KLASA: UP/II-008-07/17-01/820
URBROJ: 401-01/05-18-6
Zagreb, 14. 5. 2018.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ........., novinara portala Index.hr iz Zagreba, ........., zastupanog po odvjetnici ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Ureda predsjednice Republike Hrvatske, KLASA: 008-04/17-01/01, URBROJ: 71-05/2-17-10 od 24. 7. 2017. godine u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ureda predsjednice Republike Hrvatske, KLASA: 008-04/17-01/01, URBROJ: 71-05/2-17-10 od 24. 7. 2017. godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslici naloga za službeni put u inozemstvo, izdanog dana 28. 12. 2016 godine za predsjednicu Republike Hrvatske, Kolindu Grabar Kitarović, KLASA: 121-02/16-01/01, URBROJ: 71-06-02/1-16-1238; te preslici naloga za službeni put u inozemstvo, izdanog dana 28. 12. 2016 godine za pročelnicu Kabineta predsjednice, ........., KLASA: 121-02/16-01/01, URBROJ: 71-06-02/1-16-1239.
3. Odbacuje se zahtjev za pristup informacijama ......... od 10. 1. 2017. godine u dijelu koji se odnosi na izvješće uz putni nalog.
4. Nalaže se Uredu predsjednice Republike Hrvatske da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 30 dana od dana primitka ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem Ureda predsjednice Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ured predsjednice RH) KLASA: 008-04/17-01/01, URBROJ: 71-05/2-17-10 od 24. 7. 2017. godine, zamijenjeno je, sukladno članku 113. stavku 5. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.), rješenje Ureda predsjednice, KLASA: 008-04/17-01/01, URBROJ: 71-05/2-17-05 od 7. 2. 2017. godine, te je odbijen zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 10. 1. 2017. godine, kojim je zatražen putni nalog te izvješće koje ide uz putni nalog, a vezano za službeni posjet Sjedinjenim Američkim Državama od 1. do 7. siječnja 2017. godine, iz kojeg bi bili razvidni svi troškovi putovanja te boravak u SAD-u. Predmetni zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a vezano uz članak 15. stavak 2. točku 1., 15. stavak 2. točku 6. i članak 16. stavak 1. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako je rješenje od 24. 7. 2017. godine nezakonito, budući da je doneseno protivno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama i Zakona o općem upravnom postupku, odnosno tijelo javne vlasti nije „zamijenilo“ osporeno rješenje, već je isto rješenje ostavilo na snazi, uz drugačije obrazloženje. Slijedom navedenog, žalitelj ustraje kod navoda iznesenih u žalbi od 13. 2. 2017. godine te predlaže Povjerenici za informiranje odlučiti o navedenoj žalbi kao da rješenje Ureda predsjednice od 24. 7. 2017. godine nije ni doneseno. Žalitelj podredno osporava i rješenje od 24. 7. 2017. godine te navodi kako Ured predsjednice RH nije ni na koji način definirao o kojim se razlozima ograničavanja pristupa radi pa se sporno rješenje ne može valjano ispitati. Žalitelj navodi kako iz rješenja nije vidljivo radi li se o ograničenju koje proizlazi iz međunarodnih ugovora ili o informacijama kojima je pristup ograničen iz drugih razloga navedenih u članku 15. stavku 2. točki 6. Zakona o pravu na pristup informacijama. Žalitelj ujedno smatra kako putni nalog i njegovo popratno izvješće, po prirodi stvari, ne sadrže niti jednu informaciju koja bi mogla ugroziti mjere osiguranja i zaštite štićenih osoba, budući da informacije sadržane u tim dokumentima ne uključuju podatke koji su za to podobni. Pored toga, žalitelj naglašava kako je dostava navedene dokumentacije tražena nakon završetka spornog radnog posjeta SAD-u, odnosno nakon što se Predsjednica RH vratila u Hrvatsku, tako da podaci sadržani u putnom nalogu, za putovanje koje je završilo, nisu mogli štetiti mjerama Predsjedničinog osiguranje i zaštite. Žalitelj navodi kako sve navedeno izrijekom potvrđuje i odredba članka 15. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano da informacije iz stavka 2. i 3. postaju dostupne javnosti nakon što prestanu razlozi na temelju kojih tijelo javne vlasti ograničilo pravo na pristup informaciji. Žalitelj navodi kako je u vrijeme podnošenja zahtjeva za pristup informacijama u javnosti trajala široka javna rasprava o putovanju predsjednice u SAD, s obzirom da javnosti nije bilo poznato je li se radilo o privatnom ili službenom posjetu, s kime se predsjednica sastajala i o čemu su razgovarali, zašto javnost nije pravovremeno i na uobičajen način obaviještena o tom putovanju te iz kojih je razloga posjet naknadno produžen za dodatna dva dana. Pored činjenice da sve aktivnosti predsjednice predstavljaju pitanje od javnog interesa, javnost je u konkretnim okolnostima imala pravo biti žurno obaviještena o svim okolnostima o kojima Ured predsjednice RH nije pravovremeno iznosio informacije, pogotovo jer se radilo o službenom posjetu drugoj zemlji, koji je plaćen novcima poreznih obveznika. Žalitelj zaključuje kako su novinari, kao tzv. javni psi čuvari, imali dužnost javnost izvijestiti o svim navedenim pitanjima, a javnost je imala pravo takve informacije primiti. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 10. 1. 2017. godine zatražio od Ureda predsjednice RH sljedeće informacije: „Molim Vas da nam za potrebe članka na portalu Index.hr dostavite putni nalog te izvješće koje ide uz putni nalog a vezano za službeni posjet Sjedinjenim Američkim Državama od 1. do 7. siječnja 2017. godine, iz kojeg bi bili razvidni svi troškovi putovanja te boravak u SAD-u.
Nadalje je utvrđeno kako je Ured predsjednice RH rješenjem, KLASA: 008-04/17-01/01, URBROJ: 71-05/2-17-05 od 7. 2. 2017. godine, odbio žaliteljev zahtjev temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama. Daljnjim uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je Ured predsjednice RH sukladno članku 113. stavku 5. Zakona o općem upravnom postupku dana 24. 7. 2017. godine donio rješenje, KLASA: 008-04/17-01/01, URBROJ: 71-05/2-17-10, kojim zamjenjuje rješenje od 7. 2. te kojim je odbijen žaliteljev zahtjev iz gore navedenih razloga. Kako je Ured predsjednice RH zamijenio rješenje od 7. 2. 2017. godine rješenjem od 24. 7. 2017. godine, te je na potonje rješenje žalitelj izjavio žalbu, predmet žalbenog postupka jest žalba na rješenje Ureda predsjednice RH, KLASA: 008-04/17-01/01, URBROJ: 71-05/2-17-10 od 24. 7. 2017. godine.
Slijedom navedenog, u svrhu utvrđivanja činjeničnog stanja u svezi žalbenog postupka dana 20. 2. 2018. godine u prostorijama Ureda predsjednice RH izvršen je uvid u informacije koje su predmet postupka i zatražena usmena očitovanja.
Prilikom uvida izvršen je uvid u nalog za službeni put u inozemstvo za predsjednicu Republike Hrvatske, Kolindu Grabar Kitarović, KLASA: 121-02/16-01/01, URBROJ: 71-06-02/1-16-1238; te nalog za službeni put u inozemstvo za pročelnicu Kabineta predsjednice, ........., KLASA: 121-02/16-01/01, URBROJ: 71-06-02/1-16-1239, oba izdana dana 28. 12. 2016 godine.
Ujedno je utvrđeno kako se predmetni putni nalozi sastoje od jedne stranice teksta, popunjene osnovnim podacima o osobi i putovanju, te kao prilog ne sadržavaju izvješće uz putni nalog iz kojeg bi bili vidljivi putni troškovi. Ujedno je pojašnjeno kako Predsjednica RH i njezina pratnja nisu u obvezi popunjavati izvješća uz putne naloge, niti to imaju običaj činiti prilikom službenih putovanja.
Također, predočena je Bilješka o radnom posjetu Predsjednice RH Sjedinjenim Američkim državama 1. – 7. siječnja 2017. godine, koju je sastavilo Veleposlanstvo RH u SAD-u i koja je klasificirana oznakom tajnosti „OGRANIČENO“. Predmetna Bilješka ne predstavlja izvješće o službenom putovanju izrađeno od strane Ureda predsjednice RH već je izrađeno od tijela nadležnog za izradu takvih bilježaka pri putovanju Predsjednice RH u inozemstvo (Ministarstvo vanjskih poslova odnosno njegova nadležna veleposlanstva RH). Ujedno, predmetna diplomatska bilješka, čiji je vlasnik Ministarstvo vanjskih i europskih poslova, dostavljena je medijima od strane nepoznate osobe iako je klasificirana stupnjem tajnosti, te je objavljena na nekoliko vodećih i drugih internetskih medijskih portala u siječnju 2017. S obzirom na karakter i vlasnika akta ona se ne može smatrati izvješćem koje je predmet ovog postupka, a da je ista bilješka i tražena zahtjevom, o dostupnosti iste može odlučivati samo vlasnik informacije sukladno članku 21., stavku 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U odnosu na putne troškove, utvrđeno je da iz putnih naloga isti ne proizlaze, a u obrazloženju pobijanog rješenja navode se troškovi radnog posjeta Predsjednice RH SAD-u, ukupno i prema vrsti troška, te se također ističe da je ista informacija javno objavljena 27. siječnja 2017. godine.
S obzirom da iz putnih naloga ne proizlaze predmetni putni troškovi, utvrđeno je kako je informacija o troškovima radnog posjeta Predsjednice Republike Hrvatske Sjedinjenim Američkim državama, 1. – 7. siječnja 2017. godine, javno objavljena 27. 1. 2017. godine, te su u njemu obuhvaćeni ukupni troškovi te pojedinačni troškovi avionskih karata, smještaja, dnevnica i reprezentacije.
Iz pobijanog rješenja vidljivo je da je Ured predsjednice RH pri odlučivanju o zahtjevu žalitelja primijenio odredbu članka 15., stavka 2., točke 6. Zakona o pravu na pristup informacijama kojim je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je pristup informaciji ograničen sukladno međunarodnim ugovorima ili se radi o informaciji nastaloj u postupku sklapanja ili pristupanja međunarodnim ugovorima ili pregovora s drugim državama ili međunarodnim organizacijama, do završetka postupka, ili se radi o informaciji nastaloj u području održavanja diplomatskih odnosa.
Budući da navedeni razlozi ograničavanja prava na pristup informacijama zahtijevaju provedbu testa razmjernosti i javnog interesa, napominje se kako je člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes. Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
U odnosu na razloge uskrate zatražene informacije, odredbom članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Ako tijelo javne vlasti posjeduje informaciju i ako utvrdi da nema razloga za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti dužno je omogućiti pravo na pristup zatraženoj informaciji.
Ukoliko tijelo javne vlasti utvrdi da za zatraženu informaciju postoje ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, osim ako se radi o informacijama o raspolaganju javnim sredstvima koje su dostupne javnosti i bez provedbe testa razmjernosti i javnog interesa sukladno odredbi članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, dužno je provesti test razmjernosti i javnog interesa sukladno članku 16., stavak 1. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Test razmjernosti i javnog interesa podrazumijeva da tijelo javne vlasti, kada rješava konkretni zahtjev za pristup informacijama koje su iz kategorije izuzetaka iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, procijeni hoće li omogućavanje tih informacija biti u interesu javnosti i hoće li od njihovog omogućavanja biti više koristi nego štete po zaštićene interese iz navedenog članka Zakona. Kako bi tijelo javne vlasti došlo do odluke, potrebno je pronaći ravnotežu između suprotstavljenih razloga, na temelju pojedinih okolnosti slučaja.
Po provedenom testu razmjernosti i javnog interesa, tijelo javne vlasti dužno je donijeti rješenje o zahtjevu za pristup informacijama sukladno članku 23., stavak 3., odnosno stavak 5. točka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U slučaju kada tijelo javne vlasti utvrdi da informaciju koja je zatražena zahtjevom ne posjeduje odnosno nema saznanja gdje se ista nalazi, tijelo javne vlasti u obvezi je donijeti rješenje o odbacivanju zahtjeva iz članka 23., stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Iz spisa predmeta je vidljivo da je odlučujući o zahtjevu o pristup informacijama, Ured predsjednice RH kao tijelo javne vlasti, promatrajući zatražene informacije kao cjelinu odnosno ne razlikujući dvije različite informacije, postupio po članku 16., stavak 1. i 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, i bez obzira što postojeća informacija – putni nalog – nije klasificirana, zatražio mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, a iz razloga što je istovrsna informacija Ministarstva unutarnjih poslova označena oznakom ˝POVJERLJIVO˝. Ministarstvo unutarnjih poslova temeljem propisa tom oznakom označava podatke o planiranju i provedbi mjera osiguranja i zaštite domaćih i stranih osoba, a čiji sastavni dio predstavlja i dokumentacija Plana putovanja. U obrazloženju pobijanog rješenja se navodi kako je moguće da sadržaj uobičajene putne dokumentacije (koji je utemeljen na općim propisima) bude povezan odnosno nanese potencijalnu štetu istovjetnim podacima koje je Ministarstvo unutarnjih poslova osnovano označilo određenim stupnjem tajnosti. Tijelo javne vlasti ocijenilo je da bi omogućavanje pristupa zatraženoj informaciji moglo ugroziti povjerljive podatke iz djelokruga Ministarstva unutarnjih poslova te se pozvalo na odredbu članka 15. stavka 2. točke 6. Zakona o pravu na pristup informacijama, te temeljem takvog rudimentarnog testa razmjernosti i javnog interesa u odnosu na dva nedovoljno obrazložena zakonska ograničenja donijelo odluku o odbijanju zahtjeva za pristup informacijama.
Uvidom u informacije koje su predmet postupka te u obrazloženje iz pobijanog rješenja, u žalbenom postupku je utvrđeno kako je tijelo javne vlasti nepotpuno i nepravilno utvrdilo činjenično stanje te je nepravilno primijenilo zakonske odredbe.
S obzirom da je utvrđeno da je predmetnim zahtjevom žalitelj zatražio dvije različite informacije – putni nalog koji se izrađuje prije odlaska na službeni put te izvješće koje se u pravilu izrađuje nakon službenog putovanja, Ured predsjednice RH trebao je prvo utvrditi postoje li informacije koje žalitelj traži, a u skladu s definicijom članka 5., stavak 1., točka 3., a u svezi s člankom 23. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U odnosu na putne naloge, koji su zatraženi zahtjevom za pristup informacijama, utvrđeno je da su navedene informacije izrađene od i u posjedu tijela javne vlasti te da se svaki putni nalog sastoji od jedne stranice s osnovnim informacijama o službenom putu (osoba, vrijeme i mjesto). S obzirom da predmetne informacije nisu klasificirane određenim stupnjem tajnosti nema mjesta primjeni članka 15., stavak 2., točke 1. te članka 16., stavak 1. Iako bi u hipotetskom slučaju, čak i ako informacija nije formalno klasificirana, a istovjetna je drugoj klasificiranoj informaciji, tumačenjem intencije zakonodavca, bilo mjesta za primjenu navedenih odredbi, u ovom konkretnom slučaju informacija zatražena zahtjevom za pristup informacijama predstavlja samo manji segment cjelovite dokumentacije Plana putovanja koji je klasificiran stupnjem tajnosti, te stoga svojim sadržajem ne može, osobito naknadno kada je putovanje već konzumirano, ugroziti štićene osobe odnosno vrijednosti koje se štite klasificiranim informacijama. Uzimajući u obzir činjenično stanje i pravnu situaciju, na putni nalog nije primjenjiva odredba članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama .
Ujedno, nakon što je u žalbenom postupku izvršen uvid u putne naloge koji predstavljaju jednu od informacija koja je predmet postupka, utvrđeno je kako se na predmetne informacije ne može primijeniti odredba članka 15. stavka 2. točke 6. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer se ne radi o informaciji nastaloj u području održavanja diplomatskih odnosa već o dokumentu iz financijsko-računovodstvenog poslovanja tijela javne vlasti, a čiji sadržaj ni po čemu ne ulazi u područje diplomatskih odnosa.
Slijedom navedenog nije bilo osnove za provedbu testa razmjernosti i javnog interesa iz članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će Povjerenik, kad utvrdi da je žalba osnovana, rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
S obzirom da je u žalbenom postupku temeljem činjeničnog stanja utvrđeno da na informaciji ne postoje ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama te nema zapreke da se žalitelju omogući pristup predmetnim putnim nalozima, temeljem članka 25., stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, a u vezi članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno je kao u točki 1., 2. i 4. izreke ovoga rješenja.
U odnosu na izvješće koje je zatraženo zahtjevom za pristup informacijama, utvrđeno je da isto ne prileži putnim nalozima odnosno, prema iskazu predstavnika Ureda predsjednice RH, da predsjednica RH i njezina pratnja prilikom službenih putovanja u inozemstvo ne izrađuju izvješća.
Člankom 23. stavkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano kako će tijelo javne vlasti rješenjem odbaciti zahtjev ako ne posjeduje informaciju te nema saznanja gdje se informacija nalazi.
Slijedom navedenog, a temeljem članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama i članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao u točki 3. izreke ovog rješenja.
Uputa o pravnom lijeku: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.