KLASA: UP/II-008-07/17-01/879
URBROJ: 401-01/03-17-2
Zagreb, 21. prosinca 2017.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Općinskog državnog odvjetništva u Slavonskom Brodu Broj: PPI-DO-9/2017-2 od 2. listopada 2017. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Općinskog državnog odvjetništva u Slavonskom Brodu Broj: PPI-DO-9/2017-2 od 2. listopada 2017. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) broj: 17-153/13 od 20. rujna 2017. godine kojim je zatražio: 1. Koristi li Tijelo javne vlasti CTS u kaznenom odjelu i od kada, 2. Ako Tijelo javne vlasti ne koristi CTS, koji je razlog tome ili ima li u planu uvođenje i slično. Ako tijelo javne vlasti koristi CTS u kaznenom odjelu: 3. Koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika koristi CTS, 4. Da li svi ili koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika u kaznenom odjelu raspolažu li primjerkom posebnih uputa za unos podataka za kaznene odjele u CTS, 5. Ima li sadašnji službenik za informiranje pristup CTS u kaznenom odjelu, ako da u kojim funkcijama, 6. Ispis šifrarnika za „vrste podneska“ (24. Administriranje podataka – Unos, ažuriranje i održavanje šifrarnika) i 7. Ispis šifrarnika za Unos dolaznih pismena, temeljem članka 23. stavka 5. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama te podredno temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložilo žalbu u kojoj u bitnome navodi da rješenje pobija radi bitne povrede upravnog postupka te pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Navodi da u nejasno i paušalno obrazloženje pobijanog rješenja tijelo javne vlasti na istaknutu zlouporabu prava na pristup informacijama radi čega na temelju članka 23. stavka 5. točke 5. ZPPI jer ne postoji niti subjektivni i objektivni element čime je počinjena bitna povreda upravnog postupka iz članka 98. stavka 5. ZUPa te pogrešno primijenjeno materijalno pravo, a činjenično stanje je pogrešno utvrđeno. Navodi kako je paušalno obrazloženje osporenog rješenja da je tijelo javne vlasti angažiralo i uključilo dodatni broj službenika tijela javne vlasti bez navođenja određenog broja te utrošeni radnih sati, čime je počinjena bitna povreda upravnog postupka. Predlaže da se žalba uvaži, ukine pobijano rješenje i vrati na ponovni postupak tijelu javne vlasti.
Žalba je osnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 20. rujna 2017. godine podnio zahtjev za pristup informacijama Općinskom državnom odvjetništvu u Slavonskom Brodu, kao tijelu javne vlasti, kojim je zatražio sljedeće informacije: 1. Koristi li Tijelo javne vlasti CTS u kaznenom odjelu i od kada, 2. Ako Tijelo javne vlasti ne koristi CTS, koji je razlog tome ili ima li u planu uvođenje i slično. Ako tijelo javne vlasti koristi CTS u kaznenom odjelu: 3. Koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika koristi CTS, 4. Da li svi ili koliko državno odvjetničkih dužnosnika te savjetnika u kaznenom odjelu raspolažu li primjerkom posebnih uputa za unos podataka za kaznene odjele u CTS, 5. Ima li sadašnji službenik za informiranje pristup CTS u kaznenom odjelu, ako da u kojim funkcijama, 6. Ispis šifrarnika za „vrste podneska“ (24. Administriranje podataka – Unos, ažuriranje i održavanje šifrarnika) i 7. Ispis šifrarnika za Unos dolaznih pismena. U zahtjevu se navodi da se Upisnici vode u posebnim knjigama ili u CTS-u (Sustav za praćenje predmeta) te da se upis u CTS vrši na način naveden u posebnim uputama za unos podataka za kaznene i građansko-upravne odjele (članak 229. stavak 1. Poslovnika državnog odvjetništva Narodne novine 5/14 i 123/15).
Postupajući po navedenom zahtjevu za pristup informacijama, Općinsko državno odvjetništvo u Slavonskom Brodu donijelo je rješenje Broj: PPI-DO-9/2017-2 od 2. listopada 2017. godine kojim je odbijen žaliteljev zahtjev broj: 17-153/13 od 20. rujna 2017. godine,temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. U obrazloženju osporenog rješenja navodi se da je to državno odvjetništvo tijekom 2017. godine zaprimilo osam zahtjeva za pristup informacijama podnositelja ……… kojim se traži veći broj različitih informacija. Navodi se da je žalitelj podnosio sadržajno iste zahtjeve za pristup informacijama svim općinskim i županijskom državnim odvjetništvima u Republici Hrvatskoj, kao i Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske te Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta. U pogledu predmetnog zahtjeva navodi se da u odnosu točke 1.-5. to državno odvjetništvo ne raspolaže podacima u obliku gotove informacije koja se korisniku može izravno dostaviti jer bi za udovoljenje tom zahtjevu bilo potrebno poduzeti dodatne radnje kako bi se više elemenata povezalo u jednu novu cjelinu, koja bi tek tada predstavljala gotovu informaciju. Nadalje, u odnosu na točke 6. i 7. predmetnog zahtjeva potrebno je istaknuti da nije moguće dati ispis šifrarnika „vrste podnesaka“ i „dolaznih pismena“ jer je pristup tome s početnog grafičkog korisničkog sučelja CTS aplikacije moguć tek unosom broja točno određenog predmeta, nakog čega se s početnog grafičkog korisničkog sučelja aplikacije ulazi u sučelje pojedinog predmeta, a u kojem su sadržani podaci o konkretnom kaznenom spisu. Nadalje, navodi se da se podnesenim zahtjevom traži veći broj informacija koje u ovom državnom odvjetništvu ne postoje kao već obrađeni, gotovi i prikupljeni podaci, a da bi se podnositelju zahtjeva omogućio pristup traženim informacijama bilo bi potrebno izraditi nove informacije sastavljanjem odgovora i izradom analize, tražene informacije nisu informacije u smislu članka 5. stavka1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama pa se predmetni zahtjev odbija temeljem članka 23. stavka 5. točka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, a podredno na temelju članka23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama se odbija zahtjev korisnika jer je očito da podnositelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama budući daje državnim odvjetništvima na području cijele Republike Hrvatske podni veći broj zahtjeva za pristup informacijama koji su učestali i funkcionalno povezani, ako kojima traži dostavu istovrsnih informacija, čime je došlo do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tog državnog odvjetništva, kao i cjelokupne državnoodvjetničke organizacije.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Iz pobijanog rješenja Općinskog državnog odvjetništva u Slavonskom Brodu proizlazi da je razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva jer se traže informacije koje se ne smatraju informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama te zbog zlouporabe prava na pristup informacijama.
Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
Povjerenica za informiranje u žalbenom postupku zatražila je od Općinskog državnog odvjetništva u Slavonskom Brodu da joj kao dio spisa predmeta dostavi sve zahtjeve žalitelja zaprimljene u 2016. i u 2017. godini, presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2016. godinu i Upisnika za zahtjeve koji su podneseni u 2017. godini, te da popuni i dostavi upitnik objavljen na linku http://www.pristupinfo.hr/procjena-i-samoprocjena-uskladenosti-sa-zakonom-o-pravu-na-pristup-informacijama/. Kao dio spisa predmeta Općinskog državnog odvjetništva u Slavonskom Brodu dostavilo je Povjerenici za informiranje Izvješće o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2016. godinu, Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija (dalje u tekstu: Upisnik)za 2016. godinu i Upisnik za 2017. godinu te preslike svih zahtjeva žalitelja tijekom 2017. godine. U Upisniku za 2016. godinu nije bilo zahtjeva žalitelja. U Upisniku za 2017. godinu upisano je devet zahtjeva (zaključno sa zahtjevom žalitelja od 20. rujna 2017. godine). Od devet zahtjeva za pristup informacijama, osam je zahtjeva žalitelja.
Povjerenica za informiranje je u drugostupanjskom postupku razmotrila navode iz osporenog rješenja, predmetnu žalbu i postojeću dokumentaciju u spisu predmeta, te je utvrdila da osporeno rješenje treba poništiti, jer nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama.
Prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.
Prema ocjeni Povjerenice za informiranje procjenom svih činjenica i okolnosti, a osobito uzevši u obzir ukupan broj zahtjeva koje je Općinsko državno odvjetništvo u Slavonskom Brodu zaprimilo u 2017. godini zaključno s 20. rujna 2017. godine, ukupan broj žaliteljevih zahtjeva zaprimljenih u navedenom tijelu javne vlasti u istoj godini zaključno s 20. rujna 2017. godine te informacije koje je žalitelj u istima zatražio, u žalbenom postupku nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Općinsko državno odvjetništvo u Slavonskom Brodu je prilikom rješavanja predmetnog zahtjeva pogrešno i nepotpuno utvrdilo činjenično stanje te na tako utvrđeno činjenično stanje pogrešno primijenilo odredbu materijalnog prava.
Povjerenica za informiranje smatra kako se tijelo javne vlasti neosnovano poziva u obrazloženju osporenog rješenja na zlouporabu prava na pristup informacijama žalitelja s obzirom da podnosi sadržajno iste zahtjeve za pristup informacijama svim općinskim i županijskom državnim odvjetništvima u Republici Hrvatskoj, kao i Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske te Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta, s obzirom da ne radi o jedinstvenom tijelu javne vlasti, već da se državnoodvjetnička organizacija sastoji od Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, 15 županijskih državnih odvjetništva, 22 općinska državna odvjetništva i Ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta, a da Državno odvjetništvo Republike Hrvatske vodi nadzor nad radom cjelokupne državnoodvjetničke organizacije.
Prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni Povjerenice za informiranje u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisima ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
Prilikom rješavanja zahtjeva tijelo javne vlasti treba utvrditi posjeduje li kao izrađenu informaciju koju je žalitelj zatražio zahtjevom, s obzirom da pravo na pristup informaciji u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji, dakle informaciji koja postoji u materijaliziranom obliku, odnosno zakonska definicija informacije ne uključuje obvezu tijela javne vlasti da ulaže dodatni trud, povezivanje, tumačenje, odnosno stvaranje informacije. Drugim riječima, pristup informacijama u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama uključuje dobivanje preslike gotove informacije koju tijelo javne vlasti posjeduje u trenutku podnošenja zahtjeva, npr. određenog dokumenta, računa, ili drugog zapisa podataka, odnosno do koje bi moglo doći jednostavnim pretraživanjem elektroničke baze podataka i drugih evidencija koje inače vodi, te tijelo javne vlasti može korisniku dati više zapisa podataka iz kojih može bez potrebe i angažmana tijela javne vlasti za izradom nove informacije doći do zatražene informacije.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.