KLASA: UP/II-008-07/18-01/163
URBROJ: 401-01/11-18-5
Zagreb, 8. lipnja 2018.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... iz Ogulina, ........., izjavljene protiv rješenja Karlovačke županije KLASA: 008-01/17-01/16, URBROJ: 2133/1-01-03/01-18-05 od 7. veljače 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Karlovačke županije KLASA: 008-01/17-01/16, URBROJ: 2133/1-01-03/01-18-05 od 7. veljače 2018. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 1. veljače 2018. godine, zaprimljen u tijelu javne vlasti 2. veljače 2018. godine, kojim je preslike zahtjeva korisnika (sportskih udruga Grada Ogulina) za sredstvima iz proračuna Karlovačke županije za razdoblje od 2009. do 2016. godine, temeljem članka 23. stavka 5. točke 3. jer nema osnove za dopunu i ispravak informacije te točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložilo žalbu u kojoj u bitnome navodi da je tijelo javne vlasti nepotpuno i površno utvrdilo činjenično stanje na osnovu kojeg je donijelo površan i netočan zaključak te da nije sa dovoljno pažnje proučilo njegov zahtjev za dopunu i ispravak informacije. Nadalje, navodi da je više puta tijelu javne vlasti podnosio zahtjeve za pristup informacijama i svaki puta bio zadovoljan postupanjem tijela javne vlasti te je ovo prvi puta posumnjao u točnost i istinitost dobivene informacije. Žalitelj u žalbi interpretira sadržaj dobivenih informacija te izlaže svoje sumnje u njihovu istinitost. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 8. prosinca 2017. godine podnio zahtjev za pristup informacijama Karlovačkoj županiji, kao tijelu javne vlasti, kojim je zatražio da mu se dostavi informacija koja se odnosi na financiranje javnim sredstvima direktno iz proračuna Karlovačke županije, a mimo Zajednice športova Karlovačke županije, odnosno informaciju koja se odnosi na transfere sa žiro računa Karlovačke županije na računa Športske zajednice Grada Ogulina i klubova, članica Športske zajednice Grada Ogulina. Postupajući po predmetnom zahtjevu za pristup informacijama Karlovačka županija žalitelju je dopisom KLASA: 008-01/17-01/16, URBROJ: 2133/1-01-03/01-17-02 od 8. prosinca 2017. godine dostavila tražene informacije, a žalitelj je, nezadovoljan traženom informacijom, dana 2. siječnja 2018. godine podnio zahtjev za dopunu i ispravak informacije, tražeći od tijela javne vlasti da pojasni da li je Plan korištenja sredstava proračuna Karlovačke županije za potrebe sporta za pojedinu godinu, dostavljen temeljem prethodno podnesenog zahtjeva, jednak izvršenju. Postupajući prema navedenom zahtjevu za dopunu i ispravak informacije, tijelo javne vlasti žalitelju je dopisom KLASA: 008-01/17-01/16, URBROJ: 2133/1-01-03/01-18-03 od 16. siječnja 2018. godine dostavilo očitovanje Upravnog odjela za financije Ur.broj: 2133/1-04-18-01 od 16. siječnja 2018. godine.
Nadalje, uvidom u spis predmeta razvidno je da je žalitelj dana 2. veljače 2018. godine tijelu javne vlasti dostavio podnesak nazvan „zahtjev za dopunu/ispravak informacije“ kojim je zatražio preslike zahtjeva korisnika, sportskih udruga Grada Ogulina, za sredstvima iz proračuna Karlovačke županije za razdoblje 2009. do 2016. godine. Žalitelj u zahtjevu dostavlja tablični prikaz informacija koje je dobio temeljem prethodno podnesenog zahtjeva za pristup informacijama te navodi kako se radi o neuobičajenom načinu financiranja sportskih udruga te ga zanima preslika zahtjeva svih zahtjeva korisnika (namjena, program, iznos sredstava) iz dobivene informacije, a njegov zahtjev se odnosi na zahtjeve korisnika koji su uputili sami korisnici sredstava Karlovačkoj županiji.
Postupajući po navedenom zahtjevu za pristup informacijama, Karlovačka županija donijela je rješenje KLASA: 008-01/17-01/16, URBROJ: 2133/1-01-03/01-18-05 od 7. veljače 2018. godine kojim je odbijen žaliteljev zahtjev od 2. veljače 2018. godine temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 3. i točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U obrazloženju osporenog rješenja navodi se da žalitelj predmetnim zahtjevom traži dostavu preslika svih zahtjeva (namjena, program, iznos sredstava) sportskih udruga u Gradu Ogulinu temeljem kojih su ostvarena prava na sredstva iz proračuna Karlovačke županije, u razdoblju od 2009. do 2016. godine, dodatno precizirajući da se traže zahtjevi koje su korisnici sami uputili Karlovačkoj županiji. Nadalje, navodi se da se uvidom u zahtjev korisnika može zaključiti kako korisnik ne smatra da prethodno pružena informacija (o transferima sredstava sa žiro računa Karlovačke županije u korist športske zajednice Grada Ogulina te sportskih klubova koji su članovi Športske zajednice Grada Ogulina) nije potpuna ili točna, već isti smatra da se radi o neuobičajenom načinu financiranja te potom traži informaciju koja sadržajno ne predstavlja dopunu ili ispravak prethodno tražene informacije, pa budući da ni sam žalitelj ne dovodi u pitanje potpunost i točnost informacije koja je pružena na temelju podnesenog zahtjeva, nema osnove za dopunu i ispravak informacije, slijedom čega se zahtjev odbija temeljem članka 23. stavka 5. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. Nadalje, navodi se da su prilikom odlučivanja u predmetnom zahtjevu uzete u obzir sljedeće činjenice i okolnosti: 1. uvidom u službeni upisnik utvrđeno je da je žalitelj u razdoblju od 2015. do 2018. godine podnio ukupno 11. zahtjeva za pristup informacijama po kojima su mu, u zakonskom rokovima, pružene tražene informacije, 2. uvidom u službeni upisnik utvrđeno je da je u gotovo svim navedenim zahtjevima korisnik tražio dopunu odnosno ispravak informacije kojima je udovoljeno u zakonskim rokovima, 3. uvidom u službeni upisnik utvrđeno je da se svi podneseni zahtjevi odnose na potpore Karlovačke županije sportskim udrugama na području Grada Ogulina, 4. dana 13. i 14. studenoga 2017. godine u Karlovačkoj županiji izvršen je proračunski nadzor utvrđivanja zakonitosti izvršavanja proračuna Karlovačke županije za 2016. godinu od strane Ministarstva financija kojim su obuhvaćeni i rashodi koji su predmet učestalih žaliteljevih zahtjeva te u nalazu nisu utvrđene nikakve nepravilnosti, 5. Upravni odjel za školstvo Karlovačke županije po traženju službenika za informiranje dostavio je tražene informacije po žaliteljevim zahtjevima br. 3 i 4 iz 2018. godine te tom prilikom obavijestio službenika za informiranje kako su te iste informacije u više navrata već dostavljene žalitelju po njegovom traženju te kako ni jedna informacija žalitelju nije bila dovoljna, 6. iz sadržaja zahtjeva proizlazi da korisnik traži dostavu preslika ukupno 87 zahtjeva za sufinanciranje koji su podneseni Karlovačkoj županiji iz 87 različitih upravnih predmeta; 7. sukladno odredbi članka 19. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti ima pravo tražiti od korisnika naknadu stvarnih i materijalnih troškova koji nastanu pružanjem informacije, kao i naknadu troškova dostave informacije, pri čemu je odredbom iz članka 3. stavka 3. Kriterija za određivanje visine naknade stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14) propisano da vrijeme koje zaposlenik tijela javne vlasti provede prikupljajući, pripremajući i pružajući informaciju korisniku prava na pristup informacijama, ne predstavlja materijalni trošak. Zaključno, tijelo javne vlasti je pozivajući se i na načelo međusobnog poštovanja i suradnje, ocijenilo da žalitelj višestrukim i uzastopnim, funkcionalno povezanim zahtjevima očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, budući da učestalim zahtjevima za dostavu istovrsnih informacija opterećuje rad službenika i redovito funkcioniranje Karlovačke županije, stoga se predmetni zahtjev odbija i temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev korisnika ako utvrdi da nema osnove za dopunu ili ispravak dane informacije iz članka 24. ovog Zakona.
Člankom 24. citiranog Zakona propisano je da ako korisnik smatra da informacija pružena na temelju zahtjeva nije točna niti potpuna može zahtijevati njezin ispravak, odnosno dopunu u roku od 15 dana od dana dobivanja informacije.
Tijelo javne vlasti pravilno je u obrazloženju pobijanog rješenja zaključilo da se predmetni žaliteljev zahtjev ne može smatrati zahtjevom za dopunu i ispravak informacije. Naime, iako je žalitelj predmetni zahtjev nazvao zahtjevom za dopunu i ispravak informacije, uvidom u njegov sadržaj te sadržaj prethodnih zahtjeva od 8. prosinca 2017. godine i 2. siječnja 2018. godine, a uzevši u obzir citiranu odredbu članka 24. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, razvidno je da predmetnim zahtjevom žalitelj traži nove informacije te se stoga njegov podnesak ne može smatrati zahtjevom za dopunu i ispravak informacije već novim zahtjevom za pristup informacijama. S obzirom na navedeno, tijelo javne vlasti je pogrešno primijenilo odredbu članka 23. stavka 5. točke 3. citiranog Zakona kao osnovu za obijanje predmetnog zahtjeva jer ukoliko podnesak ne predstavlja zahtjev za dopunu i ispravak informacije, već novi zahtjev, ne može biti odbijen temeljem navedene osnove.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Iz pobijanog rješenja Karlovačke županije proizlazi da je drugi razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva zlouporaba prava na pristup informacijama. Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
Povjerenica za informiranje u žalbenom postupku zatražila je od Karlovačke županije da joj kao dio spisa predmeta dostavi sve zahtjeve žalitelja zaprimljene u 2017. i u 2018. godini, presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2017. i 2018. te da popuni i dostavi upitnik objavljen na linku http://www.pristupinfo.hr/procjena-i-samoprocjena-uskladenosti-sa-zakonom-o-pravu-na-pristup-informacijama/. Kao dio spisa predmeta Karlovačka županija dostavila je Povjerenici za informiranje Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija (dalje u tekstu: Upisnik) za 2017. te presliku Upisnika za 2018. godinu zajedno sa preslikama žaliteljevih zahtjeva. Analizom podataka Upisnika za 2017. i 2018. godinu, proizlazi da je u razdoblju od 1. siječnja 2017. godine do 12. ožujka 2018. godine Karlovačka županija zaprimila ukupno 26 zahtjeva za pristup informacijama i zahtjeva za dopunu i ispravak informacije, od čeka 19 u 2017. godini i sedam u navedenom razdoblju 2018. godine.
Povjerenica za informiranje je u drugostupanjskom postupku razmotrila navode iz osporenog rješenja, predmetnu žalbu i postojeću dokumentaciju u spisu predmeta, te je utvrdila da osporeno rješenje treba poništiti, jer nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama.
Prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.
Prema ocjeni Povjerenice za informiranje procjenom svih činjenica i okolnosti, a osobito uzevši u obzir ukupan broj zahtjeva koje je Karlovačka županija zaprimila u 2017. godini i dijelu 2018. godine, ukupan broj žaliteljevih zahtjeva zaprimljenih u tijelu javne vlasti u navedenom razdoblju te informacije koje je žalitelj u istima zatražio, u žalbenom postupku nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama od strane žalitelju smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Karlovačka županija je prilikom rješavanja predmetnog zahtjeva pogrešno i nepotpuno utvrdila činjenično stanje te na tako utvrđeno činjenično stanje pogrešno primijenila odredbu materijalnog prava.
Povjerenica za informiranje smatra kako se tijelo javne vlasti neosnovano poziva u obrazloženju osporenog rješenja na zlouporabu prava na pristup informacijama žalitelja pozivajući se na odredbu članka 3. stavka 2. Kriterija za određivanje visine naknade stvarnih i materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14 i 15/14) (dalje u tekstu: Kriteriji) kojom je propisano da se vrijeme koje zaposlenik tijela javne vlasti provede prikupljajući, pripremajući i pružajući informaciju korisniku prava na pristup informacijama, ne predstavlja stvarni trošak. Ukoliko se radi o obimnoj dokumentaciji, tijela javne vlasti imaju pravo, sukladno odredbi članka 19. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, tražiti od korisnika naknadu stvarnih i materijalnih troškova koji nastanu pružanjem informacije, a na izračun navedene naknade primjenjuju se citirani Kriteriji. Tijelo javne vlasti u obrazloženju pobijanog rješenja navodi da se tražena informacija odnosi na ukupno 87 zahtjeva za sufinanciranje koji su podneseni Karlovačkoj županiji, iz 87 različitih upravnih predmeta, no nije obrazložilo niti dokazalo da bi postupanje po navedenom zahtjevu opteretilo rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti. U prilog tome ide i činjenica da postupajući po predmetnom zahtjevu tijelo javne vlasti nije, ukoliko se radi o obimnoj dokumentaciji, primijenilo odredbu iz članka 22. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama te rok za rješavanje predmetnog zahtjeva produžilo za 15 dana, računajući od dana kad je trebalo odlučiti o zahtjevu.
Prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni Povjerenice za informiranje u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisima ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima.
U slučaju kada tijelo javne vlasti posjeduje traženu informaciju iz zahtjeva te ograničava pristup istoj, dužno je prije donošenja odluke kod pojedinih ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama provesti test razmjernosti i javnog interesa sukladno članku 16. istog Zakona, a u slučaju ako se radi o informaciji klasificiranoj stupnjem tajnosti dužno je zatražiti mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost. Navedeni test podrazumijeva da tijelo javne vlasti, kada rješava konkretni zahtjev za pristup informacijama koje su iz kategorije izuzetaka iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, mora procijeniti hoće li omogućavanje tih informacija biti u interesu javnosti i hoće li od njihovog omogućavanja biti više koristi nego štete po zaštićene interese iz navedenog članka. Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2. 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, tijelo javne vlasti je u obvezi donijeti obrazloženo rješenje o odbijanju zahtjeva, na koje bi korisnik imao pravo žalbe. Obveza donošenja rješenja postoji i u slučaju kada se korisniku omogućava djelomičan pristup informacijama (omogućavanje pristupa uz zaštitu određenih dijelova), a sukladno članku 23. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. U slučaju kada tijelo javne vlasti utvrdi da nije u posjedu u zahtjevu tražene informacije u obvezi je postupiti sukladno odredbi članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbaciti zahtjev ako ne posjeduje informaciju te nema saznanja gdje se informacija nalazi.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima te utvrditi mogu li se preslike zatraženih informacija ili određenih dijelova zatraženih informacija temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti žalitelju i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.