KLASA: UP/II-008-07/17-01/925

URBROJ: 401-01/05-18-2

Zagreb, 2. 3. 2018.

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... iz Zagreba, ........., izjavljene protiv rješenja Općinskog državnog odvjetništva u Požegi, broj: PPI-DO-10/2017-10 od 5. 10. 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama,  donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Općinskog državnog odvjetništva u Požegi, broj: PPI-DO-10/2017-10 od 5. 10 2017. godine.

2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Pobijanim rješenjem Općinskog državnog odvjetništva u Požegi (u daljnjem tekstu: ODO Požega) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj)  od  24. 7. 2017. godine, kojim je zatražio presliku ili skenirani zbirni godišnji popisni list za 2016. godinu za najmanje 2, ali ne više od 3 zamjenika ODO-a Požega po nasumičnom izboru službenika za informiranje. Predmetni zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.

Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog bitne povrede upravnog postupka te pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Žalitelj smatra kako ne postoje subjektivni niti objektivni elementi zloupotrebe prava, a što se tiče navodnog taženja izrade analize i popunjavanja tablica sa podacima o podnesenim prigovorima, žalitelj u bitnom navodi kako je u zahtjevu izrijekom naveo citat „ukoliko je moguće tablično prikazati po vremenskom zaprimanju pritužbi/zahtjeva po kvartalima.“ Što se tiče zahtjeva za pristup informacijama  u kojem se traže podaci o mjesečnim ili godišnjim statističkim izvješćima, odnosno godišnjim popisnim listovima, koji su klasificirani stupnjem tajnosti, žalitelj smatra kako tijelo javne vlasti prilikom rješavanja navedenih zahtjeva nije poštovalo postupovne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama. Predlaže da se njegova žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od  24. 7. 2017. godine zatražio presliku ili skenirani zbirni godišnji popisni list za 2016. godinu za najmanje 2, ali ne više od 3 zamjenika ODO-a Požega po nasumičnom izboru službenika za informiranje. ODO Požega je povodom predmetnog zahtjeva donijelo rješenje, broj: PPI-DO-10/2017-2 od 2. 8. 2017. godine, kojim je odbilo žaliteljev zahtjev jer je zatražena informacija klasificirana stupnjem tajnosti. Povjerenica za informiranje je povodom žaliteljeve žalbe donijela rješenje, KLASA: UP/II-008-07/17-01/608, URBROJ: 401-01/05-17-3 od 13. 9. 2017. godine, kojim je poništila rješenja ODO-a Požege od 2. 8. 2017. godine te je predmet vratila prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak. ODO Požega je u ponovnom postupku donijelo rješenje, broj: PPI-DO-10/2017-10 od 5. 10. 2017. godine, kojim je odbilo žaliteljev zahtjev zbog zloupotrebe prava na pristup informacijama, a na koje je žalitelj uložio žalbu Povjerenici za informiranje.

Uvidom o obrazloženje pobijanog rješenja utvrđeno je kako je tijelo javne vlasti u bitnom navelo da je premetni zahtjev jedan od 9 žaliteljevih zahtjeva upućen ovom državnom odvjetništvu tijekom 2017. godine, jedan od par stotina zahtjeva upućenih i ostalim državnim odvjetništvima. ODO Požega nadalje navodi kako žalitelj ustraje u praksi sukcesivnog podnošenja istovrsnih zahtjeva, ne čekajući pritom odluke Povjerenice za informiranje povodom izjavljenih žalbi, što nije u skladu s načelom međusobnog poštovanja i suradnje propisanog člankom 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama. ODO Požega smatra kako je žalitelj očito zloupotrijebio zakonom dano mu pravo.

Nadalje, člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Nastavno na navedenu zakonsku odredbu, Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku utvrdila kako je tijelo javne vlasti, prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama, nepravilno primijenilo odredbu o zloupotrebi prava na pristup informacijama.

Naime, člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. - pročišćeni tekst) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom. Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.

S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno  je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja i onemogućavanje korisnika da konzumiraju ustavom propisano temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti.

Prilikom razmatranja definicije djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, mogli bi je razložiti na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj se subjektivni i objektivni element međusobno nadopunjuju.

Subjektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u prvom dijelu definicije, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava.

Iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, slučajevi potencijalne zloupotrebe prava su drugačiji jer rješavatelj zahtjeva odnosno rješavatelj žalbe mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva te međusobni odnos podnositelja zahtjeva i tijela javne vlasti.

Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes.

Objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u drugom dijelu definicije, u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“

Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, biće djela zloupotrebe prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.

Drugim riječima, u slučajevima kada su prekomjerno opterećeni radni kapaciteti tijela javne vlasti, može se dogoditi da dođe do ugrožavanja javnog interesa, koji se odražava u redovitom funkcioniranju tijela javne vlasti, ostvarivanju njegove izvorne svrhe te u konačnici zaštiti prava trećih osoba koja ulaze u međuodnos sa tijelom javne vlasti i koje očekuju da će tijelo javne vlasti ispuniti svoju zakonom predviđenu javnu svrhu.

Razumljivo je da kada spojimo subjektivni i objektivni element zloupotrebe, rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice  primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti.

 U tom se slučaju pokreće pitanje potrebe ograničavanja prava na pristup informacijama radi zaštite resursa i dostojanstva tijela javne vlasti, ali i radi zaštite samog pravnog poretka, stoga  je nužno razmotriti konkretan odnos žalitelja i tijela javne vlasti kako bi se utvrdilo postojanje zloupotrebe prava na pristup informacijama.

Ako u konkretnom slučaju procjenjujemo žaliteljevu namjeru da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebali  bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu,  opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.

Slijedom navedenog, razmatrajući  interes žalitelja za traženom informacijom u konkretnom slučaju, ali i u drugim povezanim zahtjevima, budući da se razmatra pitanje zloupotrebe prava, vidljivo je kako  žalitelj traži informacije koje se uglavnom odnose na izvješća i godišnje popisne listove tijela ODO-a Požega

Takav tip informacija ulazi u krug informacija za koje postoji javni interes za njihovim dobivanjem, koje nisu trivijalne i čije traženje potiče jačanje odgovornosti rada tijela javne vlasti  i njihovu usklađenost za propisima, te posljedično jača povjerenje građana u vladavinu prava.

Nadalje, tijelo javne vlasti u pobijanom rješenju nije uspjelo dokazati  malicioznost žalitelja prilikom podnošenja zahtjeva, niti njegovu namjeru šikaniranja tijela javne vlasti.  Njegovi zahtjevi ujedno nisu zlonamjerno intonirani, niti sadrže pejorativan diskurs. Gledano sa pozicije podnositelja zahtjeva u obraćanju prema tijelu javne vlasti, predmetni zahtjevi su u skladu sa načelom međusobnog poštovanja i suradnje, propisanog člankom 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama.

Razmatrajući sadržaj i količinu žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama u žalbenom je postupku utvrđeno kako se ne može konstatirati njihova voluminoznost, te kako predmetni zahtjevi  ne predstavljaju opterećenje za  tijelo javne vlasti na način da bi njihovo rješavanje ugrozilo redovito obavljanje djelatnosti ODO-a Požega. Zahtjevi su, naime, kratki, jasni i određeni te ih je bilo ukupno 9.

Što se tiče argumenta kako žalitelj svojim zahtjevom ne traži informacije u zakonskom smislu, odnosno kako traži od tijela javne vlasti da izradi analizu, u žalbenom postupku je utvrđeno kako je žalitelj navedeno samo dvaput zatražio od ODO-a Požega, te kako se tom prilikom ogradio da mu se dostave popunjene tablice samo ako je to moguće, što znači da nije inzistirao na navedenom.

Tijelo javne vlasti, osim  navedenog, samostalno rješava zahtjeve za pristup informacijama, te se ne može pozivati na zahtjeve koje je žalitelj uputio drugim državnim odvjetništvima, budući da je svako državno odvjetništvo zasebno tijelo javne vlasti koje ima svojeg službenika za informiranje, tako da podnošenje zahtjeva drugim tijelima javne vlasti ne utječe na stupanj opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja ODO-a Požega.

Prilikom utvrđivanja bića djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, Povjerenica za informiranje nije utvrdila žaliteljevu subjektivnu namjeru zloupotrebe prava, niti je utvrdila objektivno opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanje tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

Budući da  je ODO Požega isprva odbila žaliteljev zahtjev jer su zatražene informacije klasificirane stupnjem tajnosti, Povjerenica za informiranje u žalbenom postupku nije ulazila u opravdanost klasifikacije informacija, već je rješenje, broj: PPI-DO-10/2017-2 od 2. 8. 2017. godine, poništeno zbog postupovnih grešaka koje su činile rješenje nezakonitim. ODO Požega je, slijedom navedenog,   upućena  da prilikom ponovnog rješavanja zahtjeva za pristup informacijama riješi zahtjev sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno u slučaju da je informacija klasificirana stupnjem tajnosti, potrebno je  prije donošenja rješenja provesti test razmjernosti i javnog interesa i pribaviti mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost. Nije stoga jasno zašto tijelo javne vlasti nije postupilo sukladno uputi iz rješenje Povjerenice za informiranje , odnosno zašto je promijenilo razlog ograničenja prava na pristup informacijama.

U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo je dužno utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.  

U pogledu provedbe testa razmjernosti i javnog interesa i utvrđivanja zloupotrebe prava, tijelo javne vlasti se upućuje na internetsku stranicu Povjerenika za informiranje, na kojoj se na poveznici http://www.pristupinfo.hr/pravni-okvir/, pod rubrikom Upute i smjernice, nalaze Smjernice za test razmjernosti i javnog interesa i Smjernice za primjenu odredbe o zlouporabi prava.

Uputa o pravnom lijeku: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred  Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.