KLASA: UP/II-008-07/17-01/826
URBROJ: 401-01/10-18-10
Zagreb, 14. svibnja 2018. godine
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Grada Zagreba, KLASA: 008-02/17-002/181, URBROJ: 251-02-04/1/2-17-16 od 11. kolovoza 2017. godine, te postupajući po presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, UsII-326/17 od 23. ožujka 2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Grada Zagreba, KLASA: 008-02/17-002/181, URBROJ: 251-02-04/1/2-17-16 od 11. kolovoza 2017. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za dopunom informacija ......... (dalje u tekstu: žalitelj), kojim je tražio informaciju o ukupnim isplatama odvjetnicima za razdoblje od 01. siječnja 2017. godine do 30. travnja 2017. godine, temeljem članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da zatražene informacije predstavljaju poslovnu tajnu.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da ulaže žalbu zbog bitne povrede odredaba upravnog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, te pogrešne primjene materijalnog prava. Ističe da su povrijeđene odredbe članaka 30. i 52. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09) jer žalitelju nije dana mogućnost izjašnjavanja o svim okolnostima i činjenicama koje su utvrđene u postupku. Smatra da zatražene informacije ne mogu predstavljati poslovnu tajnu u smislu odredbe članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, 108/96, 79/07). Zaključno ističe da je povrijeđena odredba članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku jer se pobijano rješenje ne može ispitati. Predlaže da se žalba prihvati.
Rješenjem Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/17-01/826, URBROJ: 401-01/04-17-3 od 02. studenog 2017. godine poništeno je rješenje Grada Zagreba, KLASA: 008-02/17-002/181, URBROJ: 251-02-04/1/2-17-16 od 11. kolovoza 2017. godine (točka 1. izreke), djelomično je odobren žalitelju ………pravo na pristup preslici Rashoda i izdataka po poslovnom suradniku za traženo razdoblje (točka 2. izreke), te je naloženo Gradu Zagrebu da postupi sukladno točki 2. izreke rješenja u roku od 8 dana od dana primitka rješenja (točka 3. izreke). Grad Zagreb je protiv citiranog rješenja Povjerenika za informiranje pokrenuo upravni spor.
Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj UsII-326/17 od 23. ožujka 2018. godine prihvaćen je tužbeni zahtjev Grada Zagreba, poništeno je citrano rješenje Povjerenika za informiranje, te je predmet vraćen Povjereniku za informiranje na ponovni postupak.
Iz obrazloženja presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u bitnom proizlazi da se u konkretnom slučaju ne može otkloniti prigovor tužitelja da tražena informacija predstavlja informaciju koju tek treba stvoriti. Također se ističe da informacija o ukupnim isplatama pojedinim odvjetnicima ne postoji, odnosno da je tuženik postupio protivno zahtjevu žalitelja.
Zaključno, u obrazloženju presude navodi se da je Povjerenik za infomiranje trebao provesti test razmjernosti i tek potom odlučiti, ima li zainteresirana osoba koja već raspolaže s informacijom o ukupnom iznosu potrošenih javnih sredstava, u traženom razdoblju, javni interes za objavu takve informacije.
Sukladno članku 81. stavku 2. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17) u izvršenju presude tuženik je obvezan postupiti sukladno izreci presude, najkasnije u roku od 60 dana od dana donošenja pravomoćne presude, pri čemu je vezan pravnim shvaćanjem i primjedbama suda.
Rješavajući ponovno o žalbi, a pridržavajući se primjedbi i pravnog shvaćanja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u pogledu postupka, utvrđeno je da je žalba osnovana.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. Zakona.
Člankom 15. stavkom 2.. točkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka.
Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.
Iz pobijanog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da zatraženi podaci predstavljaju poslovnu tajnu, te bi iznošenjem istih prvostupanjsko tijelo kršilo odredbe zaključenih ugovora o zastupanju.
Navedenu argumentaciju prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.
U odnosu na primjedbu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske da je Povjerenik za informiranje trebao provesti test razmjernosti i tek potom odlučiti ima li zainteresirana osoba, koja već raspolaže s informacijom o ukupnom iznosu potrošenih javnih sredstava, u traženom razdoblju, za traženu svrhu, javni interes za objavu takve informacije, ako su ugovori temeljem kojih je vršeno knjiženje izdataka doista označeni stupnjem tajnosti kao poslovna tajna, ističe se sljedeće.
Sukladno članku 34. Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, 79/07) propisano je da stupanjem na snagu navedenog Zakona prestaju važiti odredbe Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, 108/96), osim odredbi navedenih u glavi 8. i 9. istog zakona.
Odredbom članka 19. stavka 1. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.) propisano je da poslovnu tajnu predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da se općim aktom ne može odrediti da se svi podaci koji se odnose na poslovanje pravne osobe smatraju poslovnom tajnom niti se poslovnom tajnom mogu odrediti podaci čije priopćavanje nije razložno protivno interesima te pravne osobe.
Slijedom navedenog, poslovnu tajnu mogu predstavljati samo podaci koji su određeni zakonom odnosno općim aktom tijela, a koji ispunjavaju pretpostavke iz članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka.
Dakle, poslovna tajna ne može biti određena ugovorom, a koji stav je zauzet i u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj UsII-14/15 od 22. svibnja 2015. godine, iz kojeg razloga u konkretnom slučaju nije od utjecaja jesu li ugovori o pružaju odvjetničkih usluga označeni poslovnom tajnom.
Osim toga, treba uzeti u obzir činjenicu da žalitelj niti ne traži navedene ugovore, već traži iznose koji su isplaćeni odvjetnicima, a koji iznosi i prema stavu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske predstavljaju potrošnju javnih sredstava u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Povjerenica za informiranje smatra da podatak o isplati koji je tijelo javne vlasti izvršilo odvjetniku po logici stvari ne može predstavljati proizvodnu tajnu, niti rezultate konstrukcijskog ili istraživačkog rada, a niti može predstavljati druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese u smislu članka 19. stavka 1. Zakona o zaštiti tajnosti podataka.
Prema Tbr. 38 Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, 142/12, 103/14, 118/14, 107/15, dalje u tekstu: Tarifa), odvjetnik može ugovoriti pružanje pravne pomoći s pravnom osobom ili osobom koja obavlja samostalnu djelatnost u paušalnom iznosu, osim za radnje zastupanja pred sudom ili upravnim tijelima.
Sukladno Tbr. 39. Tarife, odvjetnik i stranka mogu ugovoriti visinu nagrade za odvjetnički rad. Prema stavku 2. navedenog tarifnog broja u imovinskopravnim predmetima odvjetnici mogu sa strankom ugovoriti na bazi satnice koja može biti veća, ali ne i manja od naknade iz Tbr. 34. Stavkom 3. navedenog tarifnog broja propisano je da u imovinskopravnim predmetima odvjetnici mogu sa strankom ugovoriti nagradu za rad i u razmjeru uspjeha u postupku, odnosno u pravnim radnjama koje će za stranku poduzeti. Gornja granica navedenog postotka ne može prijeći 30% od ukupno ostvarenog uspjeha.
Slijedom navedenog, a budući da je mogućnost ugovaranja zastupanja detaljno regulirana Tarifom, odnosno da se u slučaju nepostajanja ugovora primjenjuje odredbe koje se odnose na pojedini postupak, nejasno je na koji bi način i čiji gospodarski interesi bili ugroženi ako bi se žalitelju dostavili podaci o isplatama odvjetnika, a koje isplate nedvojbeno predstavljaju raspolaganje javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Sukladno članku 16. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne su javnosti i bez provođenja postupka iz stavka 1. ovog članka (test razmjernosti i javnog interesa), osim ako informacija ne predstavlja klasificirani podatak.
S obzirom da je klasificiran podatak, u smislu Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, 79/07, 86/12) onaj koji je nadležno tijelo, u propisanom postupku takvim označilo i za koji je utvrđen stupanj tajnosti, kao i podatak kojeg je Republici Hrvatskoj tako označenog predala druga država, međunarodna organizacija ili institucija s kojom Republika Hrvatska surađuje, očito je da podatak o isplati odvjetničkim uredima ne može predstavljati klasificiran podatak.
Osim toga, posebno se ističe da iz dopisa prvostupanjskog tijela upućenog žalitelju, KLASA: 008-02/17-002/29, URBROJ: 251-03-30/1-17-15 od 12. svibnja 2017. proizlazi da je žalitelju omogućen pristup podacima o ukupnom iznosu koji je isplaćen odvjetnicima za traženo razdoblje, te podacima o odvjetnicima i odvjetničkim društvima kojima su izvršene isplate, bez navođenja podatka o isplati pojedinom odvjetniku.
S obzirom da i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u obrazloženju presude navodi da tražene informacije predstavljaju informacije o raspolaganju javnim sredstvima, Povjerenica za informiranje smatra da ukupni iznosi, kao i pojedinačni iznosi koji su isplaćeni odvjetnicima u navedenom razdoblju predstavljaju informacije o raspolaganju javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno isti ne mogu predstavljati poslovnu tajnu u smislu članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka.
Naime, informacija o raspolaganju javnim sredstvima uključuje podatak o isplaćenom iznosu i osobi kojoj je isti isplaćen, pa podatak o ukupnim isplatama odvjetnicima, bez navođenja iznosa koji je isplaćen pojedinom odvjetniku, ne predstavlja potpunu informaciju u smislu odredbe članka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Osim toga, iz spisa predmeta koji se vodio po zahtjevu žalitelja protiv prvostupanjskog tijela, a kojim je tražio iste informacije za razdoblje od 2012. do 2016. godine pred Povjerenikom za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/17-01/387, proizlazi da je žalitelju dostavljena tablica s pojednačnim isplatama javnim bilježnicima u navedenom razdoblju (e-mail prvostupanjskog tijela od 05. prosinca 2017. godine).
Dakle, ostaje nejasno zbog čega dostavljanje podataka o pojedinačnim ispatama javnim bilježnicima razdoblju ne predstavlja stvaranje nove informacije (iako se primjerice i javnim bilježnicima plaća nagrada za sastavljanje prijedloga za ovrhu na temelju vjerodostojne isprave, a koja se potom naplaćuje od suprotne stranke), do s druge strane dostavljanje podataka o isplatama odvjetnicima predstavlja stvaranje nove informacije (a koja informacija je prvostupanjskim rješenjem proglašena i poslovnom tajnom).
Slijedom svega navedenog, valjalo je zbog pogrešne primjene članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku poništiti prvostupanjsko rješenje, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, posebno uzimajući u obzir primjedbe iz ovog rješenja, te činjenicu da pristup informacijama uključuje pristup već gotovoj i postojećoj informaciji, dakle informaciji koja postoji u materijaliziranom obliku, odnosno zakonska definicija informacije ne uključuje obvezu tijela javne vlasti da izrađuje analize, izvješća i sastavlja odgovore na pitanja, sastavlja izjave, pokreće postupke ili da obavlja dodatne aktivnosti.
Drugim riječima, pristup informacijama u smislu Zakona uključuje dobivanje preslike gotove informacije koju tijelo javne vlasti posjeduje u trenutku podnošenja zahtjeva, npr. određenog dokumenta, ili drugog zapisa podataka, odnosno do koje bi moglo doći jednostavnim pretraživanjem elektroničke baze podataka.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.