KLASA: UP/II-008-07/16-01/279

URBROJ: 401-01/04-18-18

Zagreb, 26. siječnja 2018. godine

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva vanjskih i europskih poslova KLASA: UP/I-008-02/15-11/1, URBROJ: 521-S-03-16-4 od 23. svibnja 2016. godine, te postupajući po presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, UsII-112/17 od 18. listopada 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Ministarstva vanjskih i europskih poslova, KLASA: UP/I-008-02/15-11/1, URBROJ: 521-S-03-16-4 od 23. svibnja 2016. godine.

2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) za ostvarivanjem prava na pristup informacijama, kojim je tražio informaciju o brojčanoj oznaci sadržanoj u registarskim tablicama koja je dodijeljena diplomatskom predstavništvu pojedine države, temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer se radi o skupu informacija koje su nastale u području održavanja diplomatskih odnosa.

Protiv osporenog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu u kojoj u bitnome navodi da je tijelo javne vlasti suprotno odredbama članka 23. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama odbilo njegov zahtjev. Navodi da je tijelo javne vlasti nepotpuno utvrdilo činjenično stanje iz razloga što je prilikom provedbe testa razmjernosti utvrđeno da predmetna informacija nije javno objavljena. Ističe da je vlastitim opažanjem utvrdio da se vozila s određenim brojem zaustavljaju ispred određenog veleposlanstva, pa smatra apsurdnom tvrdnju da navedeni podaci nisu javno objavljeni. Osporava stav prvostupanjskog tijela da bi davanje traženih informacija moglo ugroziti sigurnost diplomatskih i konzularnih predstavništava. Smatra da bi prihvaćanje stava prvostupanjskog tijela značilo i da bi se lokacije samih predstavništava trebale držati tajnim. Također ističe da navedeni podaci nisu nastali u području održavanja diplomatskih odnosa, već su čisto interni podaci, koji su jednaki ostalim podacima o oznakama za obične registarske oznake. Predlaže da se žalba uvaži.

Rješenjem Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/16-01/279, URBROJ: 401-01/04-17-6 od 02. svibnja 2017. godine poništeno je rješenje Ministarstva vanjskih i europskih poslova, KLASA: UP/I-008-02/15-11/1, URBROJ: 521-S-03-16-4 od 23. svibnja 2016. godine (točka 1. izreke), te je žalitelju omogućen pristup dokumentu pod nazivom „Registarske oznake“ (točka 2. izreke). Ministarstvo vanjskih i europskih poslova je protiv navedenog rješenja Povjerenika za informiranje pokrenulo upravni spor.

Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj UsII-112/17-8 od 18. listopada 2017. godine tužbeni zahtjev tužitelja je usvojen i poništeno je rješenje Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/16-01/279, URBROJ: 401-01/04-17-6 od 02. svibnja 2017. godine te je predmet vraćen Povjereniku za informiranje na ponovni postupak.

Iz obrazloženja presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj UsII-112/17-8 od 18. listopada 2017. godine u bitnom proizlazi da je u ponovljenom postupku potrebno utvrditi radi li se u konkretnom slučaju o podacima označenim oznakom tajnosti „OGRANIČENO“, odnosno da spisu ne prileži dokaz da je u konkretnom slučaju od vlasnika informacije zatraženo očitovanje radi li se o podacima sadržanim u informacijskom sustavu Ministarstva unutarnjih poslova koji bi bili označeni oznakom tajnosti „OGRANIČENO“.

Također je u obrazloženju presude navedeno da je pri tome potrebno voditi računa o osnovanim prigovorima tužitelja o aktualnoj globalnoj sigurnosnoj situaciji koja iziskuje potrebu zaštite zatraženih podataka.

Sukladno članku 81. stavku 2. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17) u izvršenju presude tuženik je obvezan postupiti sukladno izreci presude, najkasnije u roku od 60 dana od dana donošenja pravomoćne presude, pri čemu je vezan pravnim shvaćanjem i primjedbama suda.

Rješavajući ponovno o žalbi, a pridržavajući se primjedbi i pravnog shvaćanja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u pogledu postupka, utvrđeno je da je žalba osnovana.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. Zakona.

Odredbom članka 15. stavka 2. točke 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijelo javne vlasti može ograničiti pristup informaciji ako je pristup informaciji ograničen sukladno međunarodnim ugovorima ili se radi o informaciji nastaloj u postupku sklapanja ili pristupanja međunarodnim ugovorima ili pregovora s drugim državama ili međunarodnim organizacijama, do završetka postupka, ili se radi o informaciji nastaloj u području održavanja diplomatskih odnosa.

Člankom 15. stavkom 2.. točkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka.

Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.

Iz obrazloženja pobijanog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da je predmetna informacija nastala u području održavanja diplomatskih odnosa, a iz provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, KLASA: 018-06/15-03/247, URBROJ: 521-P-16-2 od 23. svibnja 2016. godine proizlazi da u konkretnom slučaju ne postoji javni interes, već isključivo partikularni interes podnositelja zahtjeva.

Navedenu argumentaciju prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.

Odredbom članka 6. stavka 1. Pravilnika o registraciji i označavanju vozila („Narodne novine“, broj 151/08, 89/10, 104/10, 83/13 i 52/15) propisano je da registraciju vozila diplomatskih i konzularnih predstavništava, misija stranih država i predstavništava međunarodnih organizacija sa sjedištem u Republici Hrvatskoj i njihovog osoblja, obavljaju policijske uprave odnosno policijske postaje na čijem području imaju sjedište. Stavkom 2. istog članka navedenog Pravilnika propisano je da registraciju vozila osoblja iz stavka 1. ovog članka mogu obaviti i policijske uprave odnosno policijske postaje na čijem području osoba ima prebivalište, odnosno stalni ili privremeni boravak.

Člankom 16. stavkom 1. Pravilnika o registraciji i označavanju vozila  propisano je da su registarske pločice za vozila diplomatskih i konzularnih predstavništava, misija stranih država i predstavništava međunarodnih organizacija u Republici Hrvatskoj i njihova osoblja plave boje, a otisnute brojke i slova su žute boje, te sadrže: brojčanu oznaku zemlje iz koje je predstavništvo, slovnu oznaku djelatnosti predstavništva, odnosno statusa osobe u tim predstavništvima i registarski broj vozila. Stavkom 2. istog članka navedenog Pravilnika propisano je da su slovne oznake djelatnosti predstavništava odnosno statusa osobe u tim predstavništvima na registarskim pločicama: 1. »A« – za vozila u vlasništvu diplomatskih predstavništava, misija stranih država i predstavništava međunarodnih organizacija u Republici Hrvatskoj i njihova osoblja koja imaju diplomatski status (Obrazac 13), 2. »C« – za vozila u vlasništvu konzularnih predstavništava i njihova osoblja koja imaju konzularni status (Obrazac 14), »M« – za vozila čiji su vlasnici stranci koji su zaposleni u diplomatskim i konzularnim predstavništvima, misijama stranih država i predstavništvima međunarodnih organizacija u Republici Hrvatskoj, a nemaju diplomatski status (Obrazac 15). Stavkom 3. istog članka navedenog Pravilnika propisano je da za vozila iz stavka 2. točke 1. i 2. ovoga članka uz registarsku pločicu izdaje se i dopunska pločica elipsasta oblika crne boje sa slovima otisnutim žutom bojom: za vozila kojima se koristi šef diplomatskog predstavništva ili misije – pločica sa slovima »CMD«, za vozila kojima se koristi osoba s diplomatskim statusom – pločica sa slovima »CD«, a za vozila kojima se koristi konzularni dužnosnik pločica sa slovima »CC« (Obrazac 16).

Člankom 22. stavkom 1. Uredbe o određivanju štićenih osoba, objekata i prostora te provođenju njihove zaštite i osiguranja („Narodne novine“, 46/13, 103/14, 151/14) propisano je da se mjere zaštite provode i prema predstavnicima i objektima diplomatske misije i konzularnih ureda u Republici Hrvatskoj, ukoliko se na temelju podataka prikupljenih mjerama protuobavještajne zaštite utvrdi potreba za provođenjem mjera osiguranja i zaštite. Stavkom 2. navedenog članka propisano je da odluku o provođenju mjera zaštite donosi Vlada Republike Hrvatske.

U odnosu na pozivanje prvostupanjskog tijela na odredbu članka 15. stavka 2. točke 6. Zakona o pravu na pristup informacijama, Povjerenica za informiranje smatra da pogrešno prvostupanjsko tijelo navodi da bi predmetna informacija nastala u području održavanja diplomatskih odnosa.

Temeljem članka 3. Bečke konvencije o diplomatskim odnosima (SL SFRJ 2/64), koju je Republika Hrvatska preuzela notifikacijom o sukcesiji od 08. listopada 1991. godine, funkcija diplomatske misije je, između ostalog, unaprjeđivanje prijateljskih odnosa i razvijanje ekonomskih, kulturnih i znanstvenih odnosa između države šiljateljice i države primateljice.

Uzimajući u obzir navedeno, ne može se prihvatiti stav prvostupanjskog tijela da je zatražena informacija nastala u području održavanja diplomatskih odnosa, jer predmet diplomatskih odnosa sasvim sigurno nije pitanje na koji će način biti reguliran broj tablica vozila diplomatskih predstavništava.

To potvrđuje i gore citirani Pravilnik o registraciji i označavanju vozila, kojeg je donijelo Ministarstvo unutarnjih poslova, koji u članku 18. propisuje da se o registriranim vozilima vodi evidencija u informacijskom sustava Ministarstva unutarnjih poslova.

Dakle, očito je da se ne radi o informaciji nastaloj u vezi održavanja diplomatskih odnosa, već se radi o informaciji koja je uređena internim hrvatskim propisima, a na što osnovano žalitelj ukazuje u svojoj žalbi.

Točno je da je Republika Hrvatska kao članica Bečke konvencije dužna poduzeti sve mjere za zaštitu stranih predstavništava, ali nije jasno zbog čega bi nedostavljanje podataka o brojčanim oznakama koje su dodijeljene pojedinim diplomatskim predstavništvima predstavljalo takvu mjeru. Naime, mjere zaštite diplomatskog osoblja su propisane kroz odredbu članka 29. Bečke konvencije o diplomatskim odnosima (nepovredivost osobe), članka 30. (nepovredivost stana, spisa i dopisivanja) te člankom 31. (imunitet od kaznene sudbenosti države primateljice).

Dakle, može se zaključiti da je u konkretnom slučaju pogrešno primijenjen pravni propis i to odredba članka 15. stavka 2. točke 6. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Osim toga, ostvaren je žalbeni razlog nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, s obzirom da prvostupanjsko tijelo nije postupilo sukladno odredbi članka 8. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09) prema kojoj u postupku treba utvrditi pravo stanje stvari, odnosno sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari.

Imajući u vidu gore navedene primjedbe Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, dopisom Povjerenice za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/16-01/279, URBROJ: 401-01/04-17-16 od 05. prosinca 2017. godine zatraženo je od Ministarstva unutarnjih poslovanje očitovanje o tome predstavljaju li podaci o registarskim oznakama, odnosno brojčanim oznakama koje su dodijeljene pojedinom diplomatskom predstavništvu klasificirane podatke, s obzirom da se isti vode u Informacijskom sustavu Ministarstva unutarnjih poslova.

Iz dopisa Ministarstva unutarnjih poslova, KLASA: 008-01/17-01/73, URBROJ: 511-01-11-17-8 od 27. prosinca 2017. godine Povjerenici za informiranje proizlazi da su podaci o registarskim oznakama dio zbirke podataka koja nije javno objavljiva, a sadržana je u Informacijskom sustavu Ministarstva unutarnjih poslova koji je označen stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“.

Slijedom svega navedenog, valjalo je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku poništiti prvostupanjsko rješenje, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, posebno uzimajući u obzir sljedeće.

Sukladno članku 5. stavku 1. točki 8. Zakona o pravu na pristup informacijama „vlasnik informacije“ je tijelo javne vlasti u okviru čijeg djelokruga je nastala informacija klasificirana stupnjem tajnosti, odnosno tijelo druge države ili međunarodna organizacija u okviru čijeg djelokruga je nastala međunarodna informacija.

Člankom 21. stavkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da ako tijelo javne vlasti zaprimi zahtjev za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, a nije njezin vlasnik, dužno je bez odgode, a najkasnije u roku od osam dana od dana zaprimanja zahtjeva, ustupiti zahtjev vlasniku informacije o čemu će obavijestiti podnositelja.

Uzimajući u obzir očitovanje Ministarstva unutarnjih poslova, KLASA: 008-01/17-01/73, URBROJ: 511-01-11-17-8 od 27. prosinca 2017. godine, moglo bi se zaključiti da je Ministarstvo unutarnjih poslova vlasnik navedene informacije koja je označena oznakom tajnosti „OGRANIČENO“.

Ukoliko Ministarstvo unutarnjih poslova nije vlasnik informacije, već je prvostupanjsko tijelo vlasnik informacije, tada je isto dužno u smislu odredbe članka 16. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama zatražiti mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, prije provođenja testa razmjernosti i javnog interesa.

Osim toga, u konkretnom slučaju treba voditi i računa o navodima iz ranijeg rješenja Povjerenice za informiranje u ovom postupku, KLASA: UP/II-008-07/15-01/557, URBROJ: 401-01/04-16-02 od 21. ožujka 2016. godine, kojim je poništeno rješenje Ministarstva vanjskih i europskih poslova, KLASA: UP/I-008-02/15-11/1, URBROJ: 521-S-03-15-1 od 07. prosinca 2015. godine i predmet vraćen na ponovni postupak.

Naime, s obzirom da je za rješavanje zahtjeva za pristup informacijama odlučan trenutak podnošenja zahtjeva za pristup informacijama (u konkretnom slučaju 04. studenog 2015. godine), treba utvrditi je li prvostupanjsko tijelo u trenutku podnošenja žaliteljeva zahtjeva posjedovalo traženi dokument kao informaciju u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Osim toga, treba uzeti u obzir i odredbu članka 11. Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, 25/13, 85/15) prema kojoj se klasifikacija podatka obavlja pri nastanku podatka ili prilikom periodične procjene iz članka 14. Zakona o tajnosti podataka.

Zaključno, u ponovljenom postupku treba utvrditi kada je nastala predmetna informacija, u djelokrugu kojeg tijela javne vlasti te, kakav je status imala u trenutku podnošenja zahtjeva za pristup informacijama žalitelja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.