KLASA: UP/II-008-07/17-01/877
URBROJ: 401-01/03-17-05
Zagreb, 21. prosinca 2017.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine", broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Županijskog državnog odvjetništva u Velikoj Gorici Broj: PPI-DO-9/2017-2 od 4. listopada 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Županijskog državnog odvjetništva u Velikoj Gorici Broj: PPI-DO-9/2017-2 od 4. listopada 2017. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) od dana 20. rujna 2017. godine broj 17-3379/17-153/34 kojim je zatražio sljedeće informacije: 1. Koristi li Tijelo javne vlasti CTS u kaznenom odjelu i od kada, 2. Ako Tijelo javne vlasti ne koristi CTS, koji je razlog tome ili ima li u planu uvođenje i slično. Ako tijelo javne vlasti koristi CTS u kaznenom odjelu: 3. Koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika koristi CTS, 4. Da li svi ili koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika u kaznenom odjelu raspolažu li primjerkom posebnih uputa za unos podataka za kaznene odjele u CTS, 5. Ima li sadašnji službenik za informiranje pristup CTS u kaznenom odjelu, ako da u kojim funkcijama, 6. Ispis šifrarnika za „vrste podneska" (24. Administriranje podataka - Unos, ažuriranje i održavanje šifrarnika) i 7. Ispis šifrarnika za Unos dolaznih pismena, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da rješenje pobija radi bitne povrede upravnog postupka te pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Navodi da u nejasno i paušalno obrazloženje pobijanog rješenja tijelo javne vlasti na istaknutu zlouporabu prava na pristup informacijama radi čega na temelju članka 23. stavka 5. točke 5. ZPPI jer ne postoji niti subjektivni i objektivni element čime je počinjena bitna povreda upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku te je pogrešno primijenjeno materijalno pravo, a činjenično stanje je pogrešno utvrđeno. Navodi da podatci iz CTS sustava pod točkama 6. i 7. mogu se tražiti od službenika - tzv. administratora odvjetništva, a svakako od tzv. administratora sustava jer oni nedvojbeno raspolažu s tim podacima, o čemu nema nikakvih obrazloženja pa je počinjena bitna povreda upravnog postupka iz članka 98. stavak 5. ZUP-a. Predlaže da se žalba uvaži, ukine pobijano rješenje i vrati na ponovni postupak tijelu javne vlasti.
Žalba je osnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup Informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 20. rujna 2017. godine podnio zahtjev za pristup informacijama Županijskom državnom odvjetništvu u Velikoj Gorici, kao tijelu javne vlasti, kojim je zatražio sljedeće informacije: 1. Koristi li Tijelo javne vlasti CTS u kaznenom odjelu i od kada, 2. Ako Tijelo javne vlasti ne koristi CTS, koji je razlog tome ili ima li u planu uvođenje i slično. Ako tijelo javne vlasti koristi CTS u kaznenom odjelu: 3. Koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika koristi CTS, 4. Da li svi ili koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika u kaznenom odjelu raspolažu li primjerkom posebnih uputa za unos podataka za kaznene odjele u CTS, 5. Ima li sadašnji službenik za informiranje pristup CTS u kaznenom odjelu, ako da u kojim funkcijama, 6. Ispis šifrarnika za „vrste podneska“ (24. Administriranje podataka - Unos, ažuriranje i održavanje šifrarnika) i 7. Ispis šifrarnika za Unos dolaznih pismena. U zahtjevu se navodi da se Upisnici vode u posebnim knjigama ili u CTS-u (Sustav za praćenje predmeta) te da se upis u CTS vrši na način naveden u posebnim uputama za unos podataka za kaznene i građansko-upravne odjele (članak 229. stavak 1. Poslovnika državnog odvjetništva Narodne novine 5/14 i 123/15).
Postupajući po navedenom zahtjevu za pristup informacijama, Županijsko državno odvjetništvo u Velikoj Gorici donijelo je rješenje Broj: PPI-DO-9/2017-2 od 4. listopada 2017. godine kojim je odbijen žaliteljev zahtjev temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. U obrazloženju osporenog rješenja navode se svi zahtjevi koje je žalitelj uputio tom državnom odvjetništvu u 2017. godini i kako je tijelo javne vlasti odlučilo po svakom od tih zahtjeva. Navodi se da korisnik ustraje u praksi sukcesivnog podnošenja istovrsnih zahtjeva za ostvarivanjem prava na pristup informacijama jer se podneseni zahtjevi odnose na informacije kojima je pristup na temelju članka 15. ZPPI-a apsolutno ili relativno ograničen, pritom ne čekajući odluke Povjerenice za informiranje povodom izjavljenih žalbi. Navodi se da je žalitelj uputio istovjetne zahtjeve državnim odvjetništvima u Republici Hrvatskoj. U pogledu predmetnog zahtjeva navodi se da u odnosu točke 1.-5. to državno odvjetništvo ne raspolaže podacima u obliku gotove informacije koja se korisniku može izravno dostaviti jer bi za udovoljenje tom zahtjevu bilo potrebno poduzeti dodatne radnje kako bi se više elemenata povezalo u jednu novu cjelinu, koja bi tek tada predstavljala gotovu informaciju. Nadalje, u odnosu na točke 6. i 7. predmetnog zahtjeva potrebno je istaknuti da nije moguće dati ispis šifrarnika „vrste podnesaka“ i „dolaznih pismena" jer je pristup tome s početnog grafičkog korisničkog sučelja CTS aplikacije moguć tek unosom broja točno određenog predmeta, nakog čega se s početnog grafičkog korisničkog sučelja aplikacije ulazi u sučelje pojedinog predmeta, a u kojem su sadržani podaci o konkretnom kaznenom spisu. Navodi se da korisnik opisanim postupanjem, istodobnim podnošenjem velikog broja sadržajno identičnih zahtjeva tom i drugim državnim odvjetništvima, sukcesivnim podnošenjem novih zahtjeva koji su sadržajno identični već podnesenim zahtjevima prije nego što su donesene odluke povodom žalbi na odluke tog državnog odvjetništva te podnošenjem predmetnog zahtjeva kojim traži očitovanja i odgovore, grubo povrijedio načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9.a ZPPI-a, čime je očito zloupotrijebio zakonom dano mu pravo.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Iz pobijanog rješenja Županijskog državnog odvjetništva u Velikoj Gorici proizlazi da je razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva zlouporaba prava na pristup informacijama. Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
Povjerenica za informiranje u žalbenom postupku zatražila je od Županijskog državnog odvjetništva u Velikoj Gorici da joj kao dio spisa predmeta dostavi sve zahtjeve žalitelja zaprimljene u 2016. i u 2017. godini, presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2016. godinu i Upisnika za zahtjeve koji su podneseni u 2017. godini, te da popuni i dostavi upitnik objavljen na linku http://www.pristupinfo.hr/prociena-i-samoprociena-uskladenosti-sa- zakonom-o-pravu-na-pristup-informaciiama/. Kao dio spisa predmeta Županijskog državnog odvjetništva u Velikoj Gorici dostavilo je Povjerenici za informiranje Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija (dalje u tekstu: Upisnik) za 2017. godinu te preslike svih zahtjeva žalitelja tijekom 2017. godine, uz napomenu da u 2016. godini nisu zaprimili zahtjev za pristup informacijama žalitelja, te Upitnik o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti sa Zakonom o pravu na pristup informacijama. U Upisniku za 2017. godinu upisano je devet zahtjeva (zaključno sa zahtjevom žalitelja od 20. rujna 2017. godine). Uvidom u podatke iz Upitnika o usklađenosti postupanja tijela javne vlasti sa Zakonom o pravu na pristup informacijama utvrđeno je da podaci iz istog podudaraju s podacima iz navedenog Upisnika. Od navedenih devet zahtjeva za pristup informacijama, osam je zahtjeva žalitelja.
Povjerenica za informiranje je u drugostupanjskom postupku razmotrila navode iz osporenog rješenja, predmetnu žalbu i postojeću dokumentaciju u spisu predmeta, te je utvrdila da osporeno rješenje treba poništiti, jer nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama.
Prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.
Prema ocjeni Povjerenice za informiranje procjenom svih činjenica i okolnosti, a osobito uzevši u obzir ukupan broj zahtjeva koje je Županijsko državno odvjetništvo u Velikoj Gorici zaprimilo u 2017. godini zaključno s 20. rujna 2017. godine, ukupan broj žaliteljevih zahtjeva zaprimljenih u navedenom tijelu javne vlasti u istoj godini zaključno s 20. rujna 2017. godine te informacije koje je žalitelj u istima zatražio, u žalbenom postupku nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Županijsko državno odvjetništvo u Velikoj Gorici je prilikom rješavanja predmetnog zahtjeva pogrešno i nepotpuno utvrdilo činjenično stanje te na tako utvrđeno činjenično stanje pogrešno primijenilo odredbu materijalnog prava.
Povjerenica za informiranje smatra kako se tijelo javne vlasti neosnovano poziva u obrazloženju osporenog rješenja na zlouporabu prava na pristup informacijama žalitelja s obzirom da podnosi sadržajno iste zahtjeve za pristup informacijama svim općinskim i županijskom državnim odvjetništvima u Republici Hrvatskoj, s obzirom da se ne radi o jedinstvenom tijelu javne vlasti, već da se državnoodvjetnička organizacija sastoji od Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, 15 županijskih državnih odvjetništva, 22 općinska državna odvjetništva i Ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta, neovisno što Državno odvjetništvo Republike Hrvatske vodi nadzor nad radom cjelokupne državnoodvjetničke organizacije.
Prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni Povjerenice za informiranje u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisima ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
Prilikom rješavanja zahtjeva tijelo javne vlasti treba utvrditi posjeduje li kao izrađenu informaciju koju je žalitelj zatražio zahtjevom, s obzirom da pravo na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji i ne predstavlja dužnost tijela javne vlasti da ulaže dodatni trud, povezivanje, tumačenje, odnosno stvaranje informacije.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.