KLASA: UP/II-008-07/17-01/851

URBROJ: 401-01/04-18-4

Zagreb, 5. ožujka 2018.

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.) povodom žalbe ........., novinarke Jutarnjeg lista, izjavljene protiv rješenja Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije KLASA: 008-01/17-01/32, URBROJ: 538-08-1/004-16-2 od 8. rujna 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije KLASA: 008-01/17-01/32, URBROJ: 538-08-1/004-16-2 od 8. rujna 2017. godine.

2. Odobrava se ........., novinarki Jutarnjeg lista, pravo na pristup Analitičkoj podlozi za izradu novog Zakona o otocima, Zagreb, veljača 2017.

3. Nalaže se Ministarstvu regionalnog razvoja i fondova Europske unije da u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ........., novinarke Jutarnjeg lista (u daljnjem tekstu: žaliteljica), kojim je dana 25. kolovoza 2017. godine od Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije zatražila dostavu Analitičke podloge za izradu novog Zakona o otocima, dokumenta koji su u veljači 2017. godine izradili Ekonomski institut i Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije.  Navedeni zahtjev za pristup informacijama žaliteljice Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije odbilo je temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi članka 15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama jer bi objavljivanje informacije  ozbiljno narušilo proces izrade nacrta prijedloga zakona, kao i daljnju provedbu mjera koje će iz njega proizaći.

Protiv osporenog rješenja žaliteljica je pravovremeno uložila žalbu u kojoj u bitnome navodi da sukladno članku 25. Zakona o pravu na pristup informacijama ulaže žalbu na rješenje Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije kojim se odbija njezin zahtjev od 25. kolovoza 2017. godine kojim je tražila da joj se dostavi Analitička podloga za izradu Zakona o otocima. Ističe kako je riječ o dokumentu koji je u Nacrtu prijedloga iskaza o procjeni učinaka propisa za prijedlog Zakona o otocima, a koji se u vrijeme podnošenja žalbe  nalazi u javnoj raspravi (https://esavjetovanja.gov.hr/ECon/MainScreen?entityId=5897) naveden kao ključni dokument koji ukazuje na nužnost donošenja novog zakonskog rješenja. Nadalje u žalbi citira sljedeće: „Normativno rješenje koje podrazumijeva izmjenu važećeg zakonodavstva (zakonskog i podzakonskog okvira) smatra se optimalnim rješenjem. Sukladno provedenoj analizi temeljem prikupljenih podataka i utvrđenim potrebama za izmjenama (analiza i potrebe utvrđeni su na temelju podataka koje je prikupio i obradio Ekonomski institut, Zagreb te na osnovu istih, zajedno s Ministarstvom regionalnog  razvoja i fondova Europske unije, izradio Analitičku podlogu za izradu novog zakona o otocima, veljača 2017.). U ovom dijelu daju se procjene gospodarskih, socijalnih i okolišnih učinaka naprijed utvrđenih opcija (iz Analitičke podloge za izradu Zakona o otocima).“ Ističe kako nasuprot prethodno navedenom Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije ipak u svom rješenju odbija njezin zahtjev jer da traženi dokument „nije konačan nego se na pojedinim dijelovima dokumenta još uvijek radi te bi njegovo objavljivanje ozbiljno narušilo proces izrade nacrta prijedloga zakona kao i daljnju provedbu mjera koje će iz njega proizaći“. Žaliteljica navodi kako je takvo objašnjenje u koliziji sa svime što je Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije do tada objavilo te bi bilo krajnje neozbiljno kad bi institucija poput Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije krenula u donošenje novog zakonskog prijedloga i uputila Nacrt prijedloga iskaza u javnu raspravu, a da razloge za njegovo donošenje, procjene sadašnjeg stanja i analize gospodarskih, socijalnih i okolišnih učinaka temelji gotovo isključivo na nalazima „radnog materijala“, nedovršenog dokumenta koji se toliko namjerava promijeniti da bi „njegovo objavljivanje ozbiljno narušilo proces izrade nacrta prijedloga zakona“. Navodi kako se u samom Nacrtu prijedloga iskaza ni na koji način ne daje naslutiti da se radi o nedovršenom dokumentu, već se jasno navodi da je dokument izrađen u veljači 2017. godine. Ukoliko je točno da se radi o nedovršenom dokumentu koji je još u fazi izrade, a kako se to navodi u pobijanom rješenju, cijela javnost je dovedena u obmanu jer vjeruje da raspravlja o tezama koje su dobro proanalizirane i donesene temeljem jasno utvrđenih zaključaka struke pa bi minimum  korektnosti bio da se u javnoj  raspravi  u tekstu Nacrta prijedloga iskaza jasno naznači da je Nacrt izrađen temeljem „radnih i nedovršenih“ materijala, da su analize koje su ključne za donošenje odluke da se uopće krene u donošenje novog zakona tek dio materijala na kojem se „još uvijek radi“. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 25. kolovoza 2017. godine zatražila od Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije dostavu Analitičke podloge za izradu novog Zakona o otocima, dokumenta koji su u veljači 2017. godine izradili Ekonomski institut i Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije. Nadalje je utvrđeno da je Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije rješenjem KLASA: 008-01/17-01/32, URBROJ: 538-08-1/004-16-2 od 8. rujna 2017. godine odbilo zahtjev žaliteljice temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi članka 15. stavka 4. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama jer bi objavljivanje informacije ozbiljno narušilo proces izrade nacrta prijedloga zakona, kao i daljnju provedbu mjera koje će iz njega proizaći.

Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije u žalbenom postupku dostavilo je  Povjerenici za informiranje spis predmeta kako bi ista mogla odlučiti o predmetnoj žalbi. Uvidom u dostavljenu dokumentaciju spisa predmeta utvrđeno je da se u istoj nalazi  informacija koju je žaliteljica zatražila u svom zahtjevu za pristup informacijama: Analitička podloga za izradu novog Zakona o otocima, završno izvješće, Zagreb, veljača 2017., čiji su autori Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije i Ekonomski institut, Zagreb.

Odredbom članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. - pročišćeni tekst) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga zakona.

Odredbom članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano  je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2. , 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.

Člankom 15. stavkom 4. točkom 1. navedenog Zakona propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija u postupku izrade unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade.

U obrazloženju pobijanog rješenja navodi se kako je Analitičku podlogu za izradu novog Zakona o otocima naručilo Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije od Ekonomskog instituta u Zagrebu radi prikupljanja podataka i činjenica o statistici hrvatskih otoka, kao i o analizi provedbe odredbi postojećeg Zakona o otocima, a za potrebe izrade  prijedloga novog Zakona o otocima, te da su u izradu uključeni i djelatnici Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije. Nadalje se navodi kako je Analitička podloga u obliku završnog izvješća dostavljena Ministarstvu regionalnog razvoja i fondova Europske unije u veljači 2017. godine od kada ju Ministarstvo koristi kao radni materijal pri izradi prijedloga novog Zakona o otocima, te da dokument Analitičke podloge za izradu novog Zakona o otocima nije konačan nego se na pojedinim dijelovima dokumenta još uvijek radi pa iz tog razloga Analitička podloga za izradu novog Zakona o otocima nije postavljena na web stranice Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije jer još uvijek ne predstavlja dokument koji je mjerodavan i upotrebljiv za javnost. Također se u obrazloženju pobijanog rješenja navodi kako Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije s obzirom da je u tijeku izrada prijedloga novog Zakona o otocima može uskratiti objavljivanje informacije u tijeku postupka izrade zakonodavnog prijedloga i to u obliku koji nije cjelovit, jer bi njegovo objavljivanje ozbiljno narušilo proces izrade nacrta prijedloga zakona kao i daljnju provedbu mjera koje će iz njega proizaći. Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije na kraju pobijanog rješenja zaključuje kako se nastavno na utvrđeno, te nakon provedenog testa razmjernosti, odnosno procjene razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničavanje pristupa informaciji sukladno članku 15. stavku 4. točki 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, ograničava pravo na pristup Analitičkoj podlozi za izradu novog Zakona o otocima.  

Uvidom u spis predmeta i dostavljenu informaciju utvrđeno je da je Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije prilikom rješavanja žaliteljičinog zahtjeva za pristup informacijama pogrešno utvrdilo činjenično stanje i na tako pogrešno utvrđeno činjenično stanje pogrešno primijenilo materijalnopravne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama te žaliteljici uskratilo pristup informacijama temeljem članka 15. stavka 4. točke 1. navedenog Zakona. Naime, u žalbenom postupku utvrđeno je da je informacija koja je dostavljena Povjerenici za informiranje izrađena u veljači 2017. godine, da se radi o gotovoj informaciji koju su izradili poimenično navedeni autori, a navedeno je ime i prezime osobe odgovorne za konačni tekst te da njezino omogućavanje žaliteljici ne bi suprotno stajalištu Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije ozbiljno narušilo proces izrade nacrta prijedloga zakona kao i daljnju provedbu mjera koje će iz njega proizaći.

Uvidom u Nacrt prijedloga iskaza o procjeni učinaka propisa za prijedlog Zakona o otocima objavljenom na linku https://esavjetovanja.gov.hr/ECon/MainScreen?entityId=5897 razvidno je da se pod točkom 3.4. OPCIJA 4: – Izmjena zakonodavnog okvira kojim se uređuje politika otočnog razvoja u bitnome navodi kako se normativno rješenje koje podrazumijeva izmjenu važećeg zakonodavstva (zakonskog i podzakonskog okvira) smatra optimalnim rješenjem,  sukladno provedenoj analizi temeljem prikupljenih podataka i utvrđenim potrebama za izmjenama, te da su analiza i potrebe utvrđene na temelju podataka koje je prikupio i obradio Ekonomski institut, Zagreb i na osnovu istih, zajedno s Ministarstvom regionalnoga razvoja i fondova Europske unije, izradio Analitičku podlogu za izradu novog Zakona o otocima, veljača 2017. Stoga je u pravu žaliteljica kada ističe da se u samom Nacrtu prijedloga iskaza o procjeni učinaka propisa za prijedlog Zakona o otocima ni na koji način ne daje naslutiti da bi se u pogledu Analitičke podloge za izradu novog Zakona o otocima radilo o nedovršenom dokumentu. Činjenica je da žaliteljica traži upravo dokument naveden u Nacrtu prijedloga iskaza o procjeni učinaka propisa za prijedlog Zakona o otocima, dakle izrađeni dokument iz veljače 2017. godine.

Odredbom članka 16. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Sukladno citiranom članku 16. Zakona o pravu na pristup informacijama test razmjernosti i javnog interesa je procjena odnosa između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje. Osim što je u obrazloženju pobijanog rješenja u vezi tražene informacije Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije u bitnome navelo da se radi o dokumentu koji se koristi kao radni materijal pri izradi prijedloga novog Zakona o otocima, dokumentu koji nije konačan i na kojem se još uvijek radi i čije bi objavljivanje moglo ozbiljno narušilo proces izrade nacrta prijedloga zakona, dokumentu koji još uvijek nije mjerodavan i upotrebljiv za javnost te da je provelo test razmjernosti i javnog interesa, ono nije dalo nikakve druge argumente koji bi potkrijepili zaključak da kod procjene razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa traženoj informaciji i razloga za ograničavanje pristupa informaciji prevladava potreba zaštite prava na ograničenje. Dakle, Ministarstvo regionalnog razvoja i fondova Europske unije nije iznijelo argumente iz kojih bi bilo vidljivo da je uskrata prava na pristup informaciji opravdana do te mjere da bi omogućavanje  informacije unatoč ograničenju dovelo do štete po zaštićeni interes.

Kako je već navedeno tražena informacija je izrađena, u posjedu je tijela javne vlasti, poznato je tko ju je izradio i kada je izrađena, a na koji način bi omogućavanje informacije žaliteljici moglo utjecati na proces izrade nacrta prijedloga zakona i daljnju provedbu mjera koje će iz njega proizaći, nije jasno.

Iako se pristup informaciji može ograničiti ne samo onda kada je informacija u postupku izrade, već i nakon što je ista dovršena, primjerice kada bi objava informacije ozbiljno narušila proces odlučivanja i izražavanja mišljenja ili dovela do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, u konkretnom slučaju Povjerenica za informiranje ne nalazi argumente  iz kojih bi bilo vidljivo da bi omogućavanje tražene informacije žaliteljici ozbiljno narušilo interes koji se štiti odnosno da bi omogućavanje tražene informacije narušilo proces izrade nacrta prijedloga zakona kao i daljnju provedbu mjera koje će iz njega proizaći.

Imajući u vidu strukturu i sam sadržaj tražene informacije Povjerenica za informiranje ne nalazi razloge za ograničavanje pristupa informaciji iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik rješenjem naložiti tijelu javne vlasti da korisniku omogući pristup traženoj informaciji, odnosno da odluči o zahtjevu korisnika te odrediti primjeren rok u kojem je dužno to učiniti.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao izreci rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.