KLASA: UP/II-008-07/17-01/468
URBROJ: 401-01/06-18-3
Zagreb, 18.4.2018.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.) povodom žalbe ......... iz Paga, ........., izjavljene protiv rješenja Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada KLASA: UP/I-008-01/17-01/3, URBROJ: 403-02-2/0038-17-2 od 2.6.2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada KLASA: UP/I-008-01/17-01/3, URBROJ: 403-02-2/0038-17-2 od 2.6.2017. godine, kao neosnovana.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražio odluku Etičkog povjerenstva u predmetu kojeg su 2015. godine pokrenuli zaposlenici Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada protiv ......... tadašnje voditeljice odjela pisarnice, temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama jer je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da istu izjavljuje zbog pogrešne primjene zakona te nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te kako isto rješenje osporava u cijelosti. Žalitelj pojašnjava kako je 2015. godine grupa zaposlenika, između ostalih i žalitelj, Etičkom povjereniku Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada, prijavila voditeljicu odjela pisarnice ......... zbog neuljudnog ponašanja te kako je temeljem iste od strane ravnateljice imenovano Etičko povjerenstvo provelo postupak po istoj pritužbi. Nadalje, žalitelj navodi kako nije prihvaćen prijedlog navedenog Etičkog povjerenstva nakon provedenog postupka te kako je ravnateljica Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada „poništila” odluku Etičkog povjerenstva i izmijenila je, što je, kako navodi, njezino pravo koje nitko ne osporava. Žalitelj ističe da traži presliku odluke Etičkog povjerenstva, kako je on jedna od stranaka u postupku te da niti jedan od razloga za ograničenje pristupa informacijama nije primjenjiv u odnosu na njegovo traženje. Žalitelj smatra da je postupak pred Etičkim povjerenstvom završio odlukom koju znaju Povjerenstvo i ravnateljica, ali ne i podnositelji prijave, kojima se neopravdano ograničava pristup navedenoj odluci zbog zaštite osobnih podataka. Pojašnjava da predmetnim traženjem ne zadire u ničiji privatni život te ne krši ničija prava, jer postupak koji provodi Etičko povjerenstvo po njegovom mišljenju nije tajan. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je neosnovana.
Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom od 7.2.2017. godine, zatražio od Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada presliku odluke koju je donijelo Etičko povjerenstvo u predmetu koji su pokrenuli zaposlenici pisarnice protiv gospođe ......... 2015. godine. Nadalje je utvrđeno da je Agencija za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada, postupivši po zaključku Povjerenice za informiranje KLASA: UP/II-008-07/17-01/286, URBROJ: 401-01/06-17-02 od 8.5.2017. godine po predmetnom zahtjevu donijela rješenje kojim se zahtjev žalitelja odbija temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.
U obrazloženju osporenog rješenja je navedeno da je u provedenom postupku utvrđeno da u predmetnom zahtjevu zatražena informacija ne predstavlja odluku tijela javne vlasti, nego da se radi o Izvješću Etičkog povjerenstva, kao neovisnog tijela koje je provodilo postupak sukladno odredbama Etičkog kodeksa Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada. Nadalje, pojašnjava se kako je 2015. godine više zaposlenika podnijelo ravnateljici Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada prijavu protiv voditeljice odjela ......... te da je Etičko povjerenstvo po prijavi provelo postupak ispitivanja osnovanosti optužbe o čemu je sastavljeno Izvješće te pripremljen prijedlog odgovora podnositeljima pritužbe, koji su dostavljeni ravnateljici Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada, koja je nakon provedenog postupka sukladno odredbama Etičkog kodeksa dostavila odgovor podnositeljima pritužbe, između ostalih i tadašnjem zaposleniku Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada ........., a koji je u predmetnom slučaju žalitelj. Također je navedeno da je povodom predmetnog zahtjeva proveden test razmjernosti i javnog interesa u kojem je utvrđeno da se ne radi o javnom interesu nego pojedinačnom interesu vezano za konkretnu prijavu čiji je jedan od podnositelja i žalitelj.
Agencija za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada se u dopisu KLASA: UP/I-008-01/17-01/3, URBROJ: 403-02-2/0038-17-5 od 21.6.2017. godine, kojim je dostavila predmetnu žalbu sa spisom predmeta, očitovala Povjerenici za informiranje kako je postupak po pritužbama na koji se odnosi u predmetnom zahtjevu zatražena informacija proveden u skladu s Etičkim kodeksom Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada. U citiranom dopisu je također navedeno da je iz razloga što je navedenu pritužbu podnio veliki broj osoba te zbog kodeksom propisanih rokova za rješavanje i kompleksnosti slučaja tada imenovana etička povjerenica zatražila od čelnika tijela da se za konkretan slučaj imenuje etičko povjerenstvo. Osim toga, u istom dopisu je navedeno kako je žalitelj tada bio zaposlenik Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada i jedan od podnositelja pritužbe temeljem koje je izrađeno zatraženo Izvješće te da je isti zaprimio odgovor čelnika tijela, kako je to i propisano Etičkim kodeksom te da na isti odgovor nije iznio primjedbe. U prilogu citiranog dopisa Agencija za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada je dostavila informaciju koja je predmet ovog postupka - Izvješće Etičkog povjerenstva KLASA: 004-01/15-01/3, URBROJ: 403-01-1-1/0103-15-11 od 10.7.2015. godine o provedenom postupku po prijavi zaposlenika odnosno o provedenom postupku ispitivanja osnovanosti pritužbe grupe zaposlenika zbog kršenja Etičkog kodeksa Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada od strane voditeljice Odjela za poslove pisarnice, opće i tehničke poslove .........
Uvidom u dokumentaciju u spisu predmeta utvrđeno je da u istoj nema dokumentacije o načinu provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, iako se u obrazloženju osporenog rješenja navodi da je isti proveden. Međutim, kako iz svega navedenog proizlazi da pristup traženoj informaciji žalitelju nije omogućen sukladno posebnim propisima, iz kojeg razloga je u drugostupanjskom postupku valjalo zahtjev žalitelja razmotriti sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2. i 3., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. Zakona.
Člankom 15. stavkom 2. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijelo javne vlasti može ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.
Zakonom o zaštiti osobnih podataka uređuje se zaštita osobnih podataka o fizičkim osobama te nadzor nad prikupljanjem, obradom i korištenjem osobnih podataka u Republici Hrvatskoj. Svrha zaštite osobnih podataka je zaštita privatnog života i ostalih ljudskih prava i temeljnih sloboda u prikupljanju, obradi i korištenju osobnih podataka.
Člankom 2. stavkom 1. točkom 1. citiranog Zakona propisano je da je osobni podatak svaka informacija koja se odnosi na identificiranu fizičku osobu ili fizičku osobu koja se može identificirati; osoba koja se može identificirati je osoba čiji se identitet može utvrditi izravno ili neizravno, posebno na osnovi identifikacijskog broja ili jednog ili više obilježja specifičnih za njezin fizički, psihološki, mentalni, gospodarski, kulturni ili socijalni identitet.
U članku 7. stavku 1. točkama 1. do 8. Zakona o zaštiti osobnih podataka propisan je pravni temelj prikupljanja i obrade osobnih podataka.
Odredbom članka 11. stavka 3. gore citiranog Zakona propisano je da je zabranjeno davanje osobnih podataka na korištenje drugim primateljima za čiju obradu, odnosno korištenje nisu ovlašteni prema odredbama članka 7. i članka 8. stavka 2. ovoga Zakona te ako je svrha za koju se osobni podaci traže na korištenje suprotna odredbi članka 6. stavka 2. i 3. ovoga Zakona.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno je prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Test razmjernosti i javnog interesa podrazumijeva da tijelo javne vlasti, kada rješava konkretni zahtjev za pristup informacijama koje su iz kategorije izuzetaka iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, procijeni hoće li omogućavanje tih informacija biti u interesu javnosti i hoće li od njihovog omogućavanja biti više koristi nego štete po zaštićene interese iz navedenog članka Zakona. Kako bi tijelo javne vlasti došlo do odluke, potrebno je pronaći ravnotežu između suprotstavljenih razloga, na temelju pojedinih okolnosti slučaja.
Provodeći test razmjernosti i javnog interesa u drugostupanjskom postupku Povjerenica za informiranje je uzela u obzir postojanje javnog interesa za uvidom u rad Etičkih povjerenstava, pa tako i Etičkog povjerenstva koje provodi postupak ispitivanja osnovanosti pritužbe sukladno članku 18. Etičkog kodeksa Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada. S obzirom da se radi o pravno uređenom postupku koji provode javni službenici financirani iz državnog proračuna, razumljivo je kako postoji neposredan javni interes da se predmetni postupak provodi zakonito i pravilno, pa tako i u konkretnom slučaju. Uvidom u internetske stranice Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada utvrđeno je da je na istima objavljen Etički kodeks KLASA: 110-01/15-01/1, UR.BROJ: 403-1/R-15-1 od 7.4.2015. godine, iz kojeg je u člancima od 17. do 23. vidljiv način postupanja Etičkog povjerenika u tijelu javne vlasti, te iz članaka 5. do 8. propisani način ponašanja, međusobna komunikacija zaposlenika i način prijavljivanja ponašanja protivnog Kodeksu. Iz navedenog je razvidno da je način postupanja Etičkog povjerenika točno propisan i javno objavljen te na taj način dostupan na uvid zainteresiranoj javnosti. Međutim, u predmetnom slučaju iz dokumentacije u spisu predmeta je također vidljivo da se radi o međusobnim odnosima između zaposlenika u tijelu javne vlasti, te da je predmetni zahtjev podnio jedan od podnositelja pritužbe na rad zaposlenika Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada, koji je u trenutku podnošenja iste bio zaposlenik istog tijela.
Nadalje, u drugostupanjskom postupku je uzeto u obzir da je odredbom članka 20. stavka 1. Etičkog kodeksa Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada KLASA: 110-01/15-01/1, UR:BROJ: 403-1/R-15-1 od 7.4.2015. godine (koji je donesen sukladno članku 13. Statuta Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada) propisano da Povjerenik za etiku provodi postupak ispitivanja osnovanosti pritužbe te priprema izvješće ravnatelju o provedenom postupku. Člankom 21. stavkom 1. navedenog Etičkog kodeksa je propisano da će u postupku ispitivanja osnovanosti pritužbe, povjerenik za etiku zatražiti pisanu izjavu zaposlenika na kojeg se odnosi pritužba, izjave drugih zaposlenika koji imaju neposredna saznanja o sadržaju pritužbe, izvješća nadležnih tijela u slučaju sumnje na moguća kaznena djela, te poduzeti i druge radnje potrebne za utvrđivanje činjeničnog stanja. Stavkom 2. navedenog članka je propisano da je o provedenom postupku ispitivanja osnovanosti pritužbe povjerenik za etiku dužan podnijeti pisano izvješće čelniku tijela te pripremiti prijedlog odgovora podnositelju pritužbe. U članku 23. istog Etičkog kodeksa je propisano da je ravnatelj dužan dati odgovor podnositelju pritužbe u roku od 60 dana od dana zaprimanja pritužbe te ga izvijestiti o poduzetim radnjama.
Prilikom provođenja testa razmjernosti i stavljanja u međuodnos prava na zaštitu osobnih podataka fizičkih osoba i prava žalitelja da dođe do zatražene informacije, u žalbenom postupku je utvrđeno da bi omogućavanje pristupa istoj, a s obzirom da sadrži zaštićene osobne podatke, u konkretnom slučaju dovelo do povrede osobnih podataka neovlaštenim korištenjem od strane trećih osoba u svrhu koja nije podudarna sa svrhom s kojom je tijelo javne vlasti prikupilo osobne podatke, te bi tako došlo do moguće zlouporabe tih podataka, stoga prevladava potreba zaštite osobnih podataka u odnosu na javni interes. U žalbenom postupku je razmotrena i odredba članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavaka 2. i 3. ovoga članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim. Povjerenica za informiranje je zaključila da čak i kada bi se u zatraženoj informaciji prekrili osobni podaci fizičkih osoba, poput imena i prezimena, iz konteksta cjelokupne dokumentacije bi se lako moglo doći do saznanja o kojim se osobama radi, čime bi se narušila njihova privatnost, došlo bi do ugroze njihovih osobnih podataka i moguće manipulacije njima, te bi se kompromitirao provedeni postupak Etičkog povjerenstva u konkretnom, ali i u budućim slučajevima.
Naime, uvidom u predmetno Izvješće Etičkog povjerenstva o provedenom postupku po prijavi zaposlenika, utvrđeno je da su kao prilog istom navedeni: sažetak izjava zaposlenika, zapisnik sa sastanka održanog s Romanom Rumorom, pisano očitovanje ......... i prijedlog odgovora podnositelju pritužbe, iz čega proizlazi da su navedeni dokumenti njegov sastavni dio. Također, s obzirom da je člankom 25. Etičkog kodeksa propisano da kršenje etičkih pravila predstavlja povredu iz radnog odnosa, osim u slučaju iz članka 109. stavak 3. Zakona o radu te povlači odgovornost o čijoj težini i sankciji odlučuje ravnatelj Agencije, iz navedene odredbe te odredbi kojima je propisan postupak po prijavi kršenja navedenog Kodeksa proizlazi da se nakon što je isti postupak proveden sastavlja izvješće o utvrđenim činjenicama, nakon čega ravnatelj Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada donosi odluku o tome je li došlo do kršenja etičkih pravila te ako je to slučaj, u kojoj mjeri i način na koji će se sankcionirati takvo ponašanje.
Nadalje, u drugostupanjskom postupku je također uzeta u obzir i narav postupaka pred Etičkim povjerenstvima te da isti postupci sadržavaju osobne podatke fizičkih osoba. Osim navedenog, iz spisa predmeta te predmetne žalbe je razvidno da je žalitelj bio jedan od podnositelja pritužbe zbog kršenja etičkih pravila temeljem koje je Etičko povjerenstvo provelo postupak iz kojeg je zatražio odluku koju je isto donijelo te da mu je, sukladno odredbama Etičkog kodeksa Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada dostavljen odgovor kao jednom od podnositelja pritužbe. K tome, žalitelj je sam u predmetnoj žalbi naveo kako nije prihvaćen prijedlog navedenog Etičkog povjerenstva nakon provedenog postupka po pritužbama zaposlenika u konkretnom slučaju, iz čega proizlazi da su mu poznata stajališta Etičkog povjerenstva i njegove preporuke ravnateljici Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada. Naime, žalitelj je u žalbi također naveo kako je ravnateljica Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada „poništila” odluku Etičkog povjerenstva i izmijenila je na određeni način, iz čega proizlazi da je žalitelju poznata i odluka ravnateljice nakon što je cijeli postupak po pritužbi zaposlenika proveden te da je žalitelju poznata i činjenica da Etičko povjerenstvo ne donosi odluku nakon provedenog postupka, pa je stoga nejasno zbog čega žalitelj Izvješće Etičkog povjerenstva naziva odlukom.
S obzirom da je u žalbenom postupku utvrđeno da je žalitelj povodom svoje pritužbe od ravnateljice tijela javne vlasti dobio odgovor kao jedan od podnositelja iste, Povjerenica za informiranje ne nalazi prevladavajući javni interes da se žalitelju omogući pristup Izvješću Etičkog povjerenstva Agencije za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada koje je nastalo nakon postupka koji se vodio povodom pritužbe više zaposlenika. Naime, u drugostupanjskom postupku nije identificirano postojanje javnog interesa vezanog za međusobne radnopravne odnose između zaposlenika u Agenciji za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada u vrijeme kada se provodio gore navedeni postupak pred Etičkim povjerenstvom te da pojedine osobe koje su bile podnositelji pritužbe, uključujući žalitelja, više nisu u istom zaposlene, pa iz navedenog proizlazi da ne prevladava javni interes za omogućavanjem pristupa zatraženoj informaciji, osim što navedeni podaci zanimaju žalitelja. Također, iz spisa predmeta te javno objavljenih informacija ne proizlazi da su se vodile bilo kakve javne rasprave vezano za postupak Etičkog povjerenstva u konkretnom slučaju, niti se u zahtjevu zatražena informacija odnosi na pitanja javnog zdravlja, javne sigurnosti ili zaštite okoliša, niti na pitanje raspolaganje javnim sredstvima, a niti je vjerojatno da bi objava iste informacije doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnim načelima funkcioniranja tijela javne vlasti kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost, integritet i slično.
Osim navedenog, posebno se ističe da ukoliko bi se žalitelju omogućio pristup zatraženoj informaciji, pristup istoj informaciji bi se onda trebao omogućiti bilo kojoj osobi koja bi je zatražila, sukladno načelu jednakosti iz članka 8. Zakona o pravu na pristup informacijama, a koju bi sukladno članku 9. navedenog Zakona korisnik u tom slučaju imao pravo javno iznositi. Svaka osoba ima pravo na zaštitu svojih osobnih podataka, a njih ne čini samo ime, prezime, adresa i slično, već i obilježja specifična za njezin fizički, psihološki, mentalni, gospodarski, kulturni ili socijalni identitet. Stoga se zbog zaštite osobnih podataka ne može žalitelju omogućiti pristup zatraženoj informaciji. Naime, iskazani privatni interes žalitelja u konkretnom slučaju ne može biti stavljen ispred zaštite privatnosti pojedinaca.
Na temelju provedenog žalbenog postupka Povjerenica za informiranje je utvrdila da je prvostupanjsko tijelo pravilno postupilo kada je žalitelju odbilo predmetni zahtjev zbog zaštite osobnih podataka, pa se slijedom navedenog, prigovori i navodi iznijeti u žalbi ne mogu prihvatiti niti utjecati na drugačije rješenje u ovoj upravnoj stvari.
Stoga je na temelju članka 116. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred mjesno nadležnim upravnim sudom u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.