KLASA: UP/II-008-07/18-01/186

URBROJ: 401-01/06-18-3

Zagreb, 20.4.2018. godine

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... iz Đurmanca, ........., izjavljene protiv rješenja Krapinsko-zagorske županije, KLASA: UP/I-008-02/18-01/02, URBROJ: 2140/01-04-18-1 od 30.1.2018. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Krapinsko-zagorske županije, KLASA: UP/I-008-02/18-01/02, URBROJ: 2140/01-04-18-1 od 30.1.2018. godine, kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu žalitelj) kojim je od Krapinsko-zagorske županije zatražio sve preslike svih sklopljenih ugovora (i/ili aneksa) o dodjeli bespovratnih novčanih sredstava (potpore, donacije, i sponzorstva) za sve pravne osobe  (obiteljska poljoprivredna gospodarstva, obrti, udruge i poduzeća) koja je odobrila i dodijelila Krapinsko-zagorska županija u 2017. godini, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da žalitelj i s njim povezane osobe, učestalo podnoseći voluminozne zahtjeve predstavljaju opterećenje za rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti te time zloupotrebljavaju pravo na pristup informacijama.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da pobija prvostupanjsko rješenje u cijelosti. Žalitelj smatra da sukladno Ustavu Republike Hrvatske ima pravo dobiti traženu dokumentaciju te od Povjerenice za informiranje traži da poništi osporeno rješenje i omogući mu pristup svim zatraženim informacijama te da na taj način omogući transparentnost uvjeta ugovaranja i trošenja proračunskih sredstava Krapinsko-zagorske županije, iznoseći pri tome svoje sumnje u prikrivanje nezakonitosti od strane navedenog tijela javne vlasti. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba nije osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 21.12.2017. godine tražio sljedeće informacije: moli sve preslike svih sklopljenih ugovora (i/ili aneksa) o dodjeli bespovratnih novčanih sredstava (potpore, donacije, i sponzorstva) za sve pravne osobe (obiteljska poljoprivredna gospodarstva, obrti, udruge i poduzeća) koja je odobrila i dodijelila Krapinsko-zagorska županija u 2017. godini. Također je utvrđeno da je Krapinsko-zagorska županija povodom predmetnog zahtjeva donijela osporeno rješenje KLASA: UP/I-008-02/18-01/02, URBROJ: 2140/01-04-18-1 od 30.1.2018. godine, kojim je odbila isti temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer žalitelj i s njim povezane osobe, učestalo podnoseći voluminozne zahtjeve predstavljaju opterećenje za rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti te time zloupotrebljavaju pravo na pristup informacijama.

Krapinsko-zagorska županija je obrazlažući svoju odluku u osporenom rješenju navela kako je rješavajući o predmetnom zahtjevu najprije žalitelja obavijestila kako su na internetskoj stranici tijela javne vlasti objavljeni podaci o dodijeljenim potporama, donacijama, sponzorstvima i drugim potporama koje su dodijeljene tijekom 2017. godine, čime žalitelj nije bio zadovoljan pa je ponovio svoje traženje inzistirajući na dostavi preslika cjelokupne dokumentacije o navedenom. Nadalje, u obrazloženju osporenog rješenja Krapinsko-zagorska županija navodi kako je žalitelj povezan sa drugim podnositeljima zahtjeva za pristup informacijama - ........., ........., ......... i Udrugom Pravi prijatelj Krapinsko-zagorske županije te kako zajedno učestalo podnose voluminozne zahtjeve, opterećuju rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti te na taj način zloupotrebljavaju pravo na pristup informacijama. Ističe se da su određeni zahtjevi imenovanih podnositelja bili podneseni u trenutku kojem je neposredno prethodilo odbijanje određene zamolbe navedenih podnositelja te se u obrazloženju rješenja pojedinačno navodi o kakvim je podnescima bila riječ u odnosu na svakog gore imenovanog podnositelja. Tako je navedeno da su žalitelj i s njim povezani podnositelji u 2017. godini podnijeli ukupno 48 raznih podnesaka (zahtjeva za pristup informacijama, prigovora, žalbi, obavijesti, i drugih zahtjeva). U obrazloženju osporenog rješenja navodi se kako su ......... i ......... žaliteljevi roditelji, a da žalitelj i s njim povezana podnositeljica zahtjeva ......... svu dokumentaciju koja im je omogućena sukladno Zakonu o pravu na pristup informacijama javno objavljuju, pri čemu insinuiraju na nepravilnosti u radu tijela javne vlasti, da je žalitelj podnio više obavijesti o nepravilnostima pri provođenju natječajnih postupaka u obrazovnim ustanovama, različite zahtjeve za dodjelom potpora te da je vezano za provođenje natječaja zatražio i održavanje sastanka u Krapinsko-zagorskoj županiji, koji je i održan, i na kojem je žalitelj ispitivao osobu koja je bila imenovana kao član natječajne komisije zbog čega nije udovoljio uvjetima natječaja. U obrazloženju se također navodi kako je gore imenovanim osobama kopirano i dostavljeno ukupno 2 127 stranica dokumentacije, pri čemu se ističe da to nije stvarni broj dokumenata zbog toga što je dokumente bilo potrebno kopirati pa na istima zacrnjivati osobne podatke, što zapravo predstavlja višestruko kopiranje dokumentacije. U osporenom se rješenju navodi i da je gore imenovanim osobama više puta po zahtjevima za pristup informacijama omogućen pristup informacijama. Također, navedeno je kako žalitelj i s njim povezani podnositelji učestalo u zahtjevima navode insinuacije u pogledu rada i djelovanja dužnosnika i službenika u tijelu javne vlasti te odgovornih osoba u ustanovama kojima je Krapinsko-zagorska županija osnivač, pri čemu se u rješenju navode rečenične konstrukcije kojima se podnositelji koriste u svojim podnescima te da navedeno ponašanje istih podnositelja nije u duhu zakonskog načela međusobnog poštivanja i suradnje. U obrazloženju osporenog rješenja se ističe kako je Krapinsko-zagorska županija, uvažavajući prvenstveno ustavne odredbe kojima se jamči pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti te načela propisana Zakonom o pravu na pristup informacijama, odgovorila na svaki zahtjev u osporenom rješenju navedenih osoba odnosno riješila iste u duhu međusobnog poštovanja i suradnje. Također, u obrazloženju osporenog rješenja Krapinsko-zagorska županija nabraja zahtjeve za pristup informacijama koje su podnijeli žalitelj, ........., ........., ......... i Udruga Pravi prijatelj Krapinsko-zagorske županije i načine njihova rješavanja, te zaključuje kako se radi o učestalom podnošenju zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija, odnosno zahtjeva kojima se traži velik broj informacija. Krapinsko-zagorska županija stoga smatra kako je nedvojbeno utvrđeno da su gore navedeni podnositelji te žalitelj povezani, da putem funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljavaju pravo na pristup informacijama, odnosno da učestalo podnose zahtjeve za dostavu istih ili istovrsnih informacija, odnosno zahtjeve kojima se traži velik broj informacija, a što dovodi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti, a slijedom čega je sukladno članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u izreci osporenog rješenja.

U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje po žalbi žalitelja, uključujući i informacije koje su predmet postupka.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Odredbom članka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u članku 10. jamči  pravo na slobodu izražavanja. To pravo obuhvaća slobodu mišljenja i slobodu primanja i širenja informacija i ideja bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice. Kako ostvarivanje tih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprječavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti. Navedena Konvencija u članku 17. uređuje zabranu zlouporabe prava na način da se ništa se u ovoj Konvenciji ne može tumačiti kao da uključuje za bilo koju državu, skupinu ili pojedinca neko pravo da se upusti u neku djelatnost ili da izvrši neki čin koji bi smjerali na uništenje prava ili sloboda priznatih u ovoj Konvenciji ili na njihovo ograničenje u većoj mjeri nego što se u njoj predviđa.         

Osim Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljenim slobodama Vijeće Europe usvojilo je  Konvenciju o pristupu službenim dokumentima, koja još uvijek nije stupila na snagu, a koja u članku 5. stavku 5. određuje  da se zahtjev za pristup službenom dokumentu može odbiti ako (1) usprkos pomoći od tijela javne vlasti zahtjev i dalje nedovoljno određen da bi omogućio identifikaciju službenog dokumenta ili (2) ako je zahtjev očigledno nerazuman.

Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša iz 1998. (Aarhuška konvencija), člankom 4. stavkom 3. točkom (b) određuje da zahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen ako je zahtjev očito nerazuman ili oblikovan na suviše općenit način.

Također je potrebno spomenuti i postojanje modela Zakona o pravu na pristup informacijama koji je kao uzor brojnim zakonima o pravu na pristup informacijama dostupan na poveznici:   https://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf, a koji  također predviđa da Zakoni o pravu na pristup informacijama sadrže odredu o zlouporabi odnosno ponavljajućim ili nerazumnim zahtjevima.

Iz navedenih međunarodnih dokumenata i međunarodnog modela Zakona o pravu na pristup informacijama vidljivo je  da je uzeta u obzir mogućnost da se zahtjev za pristup informacijama koristi na način da se ugrožavaju prava drugih. Mnoge su zemlje u svom zakonodavstvu o pravu na pristup informacijama uredile pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama (npr. Ujedinjeno Kraljevstvo, Irska, Portugal, Švicarska, Slovenija, Srbija).

U Republici Hrvatskoj je Zakon o pravu na pristup informacijama organski zakon,  kojim se razrađuje ustavno pravo na pristup informacijama. Svrha Zakona je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je objavljen u „Narodnim novinama“ broj 85/15, a stupio je snagu 9. kolovoza 2015. godine, iako izrijekom ne definira zlouporabu prava, određuje kako tijelo javne vlasti može rješenjem odbiti zahtjev za pristup informaciji ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Osim Zakona o pravu na pristup informacijama u hrvatskom pravnom sustavu postoje i drugi zakoni  kojima se ukazuje na mogućnost zlouporabe prava. To je izraženo u članku 10. stavku 2. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“, broj 53/91, 91/92, 58/93, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 02/07, 84/08, 123/08, 57/11, 148/11, 25/13, 89/14), kojim je propisano da će sud   kazniti novčanom kaznom od 500,00 do 10.000,00 kuna fizičku osobu, odnosno od 2.500,00 do 50.000,00 kuna pravnu osobu koja teže zlouporabi prava koja joj pripadaju u postupku, ako ovim Zakonom nije drugačije određeno. Zakon o obveznim odnosima („Narodne novine“, 35/05, 41/08, 125/11, 78/15), propisuje člankom 6. načelo zabrane zlouporabe prava, na način da je zabranjeno ostvarivanje prava iz obveznog odnosa suprotno svrsi zbog koje je ono propisom ustanovljeno ili priznato. Također Zakon o besplatnoj pravnoj pomoći u članku 13. stavku 1. točki d) propisuje da sekundarna pravna pomoć iz članka 12. stavka 1. navedenog Zakona može  odobriti ako se ne radi o obijesnom parničenju, a u stavku 5. istog članka definira kako se smatra da se radi o obijesnom parničenju: ako su očekivanja podnositelja zahtjeva očito nerazmjerna sa stvarnom situacijom, ako je razvidno da podnositelj zahtjeva zlorabi mogućnost podnošenja zahtjeva za pravnu pomoć, ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u očitoj suprotnosti s konačnim ishodima u sličnim predmetima ili ako su očekivanja podnositelja zahtjeva u suprotnosti s prisilnim propisima i moralom društva.

Osobito je potrebno istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje članak 16. Ustava Republike Hrvatske određuje  kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), u članku 6. propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići. Također pri vođenju postupka javnopravna tijela dužna su strankama omogućiti da što lakše zaštite i ostvare svoja prava, vodeći pri tome računa da ostvarivanje njihovih prava ne bude na štetu prava trećih osoba niti u protivnosti s javnim interesom.

Prema ustavnom jamstvu prava na pristup informacijama, potrebno je naglasiti kako su ograničenja od pristupa u demokratskom društvu nužna, jer iako je ideal svakog demokratskog društva najveća moguća otvorenost i transparentnost, apsolutna otvorenost i transparentnost, bez zaštite drugih priznatih i legitimnih interesa, dovela bi u određenim slučajevima do povrede ustavom zajamčenih prava građana i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom. Transparentnost tijela javne vlasti vrijednost je suvremenih demokratskih društava. Ideja da vlast treba biti otvorena, vidljiva, pristupačna, informirati građane i organizirane interese o onome što radi i kako troši javna sredstva, danas je globalno prihvaćena. Koristi transparentne vlasti vide se u povećanoj odgovornosti, smanjivanju diskrecije i arbitrarnosti, smanjenoj korupciji, informiranom građanstvu i posljedično boljoj kvaliteti demokracije i vladavini prava.

Povjerenik za informiranje kao neovisno, zakonom uspostavljeno državno tijelo koje osigurava pravnu zaštitu prava na pristup informacijama, u svojem djelovanju prvenstveno ima namjeru ostvarivanja svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama. U tom smislu Povjerenik za informiranje potiče i promiče pravo na pristup informacijama kao demokratsko pravo građana da dođu do informacija u posjedu tijela javne vlasti. Pravo na pristup informacijama je ujedno apostrofirano kao preventivni alat za borbu protiv korupcije, ali i kao pravo koje jača odgovornost i otvorenost tijela javne vlasti, te koje omogućava civilni nadzor nad javnom upravom i veću uključenost građana u postupke donošenja odluka i kreiranju javnih politika.

Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje prilikom provođenja uloge nadzora, praćenja i promicanja prava na pristup informacija nastoji kao temeljno načelo pristupa informacijama promovirati načelo javnosti i slobodnog pristupa, koje ukazuje kako su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

Stoga i Povjerenik za informiranje, uz primarno ostvarivanje spomenute svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama i poticanje razvoja transparentne i otvorene javne vlasti, ima također i ulogu zaštitnika drugih ustavnih prava i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom, ali i zaštitnika dostojanstva i normalnog funkcioniranja tijela javne vlasti.

U tom je smislu ograničenje prava na pristup informacijama zbog zloupotrebe prava normirano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, na način kojim je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Kod  utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti slučaja kako bi se utemeljila odluka o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava. Za procjenu postojanja zlouporabe prava relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9a Zakona o pravu na pristup informacijama koje određuje da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.

U pravnoj teoriji se zlouporaba prava definira kao vršenje sadržaja subjektivnoga prava protivno svrsi prava ili nanošenjem nedopuštene štete interesu trećih osoba. Zabranjena je u svim pravnim sustavima i to izričito ili zabrana proizlazi iz shvaćanja javnoga poretka.

Zakonom o pravu na pristup informacijama je  omogućeno bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi, domaćoj ili stranoj, pravo na pristup informacijama u skladu s uvjetima i ograničenjima koja su propisana navedenim Zakonom, a također je osigurana pravna zaštita u slučaju ograničavanja prava na pristup informacijama. Navedenim Zakonom je zlouporaba prava predviđena kao razlog za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama. Zakonom nije definiran sadržaj zlouporabe prava, osim kvalificiranog primjera, te je ostavljeno praksi da uspostavi pravni standard.

Iako je pitanje zlouporabe prava pravno uređeno, u praksi zlouporabu prava treba koristiti iznimno i to samo u slučaju kada  ponašanje korisnika ometa rad i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti imajući u vidu da se ograničava ustavno pravo građana.

Zlouporabu  prava na pristup informacijama može se identificirati u situacijama kada pojedini korisnik prava na pristup informacijama, pod određenim okolnostima, ugrožava, ometa ili onemogućava korištenje prava drugih. Korisnik pravo može ugrožavati osobno ili putem drugih korisnika koji od istog tijela javne vlasti učestalim zahtjevima traže informacije. Zlouporaba prava je sukob prava korisnika prava na pristup informacijama i same svrhe Zakona, do kojeg dolazi u određenom trenutku kada korištenje tim pravom, koje je do nekog trenutka procesno i materijalno opravdano, primjerice zbog toga što se pravo ostvaruje na način na koji to određuju postupovne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama,  odnosno podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama, bez navođenja svrhe traženja određenih informacija koje su u posjedu tijela javne vlasti, i slično, dolazi u sukob sa svrhom i ciljem zakonskog uređenja prava na način da se negativno odražava na prava i dužnosti trećih osoba.

Zakon o pravu  na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje, predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir  kako bi se moglo ocijeniti  da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zloupotrebe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost  zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženje informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest tih zahtjeva.

Načini na koje se može zlorabiti pravo na pristup informacijama mnogobrojni su i različiti. Zakon o pravu na pristup informacijama određuje okolnosti koje  tijelo javne vlasti može primijeniti kod odbijanja zahtjeva za pristup informacijama, koje se pored ostalog mogu odnositi na podnošenje velikog broja zahtjeva za pristup informacijama. Sama činjenica da se jednim zahtjevom traži više informacije ne mora nužno i automatski značiti da je došlo do zlouporabe prava. Zakonom o pravu na pristup informacijama predviđeno je kao procesno rješenje mogućnost produživanja roka za rješavanje zahtjeva za pristup informacijama, ako korisnik jednim zahtjevom traži više informacija, tako da svaki takav zahtjev kojim se traži više informacija ne može se ocijeniti kao zlouporaba.

Prvi korak u ocjeni je li došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama predstavlja načelo međusobne suradnje i pomoći, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. 

Tijela javne vlasti su obvezna prilikom primjene Zakona o pravu na pristup informacijama rješavati zahtjeve za pristup informacijama te proaktivno objavljivati  informacije. Provjeru stupnja usklađenosti s Zakonom o pravu na pristup informacijama, svako tijelo javne vlasti može učiniti postupkom samoprocjene i to na način da koristi Upitnik o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti u skladu sa Zakonom o pravu na pristup informacijama  koji je izradio Povjerenik za informiranje. Navedeni Upitnik služi kao sredstvo za samoprocjenu u svrhu upravljanja kvalitetom u području osiguravanja transparentnosti i otvorenosti, a Povjereniku za informiranje u svrhu inspekcijskog postupka. Iz dobivenih podataka se može zaključiti o tome koliko je tijelo javne vlasti zaprimilo zahtjeva za pristup informacijama i koliko je od toga broja zahtjeva, podnio pojedini korisnik i postoji li povezanost između korisnika primjerice putem rodbinske povezanosti, povezanost fizičke osobe i pravne osobe putem ovlaštenih osoba za zastupanje i sl. Zatim je potrebno utvrditi  rješava li  tijelo javne vlasti zahtjeve korisnika u zakonskim rokovima i koliki je udio zahtjeva koji su riješeni izvan roka i da li se zahtjevi eventualno ne rješavaju u zakonskim rokovima samo u slučaju određenog korisnika ili postoje eventualno opravdani razlozi za nerješavanje pojedinačnog zahtjeva. Osim toga je važno razmotriti koliki je postotak žalbi koje je Povjerenik za informiranje usvajao, koliko je žalbi zbog tzv. šutnje uprave bilo osnovao te je li tijelo javne vlasti postupalo po odlukama Povjerenika za informiranje, Visokog upravnog suda Republike Hrvatske ili nadležnog prekršajnog suda. 

Osim rješavanja zahtjeva za pristup informacija, za ocjenu postupanja tijela javne vlasti potrebno je uzeti u obzir i obvezu tijela javne vlasti da obavljaju informacije na internetskoj stranici. Ukoliko tijelo javne vlasti ne objavljuje informacije samim time stvara se  okolnost da korisnici u potrazi za određenim informacijama nemaju drugog načina nego podnijeti zahtjev za pristup informacijama. 

Prilikom utvrđivanja moguće zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je razmotriti na koji način je tijelo javne vlasti organiziralo rad službenika za informiranje odnosno je li službeniku za informiranje  glavna ili osnovna radna obveza primjena  Zakona o pravu na pristup informacija ili ima i druge radne obveze. Također je potrebno razmotriti ukupan broj  osoba koje tijelo javne vlasti zapošljava kako bi se mogla utvrditi da li obradom zahtjeva za pristup informacijama dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti jer se određeni broj službenika angažira na obradi zahtjeva za pristup informacijama (izrada preslika, pretvaranje informacija u neki drugi oblik i sl.).

Kod tijela javne vlasti zatim treba cijeniti i postupanje u pojedinim fazama rješavanja zahtjeva za pristup informacijama, kao što je nepotrebno produžavanje rokova za rješavanje zahtjeva, dostave nepotpunih informacija, nepotrebnom komunikacijom s korisnikom kojom se zahtjev ne rješava, a produžava se rješavanje zahtjeva.

Osim toga treba provjeriti stvara li tijelo javne vlasti  za korisnika nepotrebne administrativne prepreke prilikom rješavanja zahtjeva za  pristup informacijama, kao što je neuvažavanje zahtjeva koji su podneseni putem elektroničke pošte i sl., što u određenim slučajevima može izazvati protureakciju korisnika.

U odnosu na tijela javne vlasti potrebno je obuhvatiti i odnos službenika za informiranje i drugih službenika u tijelu javne vlasti prema korisniku, primjena načela pomoći stranci iz Zakona o općem upravnom postupku, također primjena etičkih načela koje podrazumijeva profesionalno, nepristrano postupanje i primjena stručno znanje na način da građanima pomaže u ostvarivanju njihovih prava, postupajući u skladu s načelom ustavnosti, zakonitosti i zaštite javnog interesa.

Prilikom razmatranja sadržaja zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, moguće je razlaganje na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj su subjektivni i objektivni  elementi u međusobnom odnosu i tako kreiraju posebnu činjeničnu i pravnu situaciju.

U odnosu na pojedinog korisnika prava objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“

Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, zloupotreba prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.

Iako Zakon o pravu na pristup informacijama ne određuje koliko zahtjeva može podnijeti pojedini korisnik, objektivni kriterij obuhvaća broj i opsežnost zahtjeva tj. voluminoznost zahtjeva, neodređenost zahtjeva, istovrsne i ponavljajuće zahtjeve, neozbiljne zahtjeve. Zakonom o pravu na pristup informacijama nije ograničen broj zahtjeva koje korisnik može podnijeti. Jedino ograničenje postoji u slučaju da korisnik traži istu informaciju, a nije protekao rok od 90 dana. Prilikom rješavanja velikog broja zahtjeva za pristup informacijama kojim se traže informacije obuhvaćene u razdoblju nekoliko godina, postoji mogućnost da prava stranaka u drugim postupcima kod tijela javne vlasti ne budu adekvatno zaštićena, te može doći i do zastoja u radu tijela javne vlasti i na taj način ograničavanja drugih korisnika zbog neobavljanja redovnog posla. To predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela, ne samo u području pristupa informacijama, već u svim svojim područjima rada, dok je svrha Zakona o pravu na pristup informacijama putem ostvarivanja prava na pristup javnim informacijama upravo promicanje učinkovitosti u radu i racionalno funkcioniranje uprave.

Subjektivni element kod korisnika prava  možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava koje dovodi do šikanoznog postupanja.

Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes. Subjektivni kriteriji obuhvaćaju korištenje uvredljivog  jezika, osobne zamjerke prema tijelu javne vlasti ili pojedinih osoba u tijelu javne vlasti, upornost u podnošenju zahtjeva, neutemeljene optužbe, namjerno izazivanje smetnje i otežavanje rada tijela javne vlasti.

Spajanjem subjektivnog i objektivnog elementa zlouporabe prava rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, bez ostvarivanja javnog interesa koji bi nadilazio moguće opterećenje.

Zahtjevi korisnika prava na pristup informacijama doprinose javnom interesu osobito u slučajevima kada se zahtjevima traže informacije o javnoj potrošnji, radu i odlukama koje donose tijela javne vlasti. Za razliku od takvih slučajeva, korisnici pojedinim zahtjevima mogu tražiti informacije koje nisu nastale u vezi s djelokrugom ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.

Imajući u vidu sve navedeno, razmotreno je dolazi li u konkretnom slučaju do zlouporabe prava i je li Krapinsko-zagorska županija donijela na zakonu utemeljenu odluku o zlouporabi prava na pristup informacijama.

S obzirom da je predmetni zahtjev za pristup informacijama žalitelja odbijen zbog zloupotrebe prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku bilo potrebno razmotriti žaliteljeve zahtjeve koje je podnio Krapinsko-zagorskoj županiji, jer je za utvrđivanje zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno razmotriti ne samo svaki konkretan zahtjev koji je žalitelj podnio navedenom tijelu javne vlasti, nego je potrebno razmotriti da li žalitelj putem više povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, kako bi se mogla utvrditi žaliteljeva namjera ostvarivanja zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Iz obrazloženja osporenog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da su žalitelj, ........., ........., ......... i Udruga Pravi prijatelj Krapinsko-zagorske županije funkcionalno povezani podnositelji u smislu odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama te da njihovi zahtjevi dovode do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Osim toga, potrebno je uzeti u obzir činjenicu da je sukladno članku 12. Statuta Krapinsko-zagorske županije („Službeni glasnik Krapinsko-zagorske županije“  broj 13/01., 5/06., 14/09, 11/13. i 13/18.) županija samostalna u odlučivanju o poslovima iz samoupravnog djelokruga u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Člankom 13. stavkom 1. navedenog Statuta Županija u svom samoupravnom djelokrugu obavlja poslove od područnog (regionalnog) značaja, a osobito poslove koji se odnose na: obrazovanje, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu, planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova, održavanje javnih cesta, izdavanje građevinskih i lokacijskih dozvola, drugih akata vezanih uz gradnju te provedbu   dokumenata prostornog uređenja za područje Županije izvan područja velikog grada, te ostale poslove sukladno posebnim zakonima.

Iz navedenih odredbi je vidljivo da Krapinsko-zagorska županija obavlja niz poslova vezano za ostvarivanje prava građana koji žive na području navedene Županije, a opterećivanje u radu može dovesti do realnih i štetnih posljedica u obavljanju redovitih poslova službenika Krapinsko-zagorske županije a time i realnih i štetnih posljedica za korisnike. U obrazloženju rješenja je navedeno kako su pri rješavanju zahtjeva za pristup informacijama žalitelja i s njim povezanih korisnika ........., ........., .........a i Udruge Pravi prijatelj Krapinsko-zagorske županije, osim službenice za informiranje, bili angažirani svi dužnosnici u tijelu javne vlasti, predsjednica Županijske skupštine gotovo svi pročelnici i službenici unutar upravnih odjela, što s obzirom na opseg redovnih poslova u tijelu javne vlasti dovodi u pitanje prava trećih osoba koja ulaze u međuodnos sa Krapinsko-zagorskom županijom i koje očekuju da navedeno tijelo javne vlasti ispuni svoju zakonom predviđenu javnu svrhu. Uzimajući u obzir navedeno, osnovano se u prvostupanjskom rješenju navodi da radi udovoljavanja zahtjevu žalitelja, službenici tijela javne vlasti ne bi mogli uredno i na vrijeme obavljati svoje redovite poslove.

U odnosu na zakonsko određenje zlouporabe prava na pristup informacijama u dijelu koji se odnosi na formulaciju „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja“, u ovom predmetu je utvrđeno da su žalitelj ......... i korisnici ........., ........., ......... i Udruga Pravi prijatelj Krapinsko-zagorske županije međusobno povezani. Naime, iz Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija Krapinsko-zagorske županije za 2017. godine je vidljivo da podnositelji žalitelj ........., ......... i ........., na svojim zahtjevima navode istu adresu stanovanja, a u postupcima po žalbama korisnika ......... i .........a, a iz osporenog rješenja proizlazi da se radi o članovima uže obitelji odnosno da su ......... i ......... žaliteljevi roditelji, pa se stoga njihovi zahtjevi razmatraju kao povezani. Stoga ne stoje navodi žalitelja kako su neistinite tvrdnje Krapinsko-zagorske županije kako se u predmetnom slučaju radi o povezanosti više podnositelja koji podnose veći broj istih ili istovrsnih zahtjeva neistinite, jer se navedena činjenica lako može utvrditi analizom zahtjeva, žalbi i drugih podnesaka koje je žalitelj zajedno sa ostalim imenovanim s njim povezanim korisnicima podnosio Krapinsko-zagorskoj županiji te Povjereniku za informiranje.

Razmatrajući sadržaj predmetnog zahtjeva za pristup informacijama, žalbe žalitelja te  korisnika ........., ......... i ........., koje su upućene Povjereniku za informiranje protiv odluka Krapinsko-zagorske županije, kao prvostupanjskog tijela, utvrđeno je kako se u istima predmnijeva postojanje kaznenih djela odnosno prikrivanje istih, nepravilnosti u radu i druga negativna i zakonom zabranjena postupanja. Dakle, analizom žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama te zahtjeva za pristup informacijama korisnika ........., ......... i ......... utvrđeno je raspršivanje zahtjeva istih korisnika na sve segmente rada Krapinsko-zagorske županije kako bi se pronašle bilo kakve nepravilnosti u radu, te kako bi se okrivilo tijelo javne vlasti i određene njegove službenike i dužnosnike za nesavjesno obavljanje poslova, kao i nesavjesno raspolaganje financijskim sredstvima i imovinom tijela javne vlasti, što je također jedan od indikatora motiva postavljanja zahtjeva za pristup informacijama. U praksi ostvarivanja prava na pristup informacijama takvo se podnošenje zahtjeva naziva „pecanjem“ (information fishing) i ne smatra se automatski sukladnim javnom interesu koji se ostvaruje putem Zakona o pravu na pristup informacijama. Naime, takvo se ponašanje razlikuje od situacije kad korisnik, sumnjajući u nepravilnosti, traži neke određene informacije koje bi mogle ukazati na nedostatke i nepravilnosti u radu tijela javne vlasti.

Povjerenik za informiranje cijeni i okolnost da je utvrđeno da je, ako bi se svaki pojedini zahtjev žalitelja i korisnika .........a, ......... i ......... koje su podnijeli Krapinsko-zagorske županije razmatrao pojedinačno, vidljivo da su se istima tražile informacije koje u pravilu predstavljaju informaciju od javnog značaja.

Slijedom navedenog, razmatrajući interes žalitelja za traženom informacijom u konkretnom slučaju, vidljivo je kako je isti tražio informacije koji se odnose na raspolaganje javnim sredstvima, koje su sukladno članku 16. stavku 3. zakona o pravu na pristup informacijama dostupne javnosti i bez provođenja postupka iz stavka 1. ovog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

Međutim, uvidom u sadržaj internetske stranice Krapinsko-zagorske županije, utvrđeno je da su u Rubrici - Važni dokumenti i publikacije, Podrubrici - Dodijeljene potpore, donacije i sponzorstva, pod naslovom - Podaci o dodijeljenim bespovratnim sredstvima, sponzorstvima, donacijama ili drugim pomoćima, objavljene informacije o navedenom za 2013., 2014., 2015., 2016. i 2017. godinu. Uvidom u objavljene informacije utvrđeno je da su iste objavljene na način da su po Upravnim odjelima u čiji djelokrug rada spadaju dodijeljene potpore, prema rednim brojevima objavljena imena i prezimena fizičkih osoba i nazivi pravnih osoba, iznosi potpora, nazivi potpora te razlozi za dodjeljivanje istih. Također je utvrđeno da su podaci za 2016. i 2017. godinu objavljeni u dva dijela odnosno na polugodišnjoj razini. Iz navedenog je razvidno da je žalitelju poznat sadržaj informacija koje je zatražio, pa se postavlja pitanje smisla podnošenja predmetnog zahtjeva te uvredljivo intoniranog sadržaja predmetne žalbe. Uzimajući u obzir navedeno, u predmetnom je slučaju zaključeno da je očita žaliteljeva namjera koristiti Zakon o pravu na pristup informacijama kao alat za svoj osobni sukob sa Krapinsko-zagorskom županijom te dužnosnicima i službenicima istog tijela javne vlasti. Razmatrajući cjelokupnu dokumentaciju u spisu te navode iz obrazloženja žalbe razvidno je i to da žalitelj dobro mu poznate informacije propitkuje i problematizira istodobno sumnjajući u moguće nezakonitosti i stavljajući se u ulogu svojevrsnog „inspektora”.

U odnosu na žalitelja razmotreni su objektivni i subjektivni kriteriji zlouporabe prava na pristup informacijama. Kako bi se moglo utvrditi objektivne kriterije koji se odnose na količinu podnesenih zahtjeva za pristup informacijama bilo je potrebno izvršiti uvid u Službeni upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija Krapinsko-zagorske županije iz 2017. godine, a također je bilo neophodno razmotriti obrazloženje osporenog rješenja, navode iz žalbe žalitelja te u Upisnik predmeta upravnog postupka koji su se po žalbama žalitelja te korisnika ........., ......... i ......... vodili, ili su u tijeku kod Povjerenika za informiranje.

Iz Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija Krapinsko-zagorske županije za 2017. godinu je utvrđeno da je u isti evidentirano ukupno 30 zahtjeva (2 od žalitelja, 4 podnositeljice ........., 2 podnositeljice ......... i 1 podnositelja .........a), a iz spisa predmeta je utvrđeno da je do donošenja osporenog rješenja u 2018. godini žalitelj podnio 2 zahtjeva za pristup informacijama.

U žalbenom postupku je izvršen uvid i u Upisnik predmeta upravnog postupka o pravu na pristup informacijama Povjerenika za informiranje kako bi se došlo do podataka o žalbama koje su izjavljene zbog uskraćivanja informacija od strane Krapinsko-zagorske županije, od strane žalitelja i korisnika ........., ......... i .......... Iz urudžbenog upisnika upravnih predmeta Povjerenika za informiranje je utvrđeno da je od strane žalitelja i korisnice ......... te udruge Pravi prijatelj Krapinsko-zagorske županije čiji je zastupnik žalitelj kao predsjednik iste, protiv odluka Krapinsko-zagorske županije kao prvostupanjskog tijela podneseno 4 žalbe (2 od žalitelja, 1 od korisnice ......... te 1 od korisnika udruge Pravi prijatelj Krapinsko-zagorske županije).

Razumljivo je da kada se spoji subjektivni i objektivni element zlouporabe, rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti. U tom se slučaju pokreće pitanje potrebe ograničavanja prava na pristup informacijama radi zaštite resursa i dostojanstva tijela javne vlasti, ali i radi zaštite samog pravnog poretka, stoga je nužno razmotriti konkretan odnos žalitelja i tijela javne vlasti kako bi se utvrdilo postojanje zlouporabe prava na pristup informacijama.

Prilikom utvrđivanja postupanja Krapinsko-zagorske županije u odnosu na žalitelja i druge korisnike prava na pristup informacijama potrebno je razmotriti stupanj usklađenosti postupanja Krapinsko-zagorske županije sa odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, način na koji je Krapinsko-zagorska županija organizirala rad službenika za informiranje odnosno je li službeniku za informiranje glavna ili osnovna radna obveza primjena Zakona o pravu na pristup informacija, ili ima i druge radne obveze, kako bi se moglo razmotriti da li obradom zahtjeva za pristup informacijama dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja Krapinsko-zagorske županije.

S obzirom na da je ukupan broj žalbi protiv Krapinsko-zagorske županije 5 (1 od strane fizičke osobe iz 2015. godine), a da je od tog broja 4 podneseno od strane žalitelja i s njim povezanih korisnika, može se zaključiti da interes za pojedine informacije Krapinsko-zagorske županije ima pretežito žalitelj i s njime povezani korisnici ........., ......... i ........., da im informacije nisu uskraćivane u cjelini nego u pogledu dijela informacija, a da je  veliki dio relevantnih informacija u vrijeme izrade ovog rješenja objavljen na internetskoj stranici Krapinsko-zagorske županije, čime se posljedično zadovoljava interes javnosti, kao i javni interes općenito. Naime, postavlja se pitanje svrhe traženja predmetnih informacija, ako su bitni dijelovi sklopljenih ugovora o svim dodijeljenim bespovratnim sredstvima, sponzorstvima, donacijama ili drugim pomoćima već objavljene i svima dostupne na internetskoj stranici tijela javne vlasti, a što je u skladu i sa zakonski propisanom odredbom o obvezi proaktivne objave informacija iz članka 10. stavka 1. točke 8. Zakona o pravu na pristup informacijama.

U žalbenom postupku je utvrđeno da, iako broj žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama u 2017. godini (2) ne indicira na prvi pogled mogućnost opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti, dakle zadovoljavanja objektivnog elementa zloupotrebe, međutim uvidom u sadržaj zahtjeva koje je podnio te sadržaj zahtjeva koji su dostupni u spisu predmeta, a koje su podnijeli s njime povezani korisnici ........., ......... i ......... te u 2018. godini Udruga Pravi prijatelj Krapinsko-zagorske županije, utvrđeno je kako su ti zahtjevi gledajući ih u cjelini voluminozni te se većina odnosi na dulji vremenski period, i kojima se traže informacije, često nepreciznog traženja, korištenjem riječi „sve”, „svu”, ili „svih”, primjerice: predmetni zahtjev žalitelja od 21.12.2017. godine; zahtjev žalitelja od 11.4.2017. godine; zahtjev koji su žalitelj i ......... podnijeli zajedno na istom obrascu od 5.1.2018. godine; zahtjev Udruge Pravi prijatelj Krapinsko-zagorske županije čiji je žalitelj predsjednik a ......... dopredsjednica od 29.1.2018. godine; zahtjevi ......... od 10.2.2017. godine, 28.3.2017. godine, 3.11.2017. godine i 18.12.2017. godine; zahtjev ......... od 3.11.2017. godine; zahtjevi ......... od 12.9.2017. i 15.11.2017. godine. Iz navedenih traženja proizlazi kako se podnositelji stavljaju u ulogu istražitelja mogućih nepravilnosti odnosno kako sam žalitelj u žalbi navodi „nezakonitosti” te kontrolora rada tijela javne vlasti, tražeći velike količine dokumentacije o radu te poslovanju istog, ne bi li se u njoj pronašlo nešto što bi se moglo okarakterizirati kao nezakonito odnosno pokušavajući „upecati informaciju” koja bi navedeno razotkrila. Osim navedenog, razmatrajući subjektivne elemente kod žalitelja osim navoda iz obrazloženja osporenog rješenja, razmotrene su i optužbe prema tijelu javne vlasti i njegovim zaposlenicima.

Također, kada se korisnikovi zahtjevi razmatraju u širem kontekstu, kao i u međusobnom odnosu, vremenskom rasponu, količini, te razmatranjem svih  činjenica i dokaza,  što je nužno pri odlučivanju o postojanju ili nepostojanju okolnosti zlouporabe prava, u žalbenom postupku je utvrđeno kako je konkretnom slučaju došlo do zloupotrebe prava na pristup informacijama, koje dovodi do onemogućavanja Krapinsko-zagorske županije u redovitom i funkcionalnom obavljanju svoje djelatnosti, uslijed kontinuiranog postavljanja zahtjeva za velikim brojem informacija i za dulji vremenski period te dovodi i do kršenja načela međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama. Ujedno, subjektivna je okolnost zlouporabe prava ispunjena činjenicama da je korisnik koristeći Zakon o pravu na pristup informacijama i druga pravna sredstva vremenom intenzivno inicirao otpor u tijelu javne vlasti vezano za pristup informacijama, a sve uslijed svoje osobne potrebe da se bavi tijelom javne vlasti. Naime, žalitelj u predmetnoj žalbi u iznosi tvrdnje o nezakonitom postupanju službenice za informiranje i tijela javne vlasti koje prema saznanjima žalbenog tijela nisu dokazane u nijednom na zakonu utemeljenom postupku, nego spadaju u sferu žaliteljevih nagađanja, a što je protivno načelu međusobnog poštovanja i suradnje u kojem je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe.

Osim navedenog, kada se razmotre svi zahtjevi žalitelja te s njim povezanih korisnika ........., ........., ......... i Udruge Pravi prijatelj Krapinsko-zagorske županije, koje su podnijeli Krapinsko-zagorskoj županiji u cjelini, vidljivo je da se tražene informacije odnose na veći broj informacija, i to za dulje vremensko razdoblje (primjerice, kada se u zahtjevima prilikom traženja različite dokumentacije koristi riječ „sve”, „svu” ili „svih”). Dakle, ukupnost zahtjeva i količina traženih informacija predstavljaju informacije koje opterećuju rad tijela javne vlasti, a da pri tome nije utvrđen osobit javni interes za njihovom objavom, s obzirom da proizlaze iz interesa uskog kruga ljudi, u ovom slučaju konkretno žalitelja te s njim povezanih korisnika ........., ........., ......... i Udruge Pravi prijatelj Krapinsko-zagorske županije.

Također se ističe da žalitelj svjesno traži informacije o raspolaganju javnim sredstvima koje su sukladno članku 16. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama dostupne javnosti bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, međutim u konkretnom slučaju Povjerenica za informiranje smatra da preteže interes zaštite javnopravnog tijela, u odnosu na pravo javnosti da joj se omogući uvid u informacije o raspolaganju javnim sredstvima.

Kad bi se prihvatio stav žalitelja, navedeno bi značilo da bi prvostupanjska tijela morala bez iznimke žaliteljima dostavljati informacije o raspolaganju javnim sredstvima, bez obzira na njihov opseg i bez vremenskog ograničenja, na koji način bi se Zakon o pravu na pristup informacijama pretvorio u „sredstvo obračuna“ stranaka koje su nezadovoljne određenim postupanjem tijela javne vlasti.

Slijedom svega navedenog, prvostupanjsko rješenje sadrži jasne i valjane razloge za primjenu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, koji žalbenim navodima žalitelja nisu dovedeni u sumnju te je prvostupanjsko tijelo po mišljenju Povjerenice za informiranje pravilno primijenilo navedenu odredbu i pravilno ocijenilo razmjer između prava na pristup informacijama i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti. Naime, žaliteljevo korištenje instituta prava na pristup informacijama kolidira sa javnim interesom zbog kojega navedeni institut postoji te ujedno predstavlja i obezvrjeđivane njegova cilja i svrhe.

Svako daljnje omogućavanje žalitelju da zlouporabljuje odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama ima za posljedicu neopravdano opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela te je u suprotnosti s načelima pravičnosti i pravne sigurnosti. Stoga je Povjerenica za informiranje u ovom slučaju dužna zaštiti dostojanstvo i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti, ali i sam pravni poredak, te je utvrdila kako je osporeno rješenje pravilno i na zakonu osnovano.

Slijedom navedenog, prigovori i navodi iznijeti u žalbi ne mogu se prihvatiti niti utjecati na drugačije rješenje u ovoj upravnoj stvari te je stoga na temelju članka 116. stavka 1. točke 1.  Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.