KLASA: UP/II-008-07/17-01/858

URBROJ: 401-01/05-18-1

Zagreb, 31. 1. 2018.

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ………, novinarke Jutarnjeg lista, Zagreb, ………,  izjavljene protiv rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, KLASA: 008-01/17-01/30, URBROJ: 511-01-11-17-10 od 1. 8. 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama,  donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba ………, izjavljena protiv rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, KLASA: 008-01/17-01/30, URBROJ: 511-01-11-17-10 od 1. 8. 2017. godine, kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim  rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) usvojen je zahtjev ……… (dalje u tekstu: žaliteljica)  u dijelu koji se odnosi na dostavu podataka o broju osoba koje su stekle hrvatsko državljanstvo temeljem članka 12. Zakona o hrvatskom državljanstvu, podaci o državljanstvima koje su stjecatelji prethodno imali te podaci o ministarstvima koja su dala mišljenje u predmetima stjecanja hrvatskog državljanstva na osnovu članka 12. Zakona o hrvatskom državljanstvu. U preostalom dijelu žaliteljičin zahtjev je odbijen kao neosnovan, temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 4.  Zakona o pravu na pristup informacijama,  jer zatražene informacije predstavljaju zakonom zaštićene osobne podatke.

Protiv pobijanog rješenja Ministarstva žaliteljica je pravovremeno izjavila žalbu u kojima u bitnom navodi kako joj je Ministarstvo omogućilo djelomičan pristup zatraženim podacima, koji ne rasvjetljavaju bit ove iznimno snažne diskrecijske ovlasti države, a to je način na koji je u svakom pojedinom slučaju obrazloženo postojanje posebnog državnog interesa za dodjelu hrvatskog državljanstva  po članku 12. Zakona o hrvatskom državljanstvu i o osobama kojima je državljanstvo na taj način dodijeljeno. Žaliteljica nadalje smatra kako javni interes za objavom traženih informacija u ovom slučaju preteže nad pravom na zaštitu osobnih podataka te naglašava kako je javni interes sadržan u činjenici da dodjela hrvatskog državljanstva temeljem članka 12. Zakona o hrvatskom državljanstvu spada u diskrecijsku ovlast tijela javne vlasti koja, ako se ne podvrgne kvalitetnom nadzoru, sadrži visok rizik od zloupotrebe. Žaliteljica smatra kako objava razloga kojima se obrazlaže postojanje državnog interesa i imena osoba koje su stekle hrvatsko državljanstvo po toj osnovi ne može ugroziti njihova temeljna ljudska prava i slobode, te kako činjenica da je netko stekao hrvatsko državljanstvo diskrecijskom odlukom nadležnog držanog tijela sama po sebi nije difamatorna za tu osobu, ako je doista utemeljena na stvarnom državnom interesu. Žaliteljica, osim toga, smatra kako su pitanja koja je uputila Ministarstvu u potpunosti sukladna članku 6. Zakona o zaštiti osobnih podataka („Narodne novine“, broj 103/03, 118/06, 41/08, 130/11, 106/12 – pročišćeni tekst), odnosno kako informacije nije prikupljala u većem opsegu nego što je to nužno da bi se postigla utvrđena svrha, već je u pitanjima zatražila samo bitne informacije potrebne za novinarsko rasvjetljavanje teme stjecanja hrvatskog državljanstva na temelju utvrđenog posebnog državnog interesa, a ne, primjerice, podatke o kućnim adresama te skupine hrvatskih državljana, njihovom OIB-u, zdravstvenom kartonu, seksualnim  ili drugim sklonostima i navikama, čija bi javna objava mogla narušiti njihov ugled te njihova prava i slobode. Žaliteljica stoga od Povjerenice za informiranje traži da uvaži njezinu žalbu i omogući joj pristup traženim informacijama.

Žalba je neosnovana.

Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 20. 12. 2016. godine zatražila od Ministarstva dostavu sljedećih informacija: 1. Koliko je stranaca od 2000. godine do danas steklo hrvatsko državljanstvo temeljem članka 12. Zakona o hrvatskom državljanstvu („Narodne novine“, broj 53/91, 70/91, 28/92, 113/93, 4/94 i 130/11); 2. O kojim je osobama riječ (ime, prezime državljanstvo koje su osobe imale prije stjecanja hrvatskog državljanstva ili ga još uvijek imaju); 3. Na čiji prijedlog i uz kakvo obrazloženje je svaka od navedenih osoba dobila hrvatsko državljanstvo?

U žalbenom postupku je potom utvrđeno kako je Ministarstvo povodom žaliteljičinog zahtjeva za pristup informacijama donijelo rješenje, KLASA: 008-01/17-01/30, URBROJ: 511-01-11-17-3  od 7. 3. 2017. godine, na koje je žaliteljica uložila žalbu, povodom koje je Povjerenica za informiranje, kao drugostupanjsko tijelo, rješenjem, KLASA: UP/II-008-07/17-01/245, URBROJ: 401-01/05-17-3 od 11. 7. 2017. godine, poništila rješenje Ministarstva od 7. 3. 2017. godine i predmet vratila na ponovni postupak. U ponovljenom postupku je Ministarstvo donijelo  rješenje, KLASA: 008-01/17-01/30, URBROJ: 511-01-11-17-10 od 1. 8. 2017. godine, na koje je žaliteljica pravovremeno podnijela žalbu Povjerenici za informiranje.

Uvidom u obrazloženje pobijanog rješenja je utvrđeno kako Ministarstvo u bitnom citira odredbe Zakona o zaštiti osobnih podataka, Ustava Republike Hrvatske te međunarodnih dokumenata kojima se štite osobni podaci i privatni život fizičkih osoba, te navodi kako smatra da bi iznošenjem osobnih podataka osoba koje su stekle hrvatsko državljanstvo temeljem članka 12. Zakona o hrvatskom državljanstvu došlo do ozbiljnog ugrožavanja njihovog privatnog života, ljudskih prava i temeljnih sloboda kako to propisuje Zakon o zaštiti osobnih podataka. Ministarstvo stoga zaključuje kako je u provedenom postupku utvrđeno kako je javni interes zadovoljen davanjem brojčanih podataka te u vezi s tim, podataka iz koje zemlje dolaze stranci koji su stekli hrvatsko državljanstvo, kao i navođenje ministarstava koja su dala mišljenje.

Člankom 12.  stavkom 1. Zakona o hrvatskom državljanstvu je propisano da stranac čije bi primanje u hrvatsko državljanstvo predstavljalo interes za Republiku Hrvatsku, može prirođenjem steći hrvatsko državljanstvo iako ne udovoljava pretpostavkama iz članka 8. stavka 1. točaka 1.-4. istog Zakona. Stavkom 2. navedenog zakonskog članka je propisano da hrvatsko državljanstvo može steći i bračni drug osobe iz stavka 1. ovoga članka koja je stekla hrvatsko državljanstvo, iako ne udovoljava pretpostavkama iz članka 8. stavka 1. točaka 1-4. istog Zakona, dok je stavkom 3. propisano da nadležno ministarstvo daje mišljenje o postojanju interesa za primitak u hrvatsko državljanstvo strancu iz stavka 1. istog članka.

Za potrebe drugostupanjskog postupka, državni službenici Ureda povjerenice za informiranje su dana 13. listopada 2017. godine u prostorijama Ministarstva izvršili uvid u dio informacija na koje se odnosi žaliteljičin zahtjev. S obzirom na opsežnost zatraženih informacija, izvršen je uvid u dio spisa predmeta, i to na način da je za svaku godinu od 2000. do dana podnošenja zahtjeva bio zastupljen po jedan spis predmeta od svakog predlagatelja (ministarstva).

Prilikom uvida je utvrđeno da su rješenja o primanju u hrvatsko državljanstvo temeljem članka 12. Zakona o hrvatskom državljanstvu tipska, sa kratkim obrazloženjem, u kojem se u suštini navodi da su ispunjene zakonske pretpostavke za primanje u hrvatsko državljanstvo. U obrazloženjima rješenja koja datiraju od otprilike 2007. godine nadalje, sadržana je i klasa i urudžbeni broj mišljenja nadležnog ministarstva da postoji interes za primitak stranog državljanina u hrvatsko državljanstvo. Uvod i izreka rješenja sadrže sljedeće osobne podatke: ime i prezime fizičke osobe koja se prima u hrvatsko državljanstvo, ime oca, datum i mjesto rođenja te državljanstvo koje je fizička osoba imala prije stjecanja hrvatskog državljanstva.

Uvidom u spise predmeta je također utvrđeno da se u njima nalazi mišljenje, odnosno preporuka nadležnog ministarstva da postoji interes za primitak stranog državljanina u hrvatsko državljanstvo. Mišljenja odnosno preporuke variraju od predmeta do predmeta, te su nekim slučajevima sadržajnija i pružaju detaljne razloge zašto postoji interes za primitak stranog državljanina u hrvatsko državljanstvo (primjerice, radi se o uspješnom sportašu, gospodarstveniku koji investira u hrvatsku ekonomiju, eminentnom sveučilišnom profesoru, hrvatskom branitelju i sl.). Predmetna mišljenja također sadrže pojedine kategorije osobnih podataka fizičkih osoba, od kojih su neke vrlo osjetljive, poput podataka o zdravlju.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2. i 3., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.

Odredbom članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Sukladno članku 16. stavku 1. Zakona o pravu na pristup informacijama,  propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.

Člankom 2. stavkom 1. točkom 1. Zakona o zaštiti osobnih podataka propisano je da je osobni podatak svaka informacija koja se odnosi na identificiranu fizičku osobu ili fizičku osobu koja se može identificirati (osoba koja se može identificirati je osoba čiji se identitet može utvrditi izravno ili neizravno, posebno na osnovi identifikacijskog broja ili jednog ili više obilježja specifičnih za njezin fizički, psihološki ili mentalni, gospodarski, kulturni ili socijalni identitet.

Člankom 7. stavkom 1. podstavkom 1. do 8. istog Zakona propisan je pravni temelj prikupljanja i obrade osobnih podataka.

Odredbom članka 11. stavka 3. Zakona o zaštiti osobnih podataka propisano je da je zabranjeno davanje osobnih podataka na korištenje drugim primateljima za čiju obradu, odnosno korištenje nisu ovlašteni prema odredbama članka 7. i članka 8. stavka 2. ovog Zakona te ako je svrha za koju se osobni podaci traže na korištenje suprotna odredbi članka 6. stavka 2. i 3. ovoga Zakona.

U žalbenom postupku je utvrđeno kako je prvostupanjsko tijelo ispravno primijenilo odredbu članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da zatražene informacije predstavljaju zaštićene osobne podatke.

U žalbenom postupku je također utvrđeno kako u odnosu na opseg žaliteljičinog zahtjeva za pristup informacijama nije bilo moguće utvrditi pretežitost javnog interesa za omogućavanjem pristupa informaciji nad potrebom zaštite osobnih podataka.

Naime, s obzirom na to da žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama traži sve slučajeve stjecanja hrvatskog državljanstva od 2000. godine, odnosno traži podatke za otprilike 800 predmeta, utvrđeno je kako nije moguće odrediti opći i prevladavajući javni interes za dobivanjem zatraženih informacija u svim slučajevima skupno. Ujedno, utvrđeno je kako u tom slučaju odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama ne predstavljaju pravni temelj za dobivanje traženih informacija.

Budući da je žaliteljičin zahtjev neselektivan i voluminozan, u praksi ostvarivanja prava na pristup informacijama takvo se podnošenje zahtjeva naziva „pecanjem“ (information fishing) i ne smatra se automatski sukladnim javnom interesu koji se ostvaruje putem Zakon o pravu na pristup informacijama. Razlikuje se od situacije kad korisnik, sumnjajući na nepravilnosti, traži neke određene informacije koje bi mogle ukazati na nedostatke i nepravilnosti u radu tijela javne vlasti, u kojem bi se slučaju sužavanjem opsega zatraženih informacija mogao i jasnije odrediti javni interes i dokazati da prevladava nad potrebom zaštite osobnih podataka.

Odlučna je činjenica da je postupak stjecanja hrvatskog državljanstva upravni postupak u kojem se odlučuje o osobnim stanjima građana odnosno statusnim pitanjima vezano za osobu. Zakonom o hrvatskom državljanstvu nije propisano da su odluke u postupcima primitka u državljanstvo ili dobivanja hrvatskog državljanstva javni. U načelu i za razliku od sudskih postupaka i sudskih odluka (članak 120. Ustava Republike Hrvatske), upravni postupci i odluke u upravnom postupku nisu javne. Međutim, kada zakonodavac, provedbom prethodnog testa razmjernosti i javnog interesa, smatra da u javnom interesu, odnosno radi zaštite ili unaprjeđenja javnog interesa (npr. radi zaštite tržišnog natjecanja, interesa  pravne sigurnosti, funkcioniranja sektora pružanja javnih usluga, suzbijanja korupcije itd.), treba zakonski propisati javnost odluka u određenom postupku zakonodavac to i čini propisivanjem javne objave upravnih odluka. Primjerice, Zakonom o zaštiti tržišnog natjecanja („Narodne novine“, broj 79/09, 80/13) propisano je kako se rješenja Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja objavljuju u „Narodnim novinama“, odnosno kako će se navedena rješenja Agencije, odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske povodom tužbi na ta rješenja te ostali akti Agencije objavljivati na Internet stranici Agencije. Zatim, Zakonom o regulaciji energetskih djelatnosti („Narodne novine“, broj 120/12) propisano je u članku 27., stavak 9. da se pojedinačne odluke objavljuju na internetskoj stranici Hrvatske energetske regulatorne agencije. Slične odredbe sadrže i Zakon o elektroničkim komunikacijama („Narodne novine“, broj 73/08, 90/11, 133/12, 80/13, 71/14, 72/17) u članku 14. za odluke HAKOM-a, Zakon o elektroničkim medijima („Narodne novine“, broj 153/09, 84/11, 94/13, 136/13) u članku 70., stavak 1. za upravne akte Vijeća za elektroničke medije u postupcima dodjele koncesija, Zakon o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj 120/16) i sl. Drugim riječima, kada bi, slijedom navedenog, žalbeno tijelo naložilo omogućavanje pristupa upravnopravnim aktima (rješenjima) u 800 predmeta Ministarstva u razdoblju od 16 godina u vezi osobnih stanja građana, preuzelo bi ulogu zakonodavaca koji zakonskim odredbama obvezuje na objavu upravnopravnih odluka iz određenih razloga poduprtim javnim interesom.

Nadalje, sukladno članku 8. Zakona o pravu na pristup informacijama, pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima, a korisnici su ravnopravni u njegovu ostvarivanju. Drugim riječima, ako bi žaliteljica dobila informaciju temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama, to bi značilo da na informaciji ne postoje ograničenja, odnosno da bi tu  istu informaciju mogao dobiti bilo koji korisnik, a s obzirom na spomenuto načelo jednakosti. To nadalje podrazumijeva načelo raspolaganja informacijom, odnosno članak 9. Zakona o pravu na pristup informacijama propisuje da korisnik koji raspolaže informacijom ima pravo tu informaciju javno iznositi, što znači da bi dobivanje nečijih osobnih podataka temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama značilo njihovu mogućnost neograničenog izlaganja javnosti što bi u spomenutom slučaju značilo izlaganje osobnih podataka svih obuhvaćenih osoba.

Razmatrajući način na koji je žaliteljica postavila zahtjev, u žalbenom postupku je utvrđeno kako tijelo javne vlasti ne vodi predmete stjecanja državljanstva po pojedinim pravnim osnovama, već su svi arhivirani zajedno, odnosno tijelo javne vlasti je tek od 2005. godine počelo voditi ažuriranu excel tablicu  sa određenim parametrima stjecanja državljanstva temeljem članka 12. Zakona o hrvatskom državljanstvu. Drugim riječima, da bi se žaliteljici omogućila potpuna i točna informacija, službenici MUP-a bi morali izvršiti uvid u svaki predmet stjecanja državljanstva kako bi mogli utvrditi u kojim se slučajevima radi o članku 12. Zakona o hrvatskom državljanstvu.

Iako se tijelo javne vlasti nije pozvalo na odredbu članka 23. stavka  5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je definiran institut zloupotreba prava na pristup informacijama, navedena zakonska odredba bi se mogla upotrijebiti i u ovom slučaju, budući da žaliteljica traži informacije iz otprilike 800 upravnih predmeta u kojima bi temeljem provedenog testa razmjernosti i javnog interesa trebalo zaštititi određene osobne podatke.

Slijedom navedenog, budući da je žaliteljičin zahtjev neselektivan i općenit nije moguće detektirati javni interes za omogućavanje pristupa za sve upravne akte, a da se isto štetno ne odrazi na osobne podatke građana koji su stekli hrvatsko državljanstvo, što je pravo zajamčeno člankom 37., stavak 1. Ustava Republike Hrvatske. Ujedno, omogućavanjem pristupa svim informacijama  iz upravnih postupaka u višegodišnjem razdoblju tijelo javne vlasti odnosno žalbeno tijelo preuzelo bi de facto ulogu zakonodavca određivanjem da su odluke u postupcima stjecanja hrvatskog državljanstva prema članku 12. Zakona o hrvatskom državljanstvu javne, i bez obzira što se radi o upravnom postupku u kojem se odlučuje o osobnom stanju odnosno statusnom pitanju fizičke osobe, a uzevši u obzir načelo javnog raspolaganja informacijom i načelo jednakosti korisnika.

Ističe se, međutim, da ovo rješenje ne sprječava pro futuro svaku javnu dostupnost pojedinačnih odluka u postupcima stjecanja državljanstva sukladno članku 12. Zakona o hrvatskom državljanstvu, ukoliko bi na javnu dostupnost istih jasno upućivao javni interes, a koji bi nadilazio potrebu zaštite osobnih podataka i snagu Ustavne norme članka 37., stavak 1. kojim se jamči zaštita osobnih podataka. Naime, kada bi žaliteljica ili drugi korisnik tražili informacije o stjecanju hrvatskog državljanstva za točno određene slučajeve, poimenično ili skupno, primjerice u odnosu na mišljenja odnosno preporuke određenih ministarstava za vrijeme određenog ministra ili određene vrste zasluga koje predstavljaju razlog primitka u državljanstvo (npr. primjerice stjecanje državljanstva uspješnih sportaša ili uspješnih gospodarstvenika) ili za uže vremensko razdoblje koje bi prema svojim obilježjima moglo upućivati na pretežitost javnog interesa nad potrebom zaštite osobnih podataka zbog razloga mogućih sumnji u korupciju, privilegiranje, nezakonitosti i slično. Drugim riječima, kada bi se kroz nekoliko izdvojenih slučajeva mogla indicirati privilegiranost pojedinih stjecatelja hrvatskog državljanstva,  odnosno  kada bi se suženim opsegom traženja informacija moglo upućivati na javni interes jačanja zakonitog rada i odgovornosti tijela javne vlasti upozoravanjem na određene nepravilnosti, tada bi se mogao identificirati javni interes i procijeniti prevladava li taj javni interes za omogućavanjem pristupa informaciji u tim konkretnim slučajevima nad potrebom zaštite osobnih podataka fizičkih osoba.

Povjerenik za informiranje je stoga utvrdio da je prvostupanjski postupak pravilno proveden, a o zahtjevu stranke je prvostupanjsko tijelo odlučilo sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, stoga se prigovori i navodi iznijeti u žalbi ne mogu  prihvatiti niti utjecati na drugačije rješenje u ovoj upravnoj stvari.

Slijedom navedenog je na temelju članka 116. stavka 1. točke 1.  Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.