KLASA: 008-08/15-01/23

URBROJ: 401-01/02-15-02

Zagreb, 09.03.2015.

Agencija za zaštitu osobnih podataka (AZOP)

Povjerenica za informiranje zaprimila je Vaš upit vezan za objavu osobnih podataka dužnosnika na Internet stranicama Povjerenstva za sprječavanje sukoba interesa te u vezi navedenog dajemo sljedeći odgovor.

Zakon o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13) služi kao preventivni alat za borbu protiv korupcije te je jedna od bitnih pretpostavki transparentnosti rada  tijela javne vlasti.

Osim Zakona o pravu na pristup informacijama postoje i drugi zakoni koji imaju cilj te su učinkovito sredstvo za borbu protiv korupcije kao što je Zakon o sprječavanju sukoba interesa („Narodne novine” broj 26/11., 12/12., 126/12. i 48/13.) i Zakon o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj  90/11., 83/13., 143/13. i 13/14.).

Zakon o sprječavanju sukoba interesa obvezuje dužnosnika da nakon izbora ili imenovanja na javnu dužnost, uredi svoje privatne poslove kako bi spriječio predvidljivi sukob interesa, a ako se takav sukob naknadno pojavi, dužnosnik je dužan razriješiti nastalu situaciju na način kojim se štiti javni interes. Obveza podnošenja izvješća o imovinskom stanju dužnosnika propisana je radi deklariranja imovine i privatnih interesa dužnosnika, a koje služi za nepristrano i transparentno obavljanje javne dužnosti i izgradnju povjerenja građana kako u dužnosnike  koji obavljaju javnu dužnost, tako i u tijela javne vlasti.

Temeljni pravni akt putem kojeg se štiti privatni život i ostala ljudskih prava i temeljne slobode u prikupljanju, obradi i korištenju osobnih podataka je Zakon o zaštiti osobnih podataka („Narodne novine“, broj 103/03., 118/06., 41/08., 130/11. i  106/12.- pročišćeni tekst). Navedenim Zakonom se propisuju načela zaštite osobnih podataka, a odredbom članka 7. citiranog Zakona  propisani su pravni temelji  za  prikupljanje i daljnju  obradu osobnih podataka, pa  je propisano da se osobni podaci smiju  prikupljati i dalje obrađivati isključivo u slučajevima određenim zakonom, što je u konkretnom slučaju Zakon o sprječavanju sukoba interesa

Jedno od načela Zakona o pravu na pristupu informacija je dostupnost informacija koje su u posjedu tijela javne vlasti ukoliko ne postoje zakonska ograničenja. Zakonska ograničenja su propisana odredbom članka 15. citiranog Zakona, a člankom 16. je propisano da su tijela javne vlasti prije donošenja odluke dužna provesti test razmjernosti i javnog interesa, kako bi se utvrdilo da li u konkretnom predmetu preteže javni interes u odnosu na zaštitu drugih vrijednosti, primjerice zaštite osobnih podataka, klasificiranih podataka, poslovne tajne ili nekog drugog zakonskog ograničenja. Test razmjernosti i javnog interesa provodi se u svakom pojedinom slučaju i djeluje u odnosu na taj konkretan slučaj, iako se načelno dobra praksa može protegnuti i na ostale istovjetne ili slične slučajeve.

S druge strane, prilikom donošenja zakona, zakonodavac temeljem složene procedure donošenja propisa sam provodi test razmjernosti i javnog interesa koji se zatim primjenjuje na sve slučajeve podvedive pod zakonske odredbe. Naime, procedura donošenja zakona uobičajeno uključuje  kako savjetovanje sa zainteresiranom javnošću tako i traženje mišljenja od nadležnih ministarstava i drugih državnih tijela ili pravnih osoba, osobito onih u čijem je djelokrugu određeno pravno pitanje ili situacija koja se uređuje zakonom. Temeljem tako provedenog postupka donošenja zakona, u pojedine su zakone ugrađene odredbe koje omogućavaju da određeni osobni podaci postaju javno dostupni iako njihovom objavom dolazi do razotkrivanja osobnih podataka fizičkih osoba. Ti primjeri uključuju Opći porezni zakon koji u određenom dijelu suspendira institut porezne tajne (čl. 8., st. 7.), Zakon o pravima hrvatskih branitelja iz Domovinskog rata i članova njihovih obitelji u odnosu na registar hrvatskih branitelja (čl. 109.c), a također i Zakon o sprječavanju sukoba interesa (čl. 8., st.10.). S obzirom da je Zakon o sprječavanju sukoba interesa prošao zakonsku proceduru pred  Vladom Republike Hrvatske, da su pribavljena mišljenja nadležnih institucija, da je citirani Zakon prošao raspravu pred nadležnim saborskim odborima i pred zastupnicima Hrvatskog sabora na sjednici na taj je način utvrđen javni interes za javnu objavu određenih osobnih podataka o dužnosnicima.

Zakon o sprječavanju sukoba interesa propisuje obvezu dostave niza podataka Povjerenstvu za sprječavanje sukoba interesa, putem obrasca Izvješća o imovinskom stanju, a u članku 8. stavku 10. propisano je da su podaci iz stavka 1., 2., 3. i 4. članka javni te se mogu objaviti bez suglasnosti dužnosnika. U tom smislu, ova odredba predstavlja pravni temelj za javnu objavu navedenih podataka, a u skladu sa Zakonom o zaštiti osobnih podataka.

Stoga smo mišljenja da je prije donošenja Zakona o sprječavanju sukoba interesa i obrasca Izvješća nadležna tijela trebalo zatražiti mišljenje Agencije za zaštitu osobnih podataka te je Agencija za zaštitu osobnih podataka kao neovisno tijelo za zaštitu osobnih podataka trebala aktivno biti uključena u izradu zakonskih i podzakonskih rješenja za objavu podataka koji se inače smatraju osobnim podacima, osobito što je odredbom članka 33. Zakona o zaštiti osobnih podataka propisano da Agencija surađuje s nadležnim državnim tijelima u izradi prijedloga propisa koji se odnose na zaštitu osobnih podataka.

U odnosu na opseg javno objavljenih osobnih podataka na Internet stranici Povjerenstva za sprječavanje sukoba interesa, kao drugostupanjsko tijelo u žalbenim predmetima nismo imali drugostupanjski predmet u kojima se raspravljalo o dostupnosti osobnih podataka dužnosnika koje vodi navedeno Povjerenstvo. U svojoj praksi je Povjerenik za informiranje imao slučaj općinskog načelnika u kojem je korisnik prava na pristup informacijama zatražio podatke o kreditnom zaduženju općinskog načelnika u kojem slučaju je omogućen uvid u određene podatke iz ugovora. Također, u drugostupanjskim predmetima Povjerenika omogućen je pristup bruto iznosu plaća zaposlenih u tijelima jave vlasti, dok je neto iznos plaće zaštićen. Ujedno, koeficijenti kao i osnovica plaća za državne dužnosnike kao i rukovodeće državne službenike, propisani su i javno objavljeni u Narodnim novinama.  Povjerenik nije imao upita i žalbi u odnosu na bračno stanje dužnosnika i broj djece, u odnosu na koja pitanja načelno smatramo da ulaze u privatnu sferu svake osobe, pa tako i dužnosnika. 

Međutim, navedenu praksu, iako može biti indikativna, ne možemo preslikati na prikupljanje i objavu određenih osobnih podataka Povjerenstva za sprječavanje sukoba interesa budući da je sukob interesa reguliran posebnim zakonom, te bi uloga Povjerenika za informiranje bilo odlučivanje u situacijama kada bi pojedini korisnik prava na pristup informacije zatražio cjelovito Izvješće o imovinskom stanju gdje bi trebali u konkretnom slučaju odlučivati, temeljem provedenog testa razmjernosti i javnog interesa o eventualnoj dostupnosti nekog drugog osobnog podatka dužnosnika.

Mišljenja smo da Povjerenstvo za sprečavanje sukoba interesa treba prikupljati i obrađivati osobne podatke obveznika navedenog Zakona sukladno Zakonu o sprječavanju sukoba interesa i da obrazac Izvješća treba biti u skladu sa odredbama Zakona. Ujedno, smatramo da treba voditi računa o razlici između objave podataka na Internetu i dostupnosti podataka u postupcima pred Povjerenstvom kao nadzornom tijelu te u tom smislu podatke koje Povjerenstvo prikuplja, a koji su osobne naravi, treba objavljivati samo u granicama zakona i u mjeri u kojoj je to nužno, dok pristup istim podacima naravno ima u cjelovitim imovinskim karticama podnesenim od strane dužnosnika (na primjer, bračno stanje, izvanbračna zajednica, životno partnerstvo, činjenica razvoda ili udovištva). Smatramo da je navedene podatke potrebno tumačiti u skladu s čl. 6., st.3. Zakona o zaštiti osobnih podataka koji propisuje da 'osobni podaci moraju biti bitni za postizanje utvrđene svrhe i ne smiju se prikupljati u većem opsegu nego što je to nužno da bi se postigla utvrđena svrha.' Ta je odredba u još većoj mjeri primjenjiva po pitanju javne objave osobnih podataka, i u tom smislu treba preispitati da li se zakonska svrha u odnosu na određene podatke može ostvariti i bez javnog objavljivanja podataka kojima se zadire u privatnost građana, pa bili oni i dužnosnici.

Slično tome, s obzirom da su koeficijenti i osnovica plaća za državne dužnosnike, kao i rukovodeće državne službenike, propisani i javno objavljeni u Narodnim novinama, a oni čine veći dio dužnosnika obuhvaćenih zakonom te da je iz bruto iznosa relativno lako izračunati  prosječni neto iznos plaće, smatramo da je javnom objavom dovoljno obuhvatiti bruto iznos. Tim više što minorne razlike u neto plaći ionako ne mogu biti odlučne i znatno doprinijeti stjecanju nerazmjerne imovinske koristi tijekom obnašanja dužnosti, a moguća šteta po zaštićene osobne podatke nerazmjerno je velika (podaci o invaliditetu, bračnom stanju i spolnom životu).  

Osim toga, prilikom daljnje obrade i vođenja zbirke osobnih podataka potrebno je obratiti pažnju da osobni podaci u zbirkama osobnih podataka moraju biti odgovarajuće zaštićeni od slučajne ili namjerne zlouporabe, uništenja, gubitka, neovlaštenih promjena ili dostupa. Tu spada i dostupnost podataka putem tražilica (google i druge) te u tom smislu, jednom objavljeni podaci postaju trajno dostupni i obradivi od neovlaštenih osoba.

Nedvojbeno je da je u odnosu na dužnosnike javna objava određenih podataka propisana Zakonom, kao i da sama tehnička izvedba objave treba biti u skladu sa odredbama Zakona.  Također, s obzirom da je Agencija za zaštitu osobnih podataka nadležna štititi osobne podatke i obavljati nadzor, njezino je pravo i zakonska ovlast ukazati na moguće povrede kako domaćeg Zakona tako i europske pravne stečevine i europske prakse. Stoga smatramo da je u interesu građana i javnosti, kao i dužnosnika posebno, da Povjerenstvo za sprječavanje sukoba interesa i Agencija za zaštitu osobnih podataka detaljno razmotre pojedine vrste osobnih podataka u imovinskim karticama i opseg njihove javne objave te razmotre eventualne neusklađenosti, a u skladu s pozitivnim propisima, uključujući Ustav Republike Hrvatske, europsko zakonodavstvo te domaće propise, kao i dobru europsku praksu i iskustva drugih članica Europske unije.