KLASA: UP/II-008-07/17-01/939
Zagreb, 12. ožujka 2018. godine
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15) povodom žalbe ......... iz Sv. Križa Začretje, ........., izjavljene protiv rješenja Specijalne bolnice za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice, Broj: 05-10/12-2017 od 18. rujna 2017. godine,u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Specijalne bolnice za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice, Broj: 05-10/12-2017 od 18. rujna 2017. godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslici sljedećih dokumenata:
- Godišnjeg plana rada unutarnje revizije za 2013. godinu
- Godišnjeg plana rada unutarnje revizije za 2014. godine
3. Odobrava se ......... pravo na pristup preslici sljedećih dokumenata:
- Strateškom planu rada unutarnje revizije za razdoblje 2013. – 2015. godine
- Strateškom planu rada unutarnje revizije za razdoblje 2014. – 2016. godine
4. Odobrava se ......... pravo na pristup preslici Godišnjih izvješća o obavljenim revizijama i aktivnostima unutarnje revizije za 2012., 2013. i 2014. godinu
5. Nalaže se Specijalnoj bolnici za medicinsku rehabilitaciju Krapinske Toplice da postupi sukladno točkama 2., 3. i 4. izreke ovog rješenja u roku od osam dana od dana primitka ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... od 01. rujna 2017. godine (u daljnjem tekstu: žalitelj), kojim je tražila sljedeće informacije: 1) preslike svih strateških planova rada unutarnje revizije za razdoblje od 2011. godine do danas, 2) preslike svih godišnjih planova rada unutarnje revizije od 2011. godine do danas, 3) preslike svih izvješća o provedenim revizijama od 2011. godine do danas, i 4) preslike svih dokumenata koji potvrđuju prihvaćanje ili neprihvaćanje revizijskih izvješća od 2011. godine do danas, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da prvostupanjsko tijelo smatra da je žaliteljica funkcionalno povezana s jednom osobom, te da učestalo podnose zahtjeve za dostavu istovrsnih informacija, na koji način dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja prvostupanjskog tijela.
Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravovremeno uložila žalbu u kojoj u bitnom osporava da bi joj kao članici Upravnog vijeća bile dostupne tražene informacije. Smatra da zatraženi podaci nisu tajni podaci, već podaci od interesa za javnost. Ističe da i druga tijela objavljuju godišnja izvješća i učinjene revizije. Navodi da je pronalaženje traženih informacija jednostavan i brz proces, s obzirom na informatizaciju prvostupanjskog tijela. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 01. rujna 2017. godine, koji je zaprimljen kod prvostupanjskog tijela dana 04. rujna 2017. godine, tražila sljedeće informacije:
1) preslike svih strateških planova rada unutarnje revizije za razdoblje od 2011. godine do danas,
2) preslike svih godišnjih planova rada unutarnje revizije od 2011. godine do danas,
3) preslike svih izvješća o provedenim revizijama od 2011. godine do danas
4) preslike svih dokumenata koji potvrđuju prihvaćanje ili neprihvaćanje revizijskih izvješća od 2011. godine do danas
U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje po žalbi žalitelja, uključujući i informacije koje je predmet postupka.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Odredbom članka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Prema članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti rješenjem će odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kad zbog učestalih zahtjeva za dostavom istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojim se traži veliki broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Iz obrazloženja osporenog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da su žaliteljica i ......... funkcionalno povezani podnositelji u smislu odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, te da njihovi zahtjevi dovode do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Navedenu argumentaciju prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećeg razloga.
Prilikom razmatranja definicije djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, mogli bi je razložiti na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj se subjektivni i objektivni element međusobno nadopunjuju.
Subjektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u prvom dijelu definicije, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava.
Iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, slučajevi potencijalne zloupotrebe prava su drugačiji jer rješavatelj zahtjeva odnosno rješavatelj žalbe mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva te međusobni odnos podnositelja zahtjeva i tijela javne vlasti.
Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes.
Objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u drugom dijelu definicije, u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“
Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, biće djela zloupotrebe prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.
Drugim riječima, u slučajevima kada su prekomjerno opterećeni radni kapaciteti tijela javne vlasti, može se dogoditi da dođe do ugrožavanja javnog interesa, koji se odražava u redovitom funkcioniranju tijela javne vlasti, ostvarivanju njegove izvorne svrhe te u konačnici zaštiti prava trećih osoba koja ulaze u međuodnos sa tijelom javne vlasti i koje očekuju da će tijelo javne vlasti ispuniti svoju zakonom predviđenu javnu svrhu.
Uvidom u Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2016. godinu utvrđeno je da je žaliteljica u 2016. godini podnijela deset zahtjeva za pristup informacijama i to : dana 29. siječnja 2016. godine (naveden u Upisniku pod brojem 1), dana 22. travnja 2016. godine (pod brojem 8), dana 28. listopada 2016. godine (pod brojem 10), dana 12. prosinca 2016. godine (pod brojem 11), dana 13. prosinca 2016. godine (pod brojem 12), dana 14. prosinca 2016. godine (pod brojem 13), dana 16. prosinca 2016. godine (pod brojem 15), dana 27. prosinca 2016. godine (pod brojem 15A), dana 20. prosinca 2016. godine (pod brojem 16) i dana 20. prosinca 2016. godine (pod brojem 18).
Iz Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2017. godinu, proizlazi da je žaliteljica, prije zahtjeva za pristup informacijama koji je predmet postupka (naveden u Upisniku pod brojem 12) podnijela 5 zahtjeva za pristup informacijama i to: dana 25. siječnja 2017. godine (naveden u Upisniku pod brojem 1), dana 10. veljače 2017. godine (pod brojem 2), dana 27. veljače 2017. godine (pod brojem 4), dana 30. lipnja 2017. godine (pod brojem 4) i dana 24. srpnja 2017. godine (pod brojem 9).
Međutim, u konkretnom slučaju, iako bi se iz navoda prvostupanjskog rješenja mogla utvrditi povezanost žaliteljice i ........., s obzirom na funkcije koje obavljaju u prvostupanjskom tijelu (potpredsjednica i predsjednik Radničkog vijeća), te s obzirom da su u bitnom traže iste informacije (što je primjerice vidljivo iz stranice 3. osporenog rješenja u kojem se navode zahtjevi žaliteljice i ......... vezano za ugovore o autorskom djelu za ........., te zahtjevi žaliteljice i ......... vezano uz ugovore u kojima se navodi ......... na stranici 4. rješenja), Povjerenica za informiranje ističe da osporeno rješenje ne sadrži niti jedan razlog iz kojeg bi bilo vidljivo zbog čega bi u konkretnom slučaju došlo do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Iako bi iz gore navedenih upisnika za 2016. i 2017. godinu proizlazilo da je žaliteljica podnijela veći broj zahtjeva za pristup informacijama, sama ta činjenica ne dovodi do zaključka da rješavanje svakog zahtjeva žaliteljice predstavlja opterećivanja rada prvostupanjskog tijela.
Naime, prilikom procjenjivanja opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti treba primjerice uzeti u obzir koliki je opseg tražene dokumentacije, vodi li se ista pojedinačno ili zajedno sa nekom drugom dokumentacijom koja nije predmet žaliteljeva zahtjeva, koje je sve radnje potrebno izvršiti da bi se udovoljilo zahtjevu žalitelja (pri tome vodeći računa o tome je li potrebno prekrivati zaštićene podatke), te eventualnu procjenu utrošenog vremena za isto, a o čemu osporeno rješenje nema razloga.
U konkretnom slučaju, odlučnu činjenicu pri donošenju odluke predstavljaju upravo informacije koje žaliteljica traži, iz kojeg razloga se u nastavku iznose propisi koji uređuju pitanje unutarnje revizije.
Sukladno članku 16. stavku 1. tada važećeg Zakona o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru („Narodne novine“, 141/06) propisano je da je unutarnja revizija a) dio sveobuhvatnog sustava unutarnje financijske kontrole u javnom sektoru b) neovisna i objektivna aktivnost davanja stručnog mišljenja i savjeta s ciljem dodavanja vrijednosti i poboljšanja poslovanja korisnika proračuna i c)pomaže korisniku proračuna u ostvarivanju ciljeva primjenom sustavnog i disciplinarnog pristupa vrednovanju i poboljšanju djelotvornosti procesa upravljanja rizicima, kontrola i gospodarenja.
Stavkom 2. navedenog članka propisano je da unutarnja revizija pruža podršku korisniku proračuna u ostvarivanju ciljeva:
1. izradom strateških i godišnjih planova unutarnje revizije temeljenih na objektivnoj procjeni rizika, te obavljanjem pojedinačnih unutarnjih revizija u skladu s usvojenim planovima, 2. procjenom prikladnosti i djelotvornosti sustava financijskog upravljanja i kontrola u odnosu na: a) utvrđivanje, procjenu i upravljanje rizicima, b) usuglašenost sa zakonima i drugim propisima, c) pouzdanost i sveobuhvatnost financijskih i drugih informacija, d) učinkovitost, djelotvornost i ekonomičnost poslovanja, e) zaštitu imovine i informacija, i f) obavljanje zadaća i ostvarivanje ciljeva, te 3. davanjem preporuka za poboljšanje poslovanja.
Iz članka 15. Statuta prvostupanjskog tijela, koji je dostupan na internetskoj stranici prvostupanjskog tijela, proizlazi da se radi obavljanja stručno-administrativnih, uslužnih i pomoćnih poslova, između ostalih, ustrojava i Odjel za unutarnju reviziju.
Sistematizacijom (popisom) radnih mjesta po ustrojstvenim jedinicama i uvjetima za obavljanje radnog mjesta proizlazi da u Odjelu za unutarnju reviziju postoje radna mjesta voditelja odjela za unutarnju reviziju i višeg unutarnjeg revizora.
Osim toga, ukazuje se i na odredbu članka 10. stavka 1. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano da su tijela javne vlasti obvezna na internetskim stranicama na lako pretraživ način i u strojno čitljivom obliku objavljivati godišnje planove, programe, strategije, upute, izvješća o radu, financijska izvješća i druge odgovarajuće dokumente koji se odnose na područje rada tijela javne vlasti.
Što se tiče strateškog plana unutarnje revizije, ukazuje se na praksu Krapinsko-zagorske županije, odnosno da je na linku http://www.kzz.hr/sadrzaj/staticpage/sluzba-revizija/KZZ_Strateski_plan_unutarnje_revizije_2015_2017.pdf javno objavljen strateški plan unutarnje revizije Krapinsko zagorske županije za razdoblje do 2015. do 2017. godine.
U odnosu na godišnji plan rada unutarnje revizije, ističe se da je primjerice na linku https://www.osijek.hr/wp-content/uploads/2018/01/GODISNJI-PLAN-UNUTARNJE-REVIZIJE-GRADA-OSIJEKA-ZA-2018..pdf javno objavljen godišnji plan unutarnje revizije Grada Osijeka za 2018. godine.
Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru („Narodne novine“, broj 141/06) u članku 30. propisuje da je voditelj jedinice za unutarnju reviziju, odnosno unutarnji revizor, dužan pripremiti godišnje izvješće o obavljenim revizijama i o aktivnostima unutarnje revizije u skladu s uputama Središnje harmonizacijske jedinice Ministarstva financija, a navedeno izvješće dostavlja se Središnjoj harmonizacijskoj jedinici Ministarstva financija nakon što ga odobri čelnik korisnika proračuna. Nadalje, člankom 31. stavkom 2. citiranog Zakona propisano je da godišnje izvješće unutarnje revizije obuhvaća: a) pregled obavljenih revizija i gdje je prikladno, odstupanja od godišnjeg revizijskog plana, uz navođenje razloga odstupanja ili neizvršavanja plana, b) glavne zaključke koji se odnose na funkcioniranje sustava financijskog upravljanja i kontrola te preporuke dane s ciljem poboljšanja poslovanja korisnika proračuna, c) aktivnosti koje je poduzeo čelnik korisnika proračuna s ciljem provedbe značajnijih preporuka te značajne preporuke koje nisu provedene, d) sve slučajeve nepridržavanja ili pogrešne primjene zakona i drugih propisa te sumnji na prijevaru, e) prijedloge za razvoj unutarnje revizije.
Naputkom za izradu godišnjeg izvješća o sustavu financijskih kontrola u javnom sektoru („Narodne novine“, broj: 132/11) propisano je da se godišnje izvješće o obavljenim revizijama i aktivnostima unutarnje revizije sastoji od općeg i posebnog dijela. Opći dio sadrži opće podatke o korisniku proračuna, podacima o jedinici za unutarnju reviziju i unutarnjim revizorima i primjenu standarda i metodologija rada unutarnje revizije, a posebni dio sadrži pregled obavljenih revizija, glavne zaključke koji se odnose na funkcioniranje sustava financijskog upravljanja i kontrola, aktivnosti koje je poduzeo čelnik korisnika proračuna s ciljem provedbe značajnijih preporuka te značajne preporuke koje nisu provedene, nepridržavanja ili pogrešne primjene zakona i drugih propisa te sumnje na prijevaru te prijedloge za razvoj unutarnje revizije. Nadalje, propisano je da će, na temelju pojedinačnih godišnjih izvješća o sustavu financijskog upravljanja i kontrola te godišnjih izvješća o obavljenim revizijama i aktivnostima unutarnje revizije, Uprava za harmonizaciju unutarnje revizije i financijske kontrole sastaviti objedinjeno godišnje izvješće o sustavu financijskih kontrola koje se, nakon što ga raspravi Vijeće za unutarnju financijsku kontrolu i odobri ministar/ica financija, podnosi Vladi Republike Hrvatske.
Osim toga, Ministarstvo financija na linku http://www.mfin.hr/hr/izvjescivanje-1-2-1, objavljuje objedinjena godišnja izvješća o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru Republike Hrvatske. Uvidom u navedenu poveznicu utvrđeno je da ista sadrži i objavljeno Objedinjeno godišnje izvješće o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru Republike Hrvatske za 2013. godinu koje u dijelu koji se odnosi na unutarnju reviziju sadržava objedinjene statističke podatke za sve proračunske korisnike te pregled najznačajnijih preporuka koje su dane u okviru obavljenih unutarnjih revizija.
Dakle, iz navedenog bi se također moglo zaključiti da i godišnje izvješće o obavljenim revizijama i aktivnostima unutarnje revizija predstavlja informaciju od javnog značaja, te se na istu također odnosi odredba članka 10. stavka 1. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je regulirana obveza objave izvješća tijela javne vlasti.
U odnosu na dokumente koje su predmet postupka, također treba imati u vidu odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru prema kojoj se unutarnja revizija obavlja kroz reviziju sustava, reviziju usklađenosti, reviziju uspješnosti poslovanja, financijsku reviziju i reviziju IT sustava.
Iz navedenog bi se moglo zaključiti da unutarnja revizija obavlja reviziju programa. aktivnosti i poslovnih procesa prvostupanjskog tijela.
S obzirom na navedeno, te uzimajući u obzir načelo transparentnosti u djelovanju tijela javne vlasti, Povjerenica za informiranje smatra da bi korištenje instituta zloupotrebe prava na pristup informacijama u konkretnom slučaju potaknulo sumnju kako se uskraćivanje prava na pristup informacijama zbog zlouporabe koristi samo kako bi se prikrile nezakonitosti u radu ili neopravdanog isključivanja javnosti iz procesa odlučivanja, budući da podaci koji se odnose na unutarnju reviziji upravo daju kratki pregled poslovanja prvostupanjskog tijela, a za koju informaciju nedvojbeno postoji javni interes, na što pravilno žaliteljica ukazuje u svojoj žalbi.
Također se ističe da dokumentacija koja je Povjerenici za informiranje dostavljena u žalbenom postupku nije opsežna (pojedini dokument sadrži cca 10 stranica, uz napomenu da je Obrazac GI-UR, na kojem se sastavlja godišnje izvješće javno objavljen), pa odlučivanje o zahtjevu žaliteljice u konkretnom slučaju ne dovodi do opterećivanja rada prvostupanjskog tijela, posebno imajući u vidu da Povjerenica za informiranje ne nalazi postojanje zakonskih ograničenja za pristup traženim informacijama.
Osim toga, Povjerenica za informiranje smatra da institut zlouporabe prava treba koristiti iznimno, imajući u vidu da se ograničava ustavno pravo građana. Poštujući načelo razmjernosti, prilikom potencijalne primjene instituta zloupotrebe prava na pristup informacijama potrebno je utvrditi je li utvrđivanje zloupotrebe prava legitimna i prikladna mjera za ostvarivanje cilja zaštite ustavnih prava građana i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom; zatim je li ta mjera nužna, odnosno postoji li neka druga mjera manjeg intenziteta kojom se može postići isti cilj a da se ne suspendira ustavno pravo građana na pristup informacijama; te je u konačnici potrebno utvrđivanje razmjernosti u užem smislu, odnosno balansiranje u konkretnom slučaju mjeru utvrđivanja zloupotrebe prava i ustavnog prava na pristup informacijama, što je prvostupanjsko tijelo u konkretnom slučaju propustilo učiniti.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog, zbog pogrešne primjene članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09) u vezi s člankom 25. stavkom 7. riješiti kao u izreci.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.