KLASA: UP/II-008-07/17-01/462
URBROJ: 401-01/10-18-2
Zagreb, 28. lipnja 2018. godine
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ........., ........., izjavljene protiv rješenja Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Klasa: UP/I-008-02/17-01/8, Urbroj: 530-01-17-1 od 26. svibnja 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Klasa: UP/I-008-02/17-01/8, Urbroj: 530-01-17-1 od 26. svibnja 2017. godine kao neosnovana.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev ......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica) za ostvarivanjem prava na pristup informacijama temeljem članka 23. stavka 5. točke 2. u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojim je tražila podatke vezano za inspekcijske poslove prvostupanjskog tijela pobliže opisane u zahtjevu za pristup informacijama, s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da zatražene informacije predstavljaju službenu tajnu prema Zakonu o inspekciji cestovnog prometa i cesta („Narodne novine“, 22/14).
Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravovremeno uložila žalbu u kojoj u bitnom navodi da je prvostupanjsko rješenje nezakonito iz sljedećih razloga. Smatra da je netočno da se zahtjevu može udovoljiti jedino dostavom gotovih informacija, odnosno da navedeni podaci predstavljaju službenu tajnu. Dalje navodi da je prvostupanjsko tijelo pogrešno zaključilo da prevladava potreba prava zaštite na ograničenje, odnosno da rješenje ne sadrži obrazloženje za sve točke zahtjeva. Posebno ističe da zahtjeva presliku određenih informacija jedino u točki f) zahtjeva za pristup informacijama, dok u ostalom dijelu traži dostavu brojčano iskazanih podataka. Dalje navodi da zahtjevom uopće nije tražila uvid u pojedinačne zapisnike odnosno drugu dokumentaciji o izvrđenom nadzoru. Ističe da je prvostupanjsko tijelo dužno voditi tražene informacije sukladno članku 34. stavku 3. Zakona o inspekciji cestovnog prometa te članku 3. Pravilnika o sadržaju, obliku i načinu vođenja elektroničkog očevidnika inspektora cestovnog prometa i inspektora cesta („Narodne novine“, 8/2015). Također smatra da je prvostupanjsko tijelo pogrešno primijenilo odredbu članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno pogrešno zaključilo da u konkretnom slučaju prevladava potreba za ograničenjem pristupa informacijama. Navodi da se objavom traženih statističkih podataka ne može nanijeti šteta eventualnom prekršajnom ili drugom postupku. Smatra da nema mjesta primjeni testa razmjernosti i javnog interesa u odnosu na dio zahtjev koji se odnosi na način plaćanja usluge prilikom inspekcijskog nadzora na Uberovim partnerima vozačima. Zaključno navodi da je prvostupanjsko tijelo pogrešno postupilo kad je pozivom na iste zakonske odredbe odbilo sve točke njezina zahtjeva za pristup informacijama. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je neosnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 10. svibnja 2017. godine zatražila od Uprave prometne inspekcije, Sektora inspekcije sigurnosti cestovnog prometa, Službe inspekcije cestovnog prijevoza, Odjela inspekcije prijevoza putnika sljedeće informacije od prvostupanjskog tijela:
a) Koliki je broj zaustavljanja vozila od strane Inspekcije, iskazane mjesečno, zabilježen u razdoblju 1.5.2016 -1.12.2016. godine, radi provjere obavljaju li pojedini vozači djelatnost autotaksi prijevoza na temelju ili bez licencije za obavljanje autotaksi prijevoza i/ili dozvole za autotaksi prijevoz (dalje: Licencija)
b) Koliki se broj zaustavljanja pod a) odnosio na Uberove partnere vozače? Za koji je broj vozača utvrđeno da nemaju Licenciju, a koliko ih je imalo potrebnu dokumentaciju? Molim Vas da navedeno iskažete po mjesecima
c) Koliki se broj zaustavljanja Uberovih partnera vozača u vremenskom razdoblju iz točke a) dogodio na području Grada Zagreba, a koliko na području ostalih županija? Molim Vas da navedeno iskažete po pojedinim županijama.
d) Koliki je broj zaustavljanja Uberovih partnera vozača u vremenskom razdoblju iz točke a) rezultat postupaka pokrenutih po službenoj dužnosti, a koliko ih je obavljeno usred zahtijeva stranaka?Molim Vas da navedeno iskažete po pojedinim mjesecima.
e) Na koji je način Inspekcija prikupila podatke o identitetu i lokaciji Uberovih vozača partnera te jesu li za te potrebe djelatnici Inspekcije preuzeli Uber aplikaciju i otvorili korisničke račune? Ako da, molim da obrazložite putem koje kartice djelatnici Inspekcije plaćaju Uberove usluge
f) Koliki se broj zaustavljanja pod a) odnosio na osobe koje nisu Uberovi partneri vozače? Za koji je broj takvih vozača utvrđeno da ne posjeduju Licenciju, u kojim županijama i na temelju kako pokrenutih postupaka?Molim Vas da navedeno također iskažete po pojedinim mjesecima i županijama, kao i u prethodnim pitanjima.
g) Koliki je broj prekršajnih naloga izdala Inspekcija zbog prekršaja iz članka 109. stavka 1. točke 2. i/ili prekršaja iz članka 111. stavka 1. točke Zakona o prijevozu u cestovnom prometu uslijed inspekcijskog nadzora provedenog u razdoblju iz točke a)? Koliko se takvih naloga odnosi na Uberove partnere vozače, a koliko na druge osobe?
h) Protiv koliko je prekršajnih naloga iz točke f) pravovremeno podnesen prigovor? U koliko je prekršajnih postupaka iz točke f) donesena prvostupanjska presuda, te je li u nekom od tih predmeta presuda postala pravomoćna?
i) Molim Vas da dostavite presliku sve komunikacije (pisane ili e-mail) između Inspekcije i drugih javnopravnih tijela, posebno Hrvatske obrtničke komore
1. bilo kojeg udruženja autotaksi prijevoznika
2. bilo kojeg društva koje pruža usluge autotaksi prijevoza
3. bilo kojeg pojedinca vozača koji obavlja autotaksi prijevoz
4. bilo koje treće osobe
iz razdoblja 1.5. 2016. – 1.12. 2016., koja se tiče djelatnosti Uberovih partnera vozača u Hrvatskoj.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Odredbom članka 15. stavka 2. točke 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijelo javne vlasti može ograničiti pristup informacijama u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informacijama iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. i 4. ovog Zakona dužno prije donošenje odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa. Nadalje, stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4., da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja u bitnom proizlazi da je žaliteljici ograničen pristup traženim informacijama temeljem članka 15. stavka 2. točke 7. Zakona o pravu na pristup informacijama u vezi s člankom 22. stavkom 5. i 6. Zakona o inspekciji cestovnog prometa („Narodne novine“, 22/14)
Člankom 116. stavkom 1. točkom 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09) propisano je da će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ako je prvostupanjsko rješenje na zakonu osnovano, ali zbog drugih razloga, koji su navedeni u ovom rješenju, a ne onih koji su navedeni u osporenom rješenju.
Prema članku 5. stavku 1. točki 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Napominje se da pristup informaciji u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji, dakle informaciji koja postoji u materijaliziranom obliku, odnosno zakonska definicija informacije ne uključuje obvezu tijela javne vlasti da izrađuje analize, izvješća i sastavlja odgovore na pitanja, sastavlja izjave, pokreće postupke ili da obavlja dodatne aktivnosti. Drugim riječima, pristup informacijama u smislu Zakona uključuje dobivanje preslike gotove informacije koju tijelo javne vlasti posjeduje u trenutku podnošenja zahtjeva, npr. određenog dokumenta, ili drugog zapisa podataka, odnosno do koje bi moglo doći jednostavnim pretraživanjem elektroničke baze podataka.
Osim toga, pravo na pristup informaciji uključuje pravo na pristup onoj dokumentaciji iz koje su razvidne informacije koje žaliteljica traži, odnosno presliku više dokumenata iz kojih bi žaliteljica samostalnom obradom došla do traženih podataka.
S obzirom da žaliteljica u žalbi navodi da se u konkretnom slučaju radi o informacijama o kojima prvostupanjsko tijelo vodi očevidnik, potrebno je razmotriti relevantne zakonske odredbe.
Sukladno članku 34. stavku 3. Zakona o inspekciji cestovnog prometa i cesta („Narodne novine“, 22/14) inspektori vode očevidnik o obavljenim inspekcijskim pregledima i poduzetim mjerama. Prema stavku 4. navedenog članka način vođenja očevidnika, čuvanja dokumentacije i izradi obrazaca u svezi s inspekcijskim nadzorom pravilnikom propisuje ministar nadležan za poslove prometa.
Člankom 2. Pravilnika o sadržaju, obliku i načinu vođenja elektroničkog očevidnika inspektora cestovnog prometa i inspektora cesta („Narodne novine“, 8/15) propisano je da aplikacija e-očevidnik sadrži podatke o obavljenim inspekcijskim nadzorima i poduzetim mjerama koje su obavili, odnosno poduzeli inspektori i vodi se isključivo na računalu u elektroničkom obliku.
Prema članku 3. navedenog Pravilnika, aplikacija iz članka 2. Pravilnika obvezno sadrži podatke o: 1) broju obavljenih inspekcijskih nadzora (redni broj aplikaciji), 2) osobnom identifikacijskom broju , nazivu i sjedištu i adresi subjekta nadzora, 3) oznaci spisa predmeta prema propisima o uredskom poslovanju, 4) datumima, vremenu i mjestu pregleda, 5) oznaci države i registraciji vozila, 6) vrsti prijevoza, odnosno vrsti licencije, 7) kategoriji prijevoznika po vrstama, 8) broju analognog, odnosno digitalnog tahografa, 9) ukupnom broju pregledanih tahografa, 10) broju pregledanih vozača, 11) broju pregledanih tvrtki i vozila u tvrtkama, 12) broju poduzetih radnji u postupku inspekcijskog nadzora, 13) propisima čija se primjena nadzire, 14) poduzetim upravnim mjerama (vrste upravnih rješenja), 15) opisu prekršaja, 16) ukupno počinjenim prekršajima, 17) ukupno počinjenim prekršajima kategorije I, II i III,, 18) količini tereta, 19) izrečenim prekršajnim sankcijama, mjerama upozorenja (PN, OPN, OP, RON, ROI, ROZ), 20) izrečenim kaznama, 21) izrečenim troškovima postupka, 22) sudskim presudama, 23) pravomoćnim sudskim presudama i 24) ostalim podacima i napomenama inspektora u vezi s provedenim inspekcijskim pregledima.
Uzimajući u obzir navedeno, ističe se sljedeće.
Člankom 18. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da se ne smatra zahtjevom za pristup informacijama traženje uvida u cjelokupni spis predmeta, objašnjenja ili uputa vezanih uz ostvarivanje nekog prava ili izvršavanje obveze, izrade analize ili tumačenja nekog propisa, kao niti stvaranje nove informacije.
Povjerenica za informiranje smatra da zahtjev žaliteljice zapravo predstavlja zahtjev za izradom određene analize postupanja inspekcije prvostupanjskog tijela, a za koje informacije ne postoji obveza vođenja od strane prvostupanjskog tijela na način na koji to žaliteljica traži, niti Povjerenica za informiranje ima ovlast nalagati prvostupanjskom tijelu da izrađuje određene analize za koje ne postoji obveza izrade sukladno važećim propisima.
Da se radi o određenoj analizi, jasno potvrđuje činjenica da žaliteljica traži da se predmetne informacije razvrstaju godišnje mjesečno (što je primjerice razvidno iz točaka a) i b) zahtjeva za pristup informacijama), odnosno traži se da se informacije razvrstavaju po županijama (točka c) zahtjeva), dok se u točki d)traži dvostruka analiza, odnosno da prvostupanjsko tijelo informacije razvrsta po mjesecima te po načinu na koji je pokrenut postupak (točka f), odnosno analiza po čak četiri kriterija (točka f) zahtjeva i to: broj zaustavljanja na osobe koji nisu Uberovi vozači, broj takvih osoba koji posjeduju, odnosno ne posjeduju licenciju, te razvrstavanje po mjesecima i županijama.
Osim toga, niti točkom e) zahtjeva se ne traži konkretna informacija, već se od prvostupanjskog tijela traži određeno objašnjenje, a što se ne smatra zahtjevom za pristup informacijama u smislu članka 18. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U točkama g) i h) zahtjeva također se traži određena analiza, i to o osobama u odnosu na koje je izdan prekršajni nalog (točka g) zahtjeva), odnosno o broju pravodobno podnesenih prigovora, prvostupanjskih presuda i pravomoćnih presuda.
Uzimajući u obzir navedeno, pravilno prvostupanjsko tijelo navodi da tražene informacije ne predstavljaju informacije u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer se ne radi o podatku koje tijelo javne vlasti posjeduje u obliku dokumenta, već se radi o podatku do kojeg se može doći jedino dodatnim naporom i aktivnostima prvostupanjskog tijela, jer iz gore citiranih propisa ne proizlazi obveza prvostupanjskog tijela da tražene informacije razvrstava na način na koji to žaliteljica traži.
Prihvaćanje stava žaliteljice značilo bi svatko od tijela javne vlasti mogao tražiti izradu određene analize, čime bi se dovelo u pitanje redovito funkcioniranje tijela javne vlasti, što svakako nije svrha Zakona o pravu na pristup informacijama.
Osim toga, sama žaliteljica u žalbi navodi da je jedino u točki i) zahtjeva tražila presliku određene dokumentacije (u žalbi se pogrešno navodi točka f), odnosno korespondenciju tijela javne vlasti vezano za djelatnost Uber vozača, na koji način i sama žaliteljica potvrđuje da predmet njezinog zahtjeva nije određeni dokument u smislu odredbe članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Iako žaliteljica u žalbi navodi da u konkretnom slučaju ne traži podatke o pojedinačnim zapisnicima, drugu dokumentaciju o izvršenom nadzoru, ističe se da pristup informacijama uključuje pravo i na pristup onoj dokumentaciji iz koje bi korisnik samostalnom analizom mogao doći do traženih informacija, a u slučaju kad prvostupanjsko tijelo ne posjeduje gotovu informaciju koja sadrži ono što korisnik traži.
Slijedom navedenog, pravilno prvostupanjsko tijelo zaključuje da bi tražene informacije eventualno postojale u obliku zapisnika, rješenja i sl., međutim u tom slučaju radi udovoljavanja zahtjeva žaliteljice bi trebalo izvršiti uvid u svaki pojedinačni spis.
Osim toga, ističe se da je u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: UsII-141/17 od 06. rujna 2017. godine zauzeto stajalište da tijela javne vlasti nisu dužna u obvezi poduzimati radnje prikupljanja podataka radi formiranja nove informacije koju već ne posjeduju, odnosno da nisu obvezna vršiti uvid u svaki pojedinačni spis predmeta radi udovoljavanja zahtjevu žalitelja.
Zaključno, a vezano za točku i) zahtjeva za pristup informacijama kojim žaliteljica traži presliku „sve komunikacije“ (pisane i e-mail) između Inspekcije i trećih osoba, vezano za djelatnosti Uberovih partner vozača za razdoblje od 01. svibnja 2016. godine, ističe se sljedeće.
Uzimajući u obzir gore navedeno, Povjerenica za informiranje ističe da se niti navedeno traženje ne može smatrati informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer je pojam „sva komunikacija“ suprotan definiciji informacije iz članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informaciji, koja pretpostavlja pristup određenom dokumentu ili zapisu.
U konkretnom slučaju, s obzir da se traži cjelokupna pisana i e-maila korespondencija, logično je da bi za udovoljavanje zahtjevu žaliteljice trebalo pretraživati sve-emailove u traženom razdoblju, te analizom svakog pojedinog e-mail utvrditi nalazi li se u istom tražena informacija u odnosu na subjekte koji se navode u zahtjevu, posebno imajući u vidu da se korespondencija odnosi ne neodređeni krug osoba (bilo koja treća osoba/bilo koji pojedinac vozač koji obavlja taksi prijevoz).
Kako se traži i ostala pisana korespondencija, ista bi po mišljenju Povjerenice za informiranje uključivala i dokumentaciju koja bi se nalazila u pojedinom spisu predmeta, a u smislu odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama ne postoji obveza tijela javne vlasti da prikupljaju i grupiraju informacije uvidom u spise, odnosno sadržaj pojedinog dokumenta (u konkretnom slučaju e-maila), a koji stav je zauzet i u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: UsII-1/16-12 od 18. travnja 2016. godine.
Zaključno imajući u vidu da žaliteljica u točki i) zahtjeva traži veći broj informacija, koje nisu dovoljno određene, isto bi se moglo razmatrati i kroz institut zlouporabe prava na pristup informacijama iz članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, a sukladno stavu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u presudi broj: UsII-91/18-5 od 12. travnja 2018. godine.
Slijedom navedenog, sukladno članku 116. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama odlučeno je kao u izreci.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.