KLASA: UP/II-008-07/17-01/819

URBROJ: 401-01/03-18-07

Zagreb, 9. travnja 2018.

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Hrvatske elektroprivrede d.d. URBROJ: E-6444/17/ZV od 4. rujna2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Hrvatske elektroprivrede d.d. URBROJ: E-6444/17/ZV od 4. rujna 2017. godine.

2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijeni su zahtjevi za pristup informacija ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj), kojim je tražio informacije za deset društava: HEP d.d., HEP - Operator distribucijskog sustava d.o.o., HEP-Toplinarstvo d.o.o., HEP-Elektra d.o.o., HEP-Trgovina d.o.o., HEP-Proizvodnja d.o.o., HEP-Upravljanje imovinom d.o.o., Program Sava d.o.o., TE Plomin d.o.o. i Plomin holding d.o.o., a koji su zbog ekonomičnosti spojeni, o ukupnim isplatama pojedinim javnim bilježnicima kojima su isplaćeni najveći iznosi po godištima u razdoblju od 1. do 31. srpnja 2017. godine i u kojem iznosu su plaćene te usluge te o ukupnim isplatama pojedinim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima kojima su isplaćeni najveći iznosi u razdoblju od 01. do 31. srpnja 2017. godine i u kojem iznosu plaćene te usluge te podatke o isplatama za deset najvećih za usluge zastupanja, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu i to zbog bitne povrede odredaba upravnog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Žalitelj navodi kako u obrazloženju osporenog rješenja nema navoda niti u subjektivnim niti objektivnim obilježjima navodne zlouporabe prava na  pristup informacijama. Nadalje navodi da je rješavanje više upravnih stvari moguće spojiti samo ako je nadležno isto upravno tijelo, a prema članku 128. stavak 1. točka 5. Zakona o općem upravnom postupku rješenje je ništavo ako ga je riješilo nenadležno drugo javnopravno tijelo u konkretnom slučaju Hrvatska elektroprivreda d.d. u odnosu na HEP - Operator distribucijskog sustava d.o.o., HEP-Toplinarstvo d.o.o., HEP-Elektra d.o.o., HEP-Trgovina d.o.o., HEP-Proizvodnja d.o.o., HEP-Upravljanje imovinom d.o.o., Program Sava d.o.o., TE Plomin d.o.o. i Plomin holding d.o.o., dok žalitelj na to nikada nije pristao. Predlaže da se žalba uvaži, preinači osporeno rješenje, odnosno poništi te vrati na ponovno odlučivanje tijelu javne vlasti.

Žalba je osnovana.

U drugostupanjskom postupku utvrđeno je da tijelo javne vlasti nije dostavilo žaliteljeve zahtjeve za pristup informacijama koji su predmet ovoga postupka.

Osporenim rješenjem Hrvatske elektroprivrede d.d. odbijen je zahtjev žalitelja temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakon o pravu na pristup informacijama. U obrazloženju osporenog rješenja navodi se da je žalitelj dostavio zahtjeve za ostvarivanje prava na pristup informacijama za deset društava: HEP d.d., HEP - Operator distribucijskog sustava d.o.o., HEP-Toplinarstvo d.o.o., HEP-Elektra d.o.o., HEP-Trgovina d.o.o., HEP-Proizvodnja d.o.o., HEP-Upravljanje imovinom d.o.o., Program Sava d.o.o., TE Plomin d.o.o. i Plomin holding d.o.o., te s obzirom da se traže istovrsni ili slični podaci za različita društva zbog ekonomičnosti su isti spojeni. Navodi se da su u zahtjevima zatražene informacije o ukupnim isplatama pojedinim javnim bilježnicima kojima su isplaćeni najveći iznosi po godištima u razdoblju od 1. do 31. srpnja 2017. godine i u kojem iznosu su plaćene te usluge te o ukupnim isplatama pojedinim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima kojima su isplaćeni najveći iznosi u razdoblju od 01. do 31. srpnja 2017. godine i u kojem iznosu plaćene te usluge te podatke o isplatama za deset najvećih za usluge zastupanja. Nadalje, navode se svi zahtjevi žalitelja koje je tijelo javne vlasti zaprimilo u 2017. godini. Navodi se da je došlo do opterećenja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te da se zahtjev žalitelja odbija temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje bez zahtjeva za pristup informacijama koji su predmet ovoga postupka.

Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku dopisom KLASA gornja od 4. listopada 2017. godine, od 30. listopada 2017. godine i od 6. prosinca 2017. godine zatražila dostavu zahtjeva za pristup informacijama, međutim tijelo javne vlasti iste nije dostavilo.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Nastavno na navedenu zakonsku odredbu, na kojoj je utemeljeno pobijano rješenje, Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku utvrdila kako je Hrvatska elektroprivreda d.d. (dalje u tekstu: HEP d.d.) prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama kojim traži informacije za deset društava: HEP d.d., HEP - Operator distribucijskog sustava d.o.o., HEP-Toplinarstvo d.o.o., HEP-Elektra d.o.o., HEP-Trgovina d.o.o., HEP-Proizvodnja d.o.o., HEP-Upravljanje imovinom d.o.o., Program Sava d.o.o., TE Plomin d.o.o. i Plomin holding d.o.o.o ukupnim isplatama pojedinim javnim bilježnicima kojima su isplaćeni najveći iznosi po godištima u razdoblju od 1. do 31. srpnja 2017. godine i u kojem iznosu su plaćene te usluge te o ukupnim isplatama pojedinim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima kojima su isplaćeni najveći iznosi u razdoblju od 01. do 31. srpnja 2017. godine i u kojem iznosu plaćene te usluge te podatke o isplatama za deset najvećih za usluge zastupanja, nepotpuno utvrdilo činjenično stanje te je pogrešno primijenilo pravni propis.

Naime, člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.

S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno  je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.

Povjerenica za informiranje donijela je Smjernice za primjenu odredbe o zlouporabi prava koje su objavljene na poveznici http://www.pristupinfo.hr/pravni-okvir/, u rubrici  "Pravni okvir" - "Upute i smjernice", kako bi se službenicima za informiranje u tijelima javne vlasti u praksi osigurao okvir za odlučivanje u pitanjima koja je potencijalno moguće kvalificirati kao zlouporabu prava te definirati elemente koje treba uzeti u obzir pri razmatranju tog pitanja.

Poštujući načelo razmjernosti, prilikom potencijalne primjene instituta zloupotrebe prava na pristup informacijama potrebno je utvrditi je li utvrđivanje zloupotrebe prava legitimna i prikladna mjera za ostvarivanje cilja zaštite ustavnih prava građana i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom; zatim je li ta mjera nužna, odnosno postoji li neka druga mjera manjeg intenziteta kojom se može postići isti cilj, a da se ne suspendira ustavno pravo građana na pristup informacijama; te je u konačnici potrebno utvrđivanje razmjernosti u užem smislu, odnosno balansiranje u konkretnom slučaju mjeru utvrđivanja zloupotrebe prava i ustavnog prava na pristup informacijama.

Razmatrajući definiciju djela zlouporabe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, mogli bi je razložiti na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj se subjektivni i objektivni element međusobno nadopunjuju.

Subjektivni element zlouporabe možemo prepoznati u prvom dijelu definicije, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zlouporabe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava.

Iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, slučajevi potencijalne zlouporabe prava su drugačiji jer rješavatelj zahtjeva odnosno rješavatelj žalbe mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva te međusobni odnos podnositelja zahtjeva i tijela javne vlasti.

Subjektivni element zlouporabe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes.

Objektivni element zlouporabe možemo prepoznati u drugom dijelu definicije, u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“

Objektivni element zlouporabe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zlouporabe, biće djela zlouporabe prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.

Drugim riječima, u slučajevima kada su prekomjerno opterećeni radni kapaciteti tijela javne vlasti, može se dogoditi da dođe do ugrožavanja javnog interesa, koji se odražava u redovitom funkcioniranju tijela javne vlasti, ostvarivanju njegove izvorne svrhe te u konačnici zaštiti prava trećih osoba koja ulaze u međuodnos sa tijelom javne vlasti i koje očekuju da će tijelo javne vlasti ispuniti svoju zakonom predviđenu javnu svrhu.

Razumljivo je da kada spojimo subjektivni i objektivni element zlouporabe, rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti.

U tom se slučaju pokreće pitanje potrebe ograničavanja prava na pristup informacijama radi zaštite resursa i dostojanstva tijela javne vlasti, ali i radi zaštite samog pravnog poretka, stoga je nužno razmotriti konkretan odnos žalitelja i tijela javne vlasti kako bi se utvrdilo postojanje zlouporabe prava na pristup informacijama.

U odnosu na tijelo javne vlasti zlouporabu treba promatrati i iz aspekta dotadašnjeg ispunjavanja zakonskih obveza od strane tijela javne vlasti, odnosno obvezu vođenja Službenog upisnika na Obrascu broj 1. Pravilnika o ustroju, sadržaju i načinu vođenja službenog upisnika o ostvarivanja prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija, zatim postupanje bez odgode po aktima Povjerenice za informiranje kojim se traži i požuruje dostava spisa predmeta.

Ako u konkretnom slučaju procjenjujemo žaliteljevu namjeru da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebali bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu, opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.

Slijedom navedenog, razmatrajući interes žalitelja za traženom informacijom u konkretnom slučaju, vidljivo je kako traži informacije za deset društava: HEP d.d., HEP - Operator distribucijskog sustava d.o.o., HEP-Toplinarstvo d.o.o., HEP-Elektra d.o.o., HEP-Trgovina d.o.o., HEP-Proizvodnja d.o.o., HEP-Upravljanje imovinom d.o.o., Program Sava d.o.o., TE Plomin d.o.o. i Plomin holding d.o.o., o ukupnim isplatama pojedinim javnim bilježnicima kojima su isplaćeni najveći iznosi po godištima u razdoblju od 1. do 31. srpnja 2017. godine i u kojem iznosu su plaćene te usluge te o ukupnim isplatama pojedinim odvjetničkim društvima/odvjetničkim uredima/odvjetnicima kojima su isplaćeni najveći iznosi u razdoblju od 01. do 31. srpnja 2017. godine i u kojem iznosu plaćene te usluge te podatke o isplatama za deset najvećih za usluge zastupanja.

U tom smislu potrebno je napomenuti da je Republika Hrvatska jedini vlasnik prvostupanjskog tijela, dok je prvostupanjsko tijelo osnivač i jedini vlasnik društava: HEP - Operator distribucijskog sustava d.o.o., HEP-Opskrba d.o.o., HEP-Plin d.o.o., HEP- Opskrba plinom d.o.o., HEP ESCO d.o.o., HEP-Toplinarstvo d.o.o., HEP-Elektra d.o.o., HEP-Trgovina d.o.o., HEP-Proizvodnja d.o.o., HEP-Upravljanje imovinom d.o.o., Program Sava d.o.o.,  Plomin holding d.o.o. i HEP-Telekomunikacije d.o.o. te stoga proizlazi kako se radi o vlasništvu svih građana te slijedom navedenog i o javnim sredstvima. S obzirom da je Republika Hrvatska jedini dioničar HEP d.d., HEP d.d. je obvezan obavljati svoju djelatnost odgovorno, učinkovito i transparentno u odnosu prema vlasniku, a time podredno i prema građanima Republike Hrvatske.

S obzirom na navedeno, potrebno je ukazati na odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja propisuje kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

Kako se u konkretnom slučaju radi o isplatama koje tijelo javne vlasti vrši javnim bilježnicima i odvjetnicima, nesporno je da iste predstavljaju informacije o raspolaganju javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, u kojem slučaju tijelo javne vlasti nije dužno provoditi test razmjernosti i javnog interesa.

Osim toga, u odluci Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: UsII-199/17 od 23. veljače 2017. godine zauzet je stav da potrošnja koju vrši prvostupanjsko tijelo kao trgovačko društvo u isključivom vlasništvu Republike Hrvatske predstavlja raspolaganje javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Budući da informacije o raspolaganju javnim sredstvima moraju biti dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, ne može se razmatrati pitanje žaliteljeve zlouporabe prava na pristup informacijama, s obzirom na to da informacije o isplatama javnim bilježnicima i odvjetnicima predstavljaju informacije o raspolaganju javnim sredstvima.

Slijedom svega navedenog, zbog neprimjene odredbe članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama valjalo je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješiti kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, te utvrditi mogu li se preslike zatraženih informacija ili određenih dijelova zatraženih informacija temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti žalitelju i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.