KLASA: UP/II-008-07/17-01/733
URBROJ: 401-01/05-18-2
Zagreb, 27. 2. 2018.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Općinskog državnog odvjetništva u Virovitici, broj: PPI-DO-5/2017 od 14. 8. 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Općinskog državnog odvjetništva u Virovitici, broj: PPI-DO-5/2017 od 14. 8. 2017. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem Općinskog državnog odvjetništva u Virovitici (u daljnjem tekstu: ODO Virovitica) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 24. 7. 2017. godine, kojim je zatražio presliku ili skenirani zbirni godišnji popisni list za 2016. godinu za najmanje dva, ali ne više od tri zamjenika ODO-a u Virovitici, po nasumičnom odabiru službenika za informiranje. Predmetni zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., u svezi članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer je informacija klasificirana stupnjem tajnosti, te temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog bitne povrede upravnog postupka te pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Žalitelju je nejasno iz čega tijelo javne vlasti zaključuje da je riječ o informaciji klasificiranoj stupnjem tajnosti te smatra kako je u obrazloženju pobijanog rješenja krivo citirana zakonska odredba, budući da se članak 23. stavak 5. točka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama odnosi na informaciju koja je poslovna ili profesionalna tajna, odnosno koja je porezna tajna, odnosno informacija je zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Žalitelj također navodi da ako su zatražene informacije klasificirane stupnjem tajnosti, tada je tijelo javne vlasti povodom zahtjeva za pristup informacijama trebalo pribaviti mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost te provesti test razmjernosti i javnog interesa. Žalitelj smatra kako ne postoje subjektivni niti objektivni elementi zloupotrebe prava niti obrazloženje o navodnom oterećivanju službenika za informiranje, te napominje kako podnositelj zahtjeva nije obvezan navesti razloge zbog kojih traži pristup informaciji. Predlaže da se njegova žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 24. 7. 2017. godine zatražio presliku ili skenirani zbirni godišnji popisni list za 2016. godinu za najmanje dva, ali ne više od tri zamjenika ODO-a u Virovitici, po nasumičnom odabiru službenika za informiranje.
Uvidom o obrazloženje pobijanog rješenja je nadalje utvrđeno kako je tijelo javne vlasti navelo da su podaci koje je u svojem zahtjevu zatražio žalitelj proglašeni tajnima Zakonom o državnom odvjetništvu i Poslovnikom državnog odvjetništva, nakon čega u nastavku obrazloženja tijelo javne vlasti citira odredbe navedenih propisa. U nastavku obrazloženja se nadalje navodi kako žalitelj konstantno ovom odvjetništvu podnosi zahtjeve za dostavom velikog broja podataka bez ikakvog navođenja razloga traženja podataka, te je očito da na taj način zloupotrebljava svoje pravo na pristup informacijama i za zaključiti je da podnositelj traženjem velikog broja informacija ometa i opterećuje rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Prema odredbi članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Slijedom navedenog, neprihvatljivo je uskraćivanje pristupa informaciji samim navođenjem da je ista klasificirana stupnjem tajnosti, bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa i bez pribavljanja mišljenja Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost.
Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes. Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Kako bi se u potpunosti zadovoljile formalne pretpostavke donošenja odbijajućeg rješenja, tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir da je u slučaju kada postoji razlog za ograničenje iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama obvezno provesti test razmjernosti i javnog interesa, s obzirom da njegovo neprovođenje predstavlja bitnu povredu postupka. Bitnu povredu postupka u ovom slučaju predstavlja i izostanak pribavljanja mišljenja Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, budući da je informacija klasificirana stupnjem tajnosti.
Nadalje, člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Nastavno na navedenu zakonsku odredbu, Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku utvrdila kako je tijelo javne vlasti, prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama, nepravilno primijenilo odredbu o zloupotrebi prava na pristup informacijama.
Naime, člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. - pročišćeni tekst) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom. Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja i onemogućavanje korisnika da konzumiraju ustavom propisano temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti.
Prilikom razmatranja definicije djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, mogli bi je razložiti na subjektivni i objektivni element, te na cjelinu u kojoj se subjektivni i objektivni element međusobno nadopunjuju.
Subjektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u prvom dijelu definicije, u kojem stoji kako „jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.“ Slijedom navedenog, prilikom utvrđivanja subjektivnog elementa zloupotrebe je potrebno utvrditi subjektivni odnos podnositelja zahtjeva prema cilju koji se postiže podnošenjem zahtjeva, odnosno ima li podnositelj zahtjeva namjeru zloupotrebljavanja prava.
Iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, slučajevi potencijalne zloupotrebe prava su drugačiji jer rješavatelj zahtjeva odnosno rješavatelj žalbe mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva te međusobni odnos podnositelja zahtjeva i tijela javne vlasti.
Subjektivni element zloupotrebe bi stoga mogao ući u moralnu kategoriju, koja stavlja u odnos podnositelja zahtjeva, tijelo javne vlasti i javni interes.
Objektivni element zloupotrebe možemo prepoznati u drugom dijelu definicije, u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“
Objektivni element zloupotrebe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zloupotrebe, biće djela zloupotrebe prava na pristup informacijama može biti ostvareno i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanja tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost, koja se u slučaju tijela javne vlasti obavlja u javnom interesu.
Drugim riječima, u slučajevima kada su prekomjerno opterećeni radni kapaciteti tijela javne vlasti, može se dogoditi da dođe do ugrožavanja javnog interesa, koji se odražava u redovitom funkcioniranju tijela javne vlasti, ostvarivanju njegove izvorne svrhe te u konačnici zaštiti prava trećih osoba koja ulaze u međuodnos sa tijelom javne vlasti i koje očekuju da će tijelo javne vlasti ispuniti svoju zakonom predviđenu javnu svrhu.
Razumljivo je da kada spojimo subjektivni i objektivni element zloupotrebe, rezultat bi se trebao iskazivati u prekoračivanju pravne i moralne granice primjene instituta prava na pristup informacijama, što rezultira u neproporcionalnom i neopravdanom opterećivanju rada i funkcioniranja tijela javne vlasti.
U tom se slučaju pokreće pitanje potrebe ograničavanja prava na pristup informacijama radi zaštite resursa i dostojanstva tijela javne vlasti, ali i radi zaštite samog pravnog poretka, stoga je nužno razmotriti konkretan odnos žalitelja i tijela javne vlasti kako bi se utvrdilo postojanje zloupotrebe prava na pristup informacijama.
Ako u konkretnom slučaju procjenjujemo žaliteljevu namjeru da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebali bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu, opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.
Slijedom navedenog, razmatrajući interes žalitelja za traženom informacijom u konkretnom slučaju, ali i u drugim povezanim zahtjevima, budući da se razmatra pitanje zloupotrebe prava, vidljivo je kako žalitelj traži informacije koje se uglavnom odnose na izvješća koje je ODO Virovitica dužna izrađivat, odnosno koje je dužna podnositi višem državnom odvjetništvu.
Takav tip informacija ulazi u krug informacija za koje postoji javni interes za njihovim dobivanjem, koje nisu trivijalne i čije traženje potiče jačanje odgovornosti rada tijela javne vlasti i njihovu usklađenost za propisima, te posljedično jača povjerenje građana u vladavinu prava.
Nadalje, tijelo javne vlasti u pobijanom rješenju nije uspjelo dokazati malicioznost žalitelja prilikom podnošenja zahtjeva, niti njegovu namjeru šikaniranja tijela javne vlasti. Njegovi zahtjevi ujedno nisu zlonamjerno intonirani, niti sadrže pejorativan diskurs. Gledano sa pozicije podnositelja zahtjeva u obraćanju prema tijelu javne vlasti, predmetni zahtjevi su u skladu sa načelom međusobnog poštovanja i suradnje, propisanog člankom 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama.
Žalitelj prilikom podnošenja zahtjeva za pristup informacijama nije dužan davati razloge zbog kojih traže informacije, stoga nije opravdan argument tijela javne vlasti koji nenavođenje razloga traženja podataka koristi kao otegotnu okolnost, odnosno kao jedan od elemenata kojim dokazuje zloupotrebu prava.
Razmatrajući sadržaj i količinu žaliteljevih zahtjeva za pristup informacijama u žalbenom je postupku utvrđeno kako se ne može konstatirati njihova voluminoznost, te kako predmetni zahtjevi ne predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti na način da bi njihovo rješavanje ugrozilo redovito obavljanje djelatnosti ODO-a Virovitica. Zahtjevi su, naime, kratki, jasni i određeni te ih je bilo ukupno 5.
Prilikom utvrđivanja bića djela zloupotrebe prava na pristup informacijama, kako je propisano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, Povjerenica za informiranje nije utvrdila žaliteljevu subjektivnu namjeru zloupotrebe prava, niti je utvrdila objektivno opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti te onemogućavanje tijela javne vlasti da obavlja svoju djelatnost.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
Prilikom ponovnog rješavanja zahtjeva za pristup informacijama prvostupanjsko tijelo je dužno riješiti zahtjev sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno u slučaju da je informacija klasificirana stupnjem tajnosti dužno je prethodno provesti test razmjernosti i javnog interesa i pribaviti mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo je dužno utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
Uputa o pravnom lijeku: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.