KLASA: UP/II-008-07/18-01/131
URBROJ: 401-01/10-18-4
Zagreb, 24. rujna 2018. godine
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbi Mjesnog odbora Rakitje, kojeg zastupa odvjetnik ........., izjavljenih protiv obavijesti gradonačelnika Grada Svete Nedelje, KLASA: 026-03/18-01/12, URBROJ: 238-12-02/6-18-1 od 26. siječnja 2018. godine i rješenja Grada Svete Nedelje KLASA: UP/I-008-03/18-01/01, URBROJ: 238-12-02/6-18-1 od 12. veljače 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se obavijest gradonačelnika Grada Svete Nedelje, KLASA: 026-03/18-01/12, URBROJ: 238-12-02/6-18-1 od 26. siječnja 2018. godine.
2. Poništava se rješenje Grada Svete Nedelje, KLASA: UP/I-008-03/18-01/01, URBROJ: 238-12-02/6-18-1 od 12. veljače 2018. godine.
3. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenom obavijesti (koja ima značaj odbijajućeg rješenja) Mjesnom odboru Rakitje (dalje u tekstu žalitelj) odbijen je zahtjev za umnožavanjem katastarskih karata izrađenih od strane društva Hvat d.o.o. o granicama naselja Grada Svete Nedelje, s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da navedene karte ne predstavljaju pravovaljani dokument, iz razloga što nisu prihvaćene na sjednici Gradskog vijeća, odnosno da bi moglo doći do pogrešnog tumačenja ili drugih nepravilnosti u tumačenju predmetnih karata.
Protiv navedene obavijesti žalitelj je uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da istu ulaže zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene zakona. Navodi da problem granica građani Rakitja pokušavaju riješiti od 2006. godine. Ističe da su predmetne karte izrađene po odluci Gradskog vijeća, pa nije jasno obrazloženje predmetne obavijesti da se ne radi o pravovaljanom dokumentu. Smatra da je jedino Državna geodetska uprava ovlaštena dati tumačenje jesu li predmetne karte izrađene prema važećoj odluci te pravilima struke. Dalje navodi da tijelo javne vlasti ništa ne poduzima kako bi se stvarno stanje uskladilo s pravnim. te navodi da građani Rakitja imaju pravo znati gdje su granice naselja prema važećoj odluci. Predlaže da se žalba uvaži.
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama kojime tražio katastarske karte izrađene od strane društva Hvat d.o.o. o granicama naselja Grada Svete Nedelje temeljem članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da postoji opasnost povrede interesa većine stanovnika naselja Grada Svete Nedelje, odnosno da bi daljnje korištenje informacije dovelo do nezakonitog postupanja i dovelo u pitanje vjerodostojnost donošenja odluka predstavničkog tijela.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da istu ulaže zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanje te zbog pogrešne primjene zakona. Osporava obrazloženje prvostupanjskog tijela da postoji opasnost od povrede prava interesa većine stanovnika Grada Svete Nedelje. Dalje ističe da prvostupanjsko tijelo uopće ne obrazlaže u čemu bi se sastojala šteta, odnosno o kakvom bi se nezakonitom postupanju žalitelja radilo. Smatra da se u konkretnom slučaju ne radi o informaciji koja je nastala u postupku usuglašavanja pri donošenju propisa i drugih akata, te u razmjeni mišljenja unutar jednog ili više tijela javne vlasti, već da se radi o provedbi odluke Gradskog vijeća. Ističe da ima pravo dobiti tražene informacije, odnosno da ne postoji niti jedan razlog zbog kojeg navedene informacije ne bi bile dostupne građanima Rakitja. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalbe su osnovane.
S obzirom da obavijest gradonačelnika Grada Svete Nedelje, KLASA: 026-03/18-01/12, URBROJ: 238-12-02/6-18-1 od 26. siječnja 2018. godine (dalje u tekstu: Obavijest), te rješenje Grada Svete Nedelje, KLASA: UP/I-008-03/18-01/01, URBROJ: 238-12-02/6-18-1 od 12. veljače 2018. godine (dalje u tekstu: Rješenje) predstavljaju akte koji su doneseni po istom zahtjevu za pristup informacijama, te se oba akta u bitnom temelje na istoj činjeničnoj i pravnoj osnovi, temeljem članka 44. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09), navedeni postupci su spojeni te se vode kod Povjerenika za informiranje pod KLASOM: UP/II-008-07/18-01/131 (zaključak Povjerenice za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/18-01/131, URBROJ: 401-01/10-18-3 od 24. rujna 2018. godine).
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 15. prosinca 2017. godine od prvostupanjskog tijela zatražio izdavanje na zadužnicu katastarskih karata 1: 5000 (12 listova) sa ucrtanim granicama naselja izrađenim od strane ovlaštenog poduzeća Hvat d.o.o., Samobor, .........
Razmatrajući sadržaj navedenog zahtjeva, Povjerenica za informiranje smatra da se isti ima smatrati zahtjevom za pristup informacijama, s obzirom da je predmet istog informacija u smislu odredbe članka 5. stavka 1. točka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, a i naveden je način pristupa informaciji u smislu članka 17. Zakona o pravu na pristup informacijama (preslika).
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
U odnosu na Obavijest prvostupanjskog tijela iz točke 1. izreke ovog rješenja, ističe se kako slijedi.
Člankom 23. Zakona o pravu na pristup informacijama propisani su način rješavanja zahtjeva, pa je primjerice stavkom 5. točkom 2. navedenog članka propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. Zakona.
Dakle, o zahtjevu žalitelja trebalo je odlučiti rješenjem, a ne dostavom obavijesti, čime je prvostupanjsko tijelo pogrešno primijenilo odredbu članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Međutim, promatrajući sadržajno pobijanu obavijest, može se zaključiti da ista ima karakter odbijajućeg rješenja, jer prvostupanjsko tijelo zahtjev odbija iz razloga „što bi moglo doći do pogrešnog tumačenja ili drugih nepravilnosti u tumačenju predmetnih karata“, a što bi ukazivalo na postojanje zakonskog ograničenja iz članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Odredbom članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija nastala u postupku usuglašavanja pri donošenju propisa i drugih akata te u razmjeni stavova i mišljenja unutar jednog ili više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akata ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informacijama iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. i 4. ovog Zakona dužno prije donošenje odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa. Nadalje, stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4., da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Navedenu argumentaciju prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećeg razloga.
Naime, bit odredbe članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je u tome da se tijelima javne vlasti omogući da štite interne procese, te je predviđen poseban tretman dokumenata koji nastaju u internoj pripremi ili razmatranju nekog pitanja, odnosno u procesu donošenja odluka, kako bi tijela javne vlasti moraju mogla zaštititi svoje interne konzultacije i vijećanje tamo gdje je to potrebno kako bi očuvale svoju sposobnost obavljanja posla.
Sukladno članu 4. Zakona o naseljima („Narodne novine“, 54/88) granice područja naselja utvrđuju se odlukom skupštine općine, a u slučaju iz člana 3. stava 2. navedenog Zakona odlukom Skupštine gradske zajednice općina.
Uvidom u izvadak iz Zapisnika s 33 redovne sjednice Gradskog vijeća Grada Svete Nedelje održane 13. travnja 2017. godine proizlazi da Prijedlog odluke o utvrđivanju gradnica područja naselja u Gradu Svetoj Nedelji i prihvaćanju kartografskih prikaza istih (točka 14. dnevnog reda) nije prihvaćen (8 glasova za, 6 protiv i tri suzdržana).
Slijedom navedenog, a kako je već odlučivano o prihvaćanju navedenih karata, koje su predstavljale izrađeni dokument (a što prvostupanjsko tijelo izričito potvrđuje u svom očitovanju Povjerenici za informiranje, KLASA: 008-03/18-01/01, URBROJ: 238-12-02/6-18-11 od 13. veljače 2018. godine) nije jasno na koji bi način omogućavanje pristupa istim moglo utjecati na vjerodostojnost donošenja odluka predstavničkog tijela, kad je u konkretnom slučaju već donesena odluka predstavničkog tijela kojom predmetne karte nisu prihvaćene, a kako je to gore opisano.
Suprotno stavu prvostupanjskog tijela, činjenica da navedene karte nisu prihvaćene ne znači da iste predstavljaju nedovršen dokument, jer na postojanje istih kao samostalne informacije u smislu u članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama ne utječe činjenica jesu li prihvaćene od nadležnog tijela.
Nadalje, ako je javno objavljen podatak da predmetne karte nisu prihvaćene (Zapisnik sa 33. sjednice Gradskog vijeća od 13. travnja 2017. godine), tada nije jasno, niti to prvostupanjsko tijelo posebno obrazlaže, na koji bi to način moglo doći do pogrešnog tumačenja sadržaja navedenih informacija, odnosno zbog čega bi se građane moglo dovesti u zabludu.
Osim toga, osnovano žalitelj ukazuje na činjenicu da se u osporenom rješenju uopće ne navodi u čemu bi se sastojala eventualna šteta za ugled prvostupanjskog tijela, odnosno zbog čega bi korištenje informacije predstavljalo nezakonito postupanje.
Slijedom navedenog, pogrešno je primijenjena odredba članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz kojeg razloga je sukladno članku 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao pod točkom 1. izreke rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
Što se tiče Rješenja iz točke 2. izreke ovog rješenja, ističe se kako slijedi.
Naime, iz citiranog rješenja, u bitnom proizlazi da je prvostupanjsko tijelo, nakon izjavljene žalbe protiv obavijesti gradonačelnika Grada Svete Nedelje, KLASA: 026-03/18-01/12, URBROJ: 238-12-02/6-18-1 od 26. siječnja 2018. godine. prvostupanjsko tijelo provelo test razmjernosti i javnog interesa, te je donijelo pobijano rješenje.
Navedeno rješenje nezakonito je iz sljedećeg razloga.
Člankom 113. stavkom 5. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da će prvostupanjsko tijelo zamijeniti pobijano rješenje novim, ako se time ne dira u prava trećih osoba, ako ocijeni da je žalba osnovana.
Stavkom 6. navedenog članka propisano je da će prvostupanjsko tijelo, ako ne odbaci žalbu, ili ne zamijeni pobijano rješenje novim, bez odgode dostaviti žalbu sa spisom predmeta drugostupanjskom tijelu.
Dakle, ukoliko je prvostupanjsko tijelo smatralo da je žalba žalitelja protiv Obavijesti od 26. siječnja 2018. godine (koja ima značaj odbijajućeg rješenja, kako je to gore opisano), osnovana, tada sukladno odredbi članka 113. Zakona o općem upravnom postupku nije bilo ovlašteno donositi rješenje kojim se žalba odbija.
Osim toga, sukladno članku 16. stavku 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, test razmjernosti i javnog interesa se provodi prije donošenja odluke, a ne u žalbenom postupku kad je odluka već donesena.
Imajući u vidu navedeno, valjalo je zbog pogrešne primjene članka 113. Zakona o općem upravanom postupku, na temelju odredbe članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješiti kao pod točkom 2. izreke ovog rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, odnosno utvrditi može li se na traženu informaciju primijeniti neko od zakonskih ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama. Ukoliko utvrdi da se na traženu informaciju može primijeniti neko od zakonskih ograničenja, prvostupanjsko tijelo će provesti test razmjernosti i javnog interesa iz članka 16. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, kako bi utvrdilo prevladava li potreba za ograničenjem prava na pristup informacijama ili prevladava javni interes za traženu informaciju.
Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, tijelo javne vlasti u obvezi je donijeti obrazloženo rješenje o odbijanju zahtjeva, na koje bi korisnik imao pravo žalbe. Obveza donošenja rješenja postoji i u slučaju kad se korisniku omogućava djelomičan pristup informacijama (omogućavanje pristupa uz zaštitu određenih dijelova), a sukladno članku 23. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Osim toga, posebno se ukazuje prvostupanjskom tijelu da se sve istaknute primjedbe u odnosu na Obavijest od 26. siječnja 2018. godine odnose i na Rješenje od 12. veljače 2018. godine (primjena odredbe članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama).
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.