno propisano kako su djelatnosti HBOR-a prvenstveno financiranje obnove i razvitka hrvatskoga gospodarstva, financiranje infrastrukture, poticanje izvoza, potpora razvitku malog i srednjeg poduzetništva, poticanje zaštite okoliša, osiguranje izvoza hrvatskih roba i usluga od netržišnih rizika, te da u cilju obavljanja tih djelatnosti Hrvatska banka za obnovu i razvitak odobrava kredite i druge plasmane, izdaje bankarska i druga jamstva, zaključuje ugovore o osiguranju i reosiguranju,ulaže u dužničke i vlasničke instrumente, obavlja i druge financijske poslove i usluge u svrhu provedbe djelatnosti određenih ovim člankom. Također je propisano da Vlada Republike Hrvatske može povjeriti Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak obavljanje i drugih financijskih poslova ako ocijeni da je to u interesu Republike Hrvatske.

Iz navedenih odredbi je vidljivo da HBOR obavlja niz poslova koji su vitalni za razvitak hrvatskog gospodarstva, stoga opterećivanje u radu može dovesti do realnih i štetnih posljedica za korisnike.

Kada se razmotri konkretan žaliteljev zahtjev vezano za održanu sjednicu Nadzornog odbora HBOR-a od 12. prosinca 2017. godine iz točke 1. kojim traži prijedloge odluka o kojima je raspravljao i trebalo odlučivati nadzorni odbor HBOR-a i iz točke 2. kojim traži materijale za sjednice koji su predočeni članovima Nadzornog odbora, vidljivo je da se isti odnosi na veliku količinu informacija od oko petsto stranica dokumenata.

U drugostupanjskom postupku je utvrđeno da tražene informacije osim podataka o korisnicima kredita, iznosu kredita, nazivima projekata i namjeni projekata, sadrže podatke o nekretninama (katastarska čestica, zemljišnoknjižni uložak, naziv suda) kao sredstvima osiguranja, podatke o brojevima ugovora (kredit, poslovna suradnja, osiguranje) te podatke o krajnjim korisnicima kredita, sudužnicima, jamcima platcima i poslovnim partnerima.

Stoga ako se uzme u obzir da dokumentacija u kojoj se nalaze zatražene informacije sadrži podatke koji podliježu zakonskom ograničenju zaštite osobnih podataka i zaštite bankovne tajne koje bi trebalo prekriti, dolazi se do zaključka kako bi omogućavanje pristupa zatraženim informacijama dovelo do prekomjernog opterećivanja rada tijela javne vlasti, jer bi bilo potrebno kopirati svaki dokument i potom prekrivati informacije za koje postoje pojedina zakonska ograničenja.

Kada bi razmatrali samo konkretnu upravnu stvar, to možda i ne bi bio dovoljan razlog za potvrđivanje zloupotrebe prava na pristup informacijama, međutim, neselektivnost i općenitost žaliteljevih zahtjeva, a time i zloupotrebu prava, možemo utvrditi ako uzmemo u obzir i ostale zahtjeve za pristup informacijama koje je podnio žalitelj tijelu javne vlasti, kako bi se u ukupnom kontekstu moglo razmotriti dolazi li do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Tako je zahtjevom za pristup informacijama od 21. siječnja 2017. godine žalitelj zatražio od HBOR-a sljedeće informacije: 1. Kada su tijekom 2016. godine održavane sjednice Nadzornog odbora HBOR-a; 2. Koji su bili dnevni redovi sjednica Nadzornog odbora HBOR-a tijekom 2016. godine i 3. Koji su bili prijedlozi odluka o kojime je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a tijekom 2016. godine.

Zahtjevom za pristup informacijama od 1. veljače 2017. godine žalitelj je zatražio od HBOR-a dostavu popisa svih korisnika kredita koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak kreditirala u razdoblju od 1. siječnja 2014. godine do 31. prosinca 2016. godine, uz iznose kredita.

Zahtjevom za pristup informacijama od 8. veljače 2017. godine žalitelj je zatražio od HBOR-a sljedeće informacije: 1. Izvješće o donesenim odlukama temeljem prijenosa ovlaštenja Upravi za određene izmjene uvjeta odobrenih kredita i drugih financijskih poslova vrijednosti veće od 37.000.000,00 kn koje je prezentirano Nadzornom odboru naslova održane dana 15. lipnja 2016. godine pod točkom 10 dnevnog reda; 2. Sve odluke o prijenosu ovlaštenja prijenosa ovlaštenja Upravi za određene izmjene uvjeta odobrenih kredita i drugih financijskih poslova vrijednosti veće od 37.000.000,00 kn koje je donio Nadzorni odbor ili drugo nadležno tijelo naslova u razdoblju od 1.1.2008. godine do 31. prosinca 2016. godine; 3. Kada su tijekom 2015. godine održavane sjednice Nadzornog odbora HBOR-a; 4. Koji su bili dnevni redovi sjednica Nadzornog odbora HBOR-a tijekom 2015. godine; 5. Koji su bili prijedlozi odluka (sadržaj) o kojime je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a tijekom 2015. godine.

Zahtjevom za pristup informacijama od 12. ožujka 2017. godine žalitelj je zatražio od HBOR-a sljedeće informacije: 1. Kada su tijekom 2013. i 2014. godine održavane sjednice Nadzornog odbora HBOR-a; 2. Koji su bili dnevni redovi sjednica Nadzornog odbora HBOR-a tijekom 2013. i 2014. godine; 3. Koji su bili prijedlozi odluka o kojime je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a tijekom 2013. i 2014.godine.

Zahtjevom za pristup informacijama od 5. svibnja 2017. godine žalitelj je zatražio od HBOR-a sljedeće informacije: 1. Kada su od 1. siječnja do 30. travnja 2017. godine održavane sjednice Nadzornog odbora HBOR-a; 2. Koji su bili dnevni redovi sjednica Nadzornog odbora HBOR-a od 1. siječnja do 30. travnja 2017. godine; 3. Koji su bili prijedlozi odluka o kojime je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a od 1. siječnja do 30. travnja 2017. godine.

Zahtjevom za pristup informacijama od 28. svibnja 2017. godine žalitelj je zatražio od HBOR-a dostavu popisa svih korisnika kredita koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak kreditirala u razdoblju od 1. siječnja do 30. travnja 2017. godine, uz iznose kredita.

Zahtjevom za pristup informacijama od 13. lipnja2017. godine žalitelj je zatražio od HBOR-a sljedeće informacije: 1. Kada su od 1. do 31. svibnja 2017. godine održavane sjednice Nadzornog odbora HBOR-a; 2. Koji su bili dnevni redovi sjednica Nadzornog odbora HBOR-a od 1. do 31. svibnja 2017. godine; 3. Koji su bili prijedlozi odluka o kojime je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a od 1. do 31. svibnja 2017. godine.

Zahtjevom za pristup informacijama od 1. srpnja2017. godine žalitelj je zatražio od HBOR-a dostavu popisa svih korisnika kredita koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak kreditirala u razdoblju od 1. svibnja do 30. lipnja 2017. godine, uz iznose kredita.

Zahtjevom za pristup informacijama od 31. srpnja2017. godine žalitelj je zatražio od HBOR-a sljedeće informacije:1. Kada su od 1. do 30. lipnja 2017. godine održavane sjednice Nadzornog odbora HBOR-a; 2. Koji su bili dnevni redovi sjednica Nadzornog odbora HBOR-a od 1. do 30. lipnja 2017. godine i 3. Koji su bili prijedlozi odluka o kojime je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a od 1. do 30. lipnja 2017. godine.

Zahtjevom za pristup informacijama od 14. kolovoza 2017. godine žalitelj je tražio od HBOR-a sljedeće informacije:1. Kada su od 1. do 31. srpnja 2017. godine održavane sjednice Nadzornog odbora HBOR-a; 2. Koji su bili dnevni redovi sjednica Nadzornog odbora HBOR-a od 1. do 31. srpnja 2017. godine i 3. Koji su bili prijedlozi odluka o kojime je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a od 1. do 31. srpnja 2017. godine.

Zahtjevom za pristup informacijama od 14. kolovoza 2017. godine žalitelj je zatražio od HBOR-a dostavu popisa svih korisnika kredita koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak kreditirala u razdoblju od 1. srpnja do 31. srpnja 2017. godine, uz iznose kredita.

Zahtjevom za pristup informacijama od 1. rujna 2017. godine žalitelj je tražio od HBOR-a sljedeće informacije:1. Kada su od 1. do 31. kolovoza 2017. godine održavane sjednice Nadzornog odbora HBOR-a; 2. Koji su bili dnevni redovi sjednica Nadzornog odbora HBOR-a od 1. do 31. kolovoza 2017. godine i 3. Koji su bili prijedlozi odluka o kojime je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a od 1. do 31. kolovoza 2017. godine.

Zahtjevom za pristup informacijama od 19. rujna 2017. godine žalitelj je zatražio od HBOR-a dostavu popisa svih korisnika kredita koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak kreditirala u razdoblju od 1. kolovoza do 31. kolovoza 2017. godine, uz iznose kredita.

Zahtjevom za pristup informacijama od 4. listopada 2017. godine žalitelj je tražio od HBOR-a sljedeće informacije:1. Kada su od 1. do 30. rujna 2017. godine održavane sjednice Nadzornog odbora HBOR-a; 2. Koji su bili dnevni redovi sjednica Nadzornog odbora HBOR-a od 1. do 30. rujna 2017. godine i 3. Koji su bili prijedlozi odluka o kojime je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a od 1. do 30. rujna 2017. godine.

Zahtjevom za pristup informacijama od 14. listopada 2017. godine žalitelj je zatražio od HBOR-a dostavu popisa svih korisnika kredita koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak kreditirala u razdoblju od 1. rujna do 30. rujna 2017. godine, uz iznose kredita.

Zahtjevom za pristup informacijama od 2. studenoga 2017. godine žalitelj je tražio od HBOR-a sljedeće informacije:1. Kada su od 1. do 31. listopada 2017. godine održavane sjednice Nadzornog odbora HBOR-a; 2. Koji su bili dnevni redovi sjednica Nadzornog odbora HBOR-a od 1. do 31. listopada 2017. godine i 3. Koji su bili prijedlozi odluka o kojime je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a od 1. do 31. listopada 2017. godine.

Zahtjevom za pristup informacijama od 10. studenoga 2017. godine žalitelj je zatražio od HBOR-a dostavu popisa svih korisnika kredita koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak kreditirala u razdoblju od 1. rujna do 31. listopada 2017. godine, uz iznose kredita.

Zahtjevom za pristup informacijama od 11. prosinca 2017. godine žalitelj je zatražio od HBOR-a dostavu popisa svih korisnika kredita koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak kreditirala u razdoblju od 1. rujna do 30. studenoga 2017. godine, uz iznose kredita.

Zaključno, žalitelj je dana 22. prosinca 2017. godine podnio zahtjev za pristup informacijama koji je predmet ovog postupka.

Uvidom u spis predmeta proizlazi da je prvostupanjsko tijelo postupalo sukladno načelu suradnje, s obzirom da prvotne zahtjeve žalitelja nije odbijalo zbog zlouporabe prava na pristup informacijama, već je povodom žaliteljevog zahtjeva od 21. siječnja 2017. godine, kojim je isti tražio pristup sadržaju prijedloga odluka o kojima je raspravljao i trebao odlučivati Nadzorni odbor HBOR-a tijekom 2016. godine, donijelo je rješenje broj 01/2017 kojim je žalitelju djelomično odobren pristup traženim informacijama, na način da su prekriveni podaci koji su zaštićeni zakonom, te je 27. veljače 2017. godine podnositelju zahtjeva poslan paket s traženim informacijama od 500 strana teksta. Nadalje, HBOR navodi kako je žalitelj i nakon toga nastavio s podnošenjem cijelog niza zahtjeva za dostavom velikog broja informacija, odnosno stranica materijala, čime je očito zloupotrijebio pravo na pristup informacijama, budući da je zbog učestalih zahtjeva za dostavom informacija u kraćem vremenskom razdoblju te zahtjeva kojim se traži velik broj informacija, došlo do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

U ovom žalbenom predmetu je utvrđeno da se u konkretnom slučaju radi o opsežnom zahtjevu za pristup informacijama koji u kombinaciji sa ostalim zahtjevima za pristup informacijama dovodi do zlouporabe prava na pristup informacijama. Žaliteljevo korištenje instituta prava na pristup informacijama kolidira s javnim interesom zbog kojega navedeni institut postoji, ali ujedno predstavlja i obezvrjeđivane njegova cilja i svrhe. Svako daljnje omogućavanje žalitelju da zlouporabljuje odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama ima za posljedicu neopravdano opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela te je u suprotnosti s načelima pravičnosti i pravne sigurnosti.

Povjerenica za informiranje je u ovom slučaju dužna zaštiti dostojanstvo i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti, ali i sam pravni poredak, te je utvrdila kako je osporeno rješenje,kojim je žaliteljev zahtjev pod točkom 1. i 2. odbijen primjenom članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, pravilno i na zakonu osnovano.

U pogledu dijela žaliteljevog zahtjeva iz točke 3. kojim traži pisani zapisnik u dijelu koji se odnosi na raspravu i odluke Nadzornog odbora HBOR-a po točkama dnevnog reda, Povjerenica za informiranje je prihvatila zaključak prvostupanjskog tijela da se radi o informaciji u postupku izrade unutar tijela javne vlasti, čije bi objavljivanje moglo ozbiljno narušiti  proces njezine izrade. Naime, s obzirom da se radi o nepotvrđenom zapisniku sa sjednice Nadzornog odbora u pogledu rasprave i odluke po pojedinim točkama dnevnog reda prevladava potreba zaštite prava na ograničenje u odnosu na javni interes.

Povjerenica za informiranje je u drugostupanjskom postupku utvrdila kako je osporeno rješenje u dijelu koji se odnosi na rasprave i odluke u neverificiranom pisanom zapisniku sa sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 12. prosinca 2017. godine iz točke 3. žaliteljeva zahtjeva pravilno i na zakonu osnovano te da prevladava potreba zaštite prava na ograničenje iz članka 15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama u odnosu na javni interes.

U pogledu dijela žaliteljevog zahtjeva iz točke 3. kojim traži tonski zapisnik sa sjednice Nadzornog odbora HBOR-a od 12. prosinca 2017. godine, prvostupanjsko tijelo je predmetni zahtjev odbilo jer bi dostavljanjem tonskog zapisa sa sjednica Nadzornog odbora bio ozbiljno povrijeđen interes zaštite podataka koji predstavljaju bankovnu tajnu.

U drugostupanjskom postupku izvršen je uvid u tražene informacije na način da je preslušan tonski zapis s navedene sjednice na kojoj je Nadzorni odbor HBOR-a odlučivao o prijedlozima odluka s priloženim materijalima vezano uz točke dnevnoga reda. Osim o korisnicima kredita i projektima koji su predmet kreditiranja, raspravljalo se o detaljima uvjeta kredita, detaljima samih projekata, projekcijama klijenta za buduće razdoblje, o rezultatima poslovanja i poslovnoj strategiji klijenta, o instrumentima osiguranja kredita, o sudužnicima klijenta i slično.

Stoga, podaci o kojima je raspravljao i odlučivao Nadzorni odbor HBOR-a na navedenoj sjednici predstavlja podatak koje je kreditna institucija saznala u obavljanju poslova s pojedinačnim klijentom, odnosno bankovnu tajnu u smislu članka 156. Zakona o kreditnim institucijama, koji se na odgovarajući način primjenjuje i na HBOR kako je ranije navedeno.

Povjerenica za informiranje je u drugostupanjskom postupku utvrdila kako je osporeno rješenje u dijelu koji se odnosi na tonski zapisnik iz točke 3. žaliteljeva zahtjeva pravilno i na zakonu osnovano i da u pogledu tonskog zapisa sa sjednice Nadzornog odbora održanog 12. prosinca 2017. godine prevladava potreba zaštite prava na ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama u odnosu na javni interes.

Slijedom navedenog, prigovori i navodi iznijeti u žalbi ne mogu se prihvatiti niti utjecati na drugačije rješenje u ovoj upravnoj stvari, stoga je na temelju članka 116. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u točki 3. ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

                                                           POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.