KLASA: UP/II-008-07/17-01/74

URBROJ: 401-01/11-17-2

Zagreb, 13. studenoga 2017.

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ……… iz Osijeka, ………, izjavljene protiv rješenja Državnog odvjetništva Republike Hrvatske Broj: PPI-DO-9/2016 od 28. prosinca 2016. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Državnog odvjetništva Republike Hrvatske Broj: PPI-DO-9/2016 od 28. prosinca 2016. godine.

2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijeni su zahtjevi za pristup informacijama ……… od 31. svibnja 2016. godine, 17. lipnja 2016. godine, zahtjev za dopunom informacije od 21. lipnja 2016. godine, 27. lipnja 2016. godine, 20. srpnja 2016. godine i 5. studenoga 2016. godine (u daljnjem tekstu: žalitelj) temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da se pobijano rješenje odnosi samo na zahtjev od 5. studenoga 2016. godine na koji je Državno odvjetništvo Republike Hrvatske propustilo donijeti rješenje u roku od 15 ili 30 dana  te je nejasno zašto tijelo javne vlasti u ovo rješenje „upliće“ prethodne zahtjeve. Nadalje, navodi da rješenje nije utemeljeno na Zakonu o pravu na pristup informacijama te je pozivanje na članak 23. stavak 5. točku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama najnoviji „alibi“ Državnog odvjetništva Republike Hrvatske kako odbiti korisnika da ne vidi „mišljenje“ o sebi koje je donijelo nadležno Općinsko državno odvjetništvo u Osijeku i Županijsko državno odvjetništvo u Osijeku. Također, navodi da nije imao namjeru zloupotrebljavati pravo na pristup informacijama te da je teško povjerovati da bi traženje „mišljenja“ opterećivalo rad i redovito funkcioniranje općinskog državnog odvjetništva, županijskog državnog odvjetništva i Državnog odvjetništva Republike Hrvatske. Napominje da ne traži mišljenja iz članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama nego „mišljenje“ iz predmeta koji je osnovan temeljem baš njegovog prijedloga za zaštitu zakonitosti. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.

Uvidom u spise predmeta utvrđeno je sljedeće:

- žalitelj je zahtjevom od 31. svibnja 2016. godine zatražio: „1. Pisano mišljenje nekog od osječkih zamjenika državnog odvjetnika koje je upućeno državnom odvjetniku u spis KZZ-DO-3/2015, 2. Kzz odluku Vrhovnog suda da nije povrijeđen zakon kada je sudio pravomoćnim rješenjem izuzet (isključen ili otklonjen) sudac“ te mu je Državno odvjetništvo Republike Hrvatske dopisom Broj: PPI-DO-9/2016 od 15. lipnja 2016. godine dostavilo obavijest iz članka 23. stavka 1. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama u odnosu na točku 1. predmetnog zahtjeva, dok ga je u odnosu na točku 2. uputilo da se konkretnim upitom obrati Vrhovnim sudom Republike Hrvatske;

- žalitelj je zahtjevom od 17. lipnja 2016. godine zatražio: „1. Presliku pisanog mišljenja zamjenice Općinskog državnog odvjetništva u Osijeku Anite Jelaš koje se nalazi u spisu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske KZZ-DO-3/2015 u kojemu sam stranka u postupku.“

- žalitelj je zahtjevom za dopunu i ispravak informacije od 21. lipnja 2016. godine zatražio od Državnog odvjetništva Republike Hrvatske da u odnosu na točku 2. zahtjeva od 31. svibnja 2016. godine postupi temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama te je Državno odvjetništvo dopisom Broj: PPI-DO-9/2016-3 od 24. lipnja 2016. godine predmetni zahtjev od 31. svibnja 2016. godine, pod točkom 2. ustupilo na nadležno postupanje Vrhovnom sudu Republike Hrvatske, temeljem odredbe članka 21. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama;

- žalitelj je zahtjevom od 27. lipnja 2016. godine zatražio: „1. Broj obrasca i boja omota spisa kojim je osnovan spis KZZ-DO-3/2015, 2. Je li i kada omot spisa KZZ-DO-3/2015 označen nekim stupnjem tajnosti?, 3. Broj obrasca upisnika u koji je u Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske upisan spis KZZ-DO-3/2015, 4. Kada (datum) je Državno odvjetništvo Republike Hrvatske od Općinskog državnog odvjetništva u Osijeku zaprimilo „mišljenje“ KR-DO-580/2015?“; predmetni zahtjev uložen je u spis KZZ-DO-3/2015 na odluku zamjenici Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske što proizlazi iz službene bilješke službenice za informiranje Broj: A-8/2016 od 11. srpnja 2016. godine;

- žalitelj je zahtjevom od 20. srpnja 2016. godine zatražio: „1. Broj obrasca omota spisa KZZ-DO-3/2015, 2. Broj obrasca upisnika u koji je upisan spis KZZ-DO-3/2015, 3. Je li se spis KZZ-DO-3/2015 vodi u CTS upisniku?, 4. Je li spis KZZ-DO-3/2015 ako se vodi u CTS sustavu u rad dodijeljen automatski?, 5. Je li državni odvjetnik spis KZZ-DO-3/2015 kao posebno složen dodijelio u rad zamjenici Jasmini Dolmagić mimo CTS sustava?“

- žalitelj je zahtjevom od 5. studenoga 2016. godine zatražio: „preslike svih pisanih „mišljenja“ Općinskog državnog odvjetništva u Osijeku i „mišljenja“ Županijskog državnog odvjetništva u Osijeku koji su prethodili donesenim „mišljenjima“ nižih državnih odvjetništava u Osijeku“.

Nadalje, utvrđeno je da je Državno odvjetništvo Republike Hrvatske donijelo rješenje Broj: PPI-DO-9/2016 od 28. prosinca 2016. godine kojim se odbijaju žaliteljevi zahtjevi od 31. svibnja 2016. godine, 17. lipnja 2016. godine, zahtjev za dopunom informacije od 21. lipnja 2016. godine, 27. lipnja 2016. godine, 20. srpnja 2016. godine i 5. studenoga 2016. godine temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. S obzirom da je prethodno utvrđeno da je žaliteljev zahtjev od 31. svibnja 2016. godine prethodno riješen donošenjem obavijesti iz članka 23. stavka 1. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, žaliteljev zahtjeva za dopunu i ispravak informacije od 24. lipnja 2017. godine riješen temeljem odredbe članka 21. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama te podnesak žalitelja od 27. lipnja 2017. godine, kako proizlazi iz službene bilješke službenice za informiranje Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, Broj: A-8/2016 od 11. srpnja 2016. godine, ne predstavlja zahtjev za pristup informacijama, već zahtjev za uvid u spis KZZ-DO-3/2015 te je isti uložen u predmetni spis na odluku zamjenici Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske, pobijano rješenje može se odnositi samo na zahtjeve koji nisu prethodno riješeni 17. lipnja 2016. godine, 20. srpnja 2016. godine i 5. studenoga 2016. godine.

U obrazloženju pobijanog rješenja navodi se da je žalitelj elektronskim putem podnio više zahtjeva za dostavom podataka temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama odnosno „traženjem mišljenja ODO u Osijeku“ u spisu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj KZZ-DO-3/2015 osnovanog povodom njegovog podneska kojim predlaže podizanje zahtjeva za zaštitu zakonitosti pred Vrhovnim sudom Republike Hrvatske te je zamjenica Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske zadužena predmetom obavijestila pisanim putem žalitelja o odluci u predmetu. Nadalje, navodi se da je u narednom razdoblju žalitelj u nekoliko navrata uputio Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske više istovrsnih i povezanih zahtjeva za dostavu određenih informacija i uvida u spis te je u odnosu na prvi zahtjev službenik za informiranje obavijestio žalitelja kako se, sukladno članku 1. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama odredbe ovog Zakona ne primjenjuju na stranke u sudskim, upravnim i drugim na zakonu utemeljenim postupcima, kojima je dostupnost informacija iz tih postupaka utvrđena propisom te je slijedom navedenog, a temeljem odredbe članka 23. stavka 1. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, žalitelj obaviješten da svoje pravo, kao podnositelj prijedloga, može ostvariti kroz propise koji se odnose na podnošenje zahtjeva za zaštitu zakonitosti, a zamjenica Glavnog državnog odvjetnika Republike Hrvatske je dana 25. listopada 2016. godine obavijestila podnositelja kako zahtjev za uvidom u spis nije osnovan budući da iz Zakona o kaznenom postupku ne proizlazi da bi podnositelj bio stranka u postupku podizanja zahtjeva za zaštitu zakonitosti. Također, navodi se da je slijedom svega navedenoga Državno odvjetništvo Republike Hrvatske zaključilo kako traženje žalitelja nije osnovano te da je žalitelj svojim zahtjevima zloupotrijebio pravo na pristup informacijama jer je žaliteljev zahtjev da mu se dostavi pisano mišljenje nadležnog državnog odvjetništva dostavljeno Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske temeljem njegovog prijedloga za podizanje zahtjeva za zaštitu zakonitosti već riješen po službeniku za informiranje tog državnog odvjetništva te mu je ograničen pristup toj informaciji temeljem članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informaciji, a nakon toga žalitelj ponovno postavlja zahtjev tražeći isto od Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, dok svojim trećim i četvrtim zahtjevom žalitelj traži podatke koji su s obzirom na sadržaj i smisao prvotne i osnovne informacije koju je podnositelj tražio irelevantni i zadiru u unutarnju organizaciju rada Državnog odvjetništva Republike Hrvatske i ne predstavljaju u razumnoj mjeri nesporno pravo korisnika na pristup (relevantnim) informacijama, već upravo zlouporabu tog prava kojom se svakako opterećuju rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti, ponajviše ako se ima u vidu da je podnositelju odgovoreno na njegov podnesak odnosno inicijativu za podizanje zahtjeva za zaštitu zakonitosti te da mu je obrazložen stav glede neosnovanosti uvida u spis. Ističe se da se korisnik istovrsnim zahtjevima obraćao kako Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske, tako i nižim državnim odvjetništvima.

Iz pobijanog rješenja Državnog odvjetništva Republike Hrvatske razvidno je da je razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva zlouporaba prava na pristup informacijama. Kod  utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati. U obrazloženju pobijanog rješenja navodi se da je žalitelj u vrlo kratkom periodu podnio devet zahtjeva za pristup informacijama te na sve dobio odgovore u zakonskom roku.

Povjerenica za informiranje u žalbenom postupku zatražila je od Državnog odvjetništva Republike Hrvatske da joj kao dio spisa predmeta dostavi sve zahtjeve žalitelja zaprimljene u 2016. godini, presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2016. godinu, te da popuni i dostavi upitnik objavljen na linku http://www.pristupinfo.hr/procjena-i-samoprocjena-uskladenosti-sa-zakonom-o-pravu-na-pristup-informacijama/. Kao dio spisa predmeta Državno odvjetništvo Republike Hrvatske dostavilo je Povjerenici za informiranje Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2016. godinu iz kojeg je razvidno da je u 2016. godini Državno odvjetništvo Republike Hrvatske zaprimilo ukupno sveukupno 31 zahtjev koji je upisao u navedeni Upisnik. Od upisanog 31 zahtjeva u navedenom razdoblju, šest je zahtjeva podneseno od strane žalitelja.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2. i 3., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.

Cijeneći sve činjenice i okolnosti, a osobito broj sveukupno zaprimljenih zahtjeva, ukupan broj žaliteljevih zahtjeva i informacije koje je žalitelj tražio u 2016. godini, kao i činjenicu da je se spis predmeta KZZ-DO-3/2015 pred Državnim odvjetništvom Republike Hrvatske vodio temeljem žaliteljevog prijedloga, u žalbenom postupku utvrđeno je da nema zloupotrebe prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu  na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir  kako bi se moglo ocijeniti  da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zloupotrebe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost  zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.

S obzirom da tijelo javne vlasti u žalbenom postupku nije Povjerenici za informiranje dostavilo informacije koje su predmet žaliteljevog zahtjeva, nužno je poništiti osporeno rješenje te vratiti predmet na prvostupanjski postupak.

U postupku prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, te utvrditi mogu li se preslike zatraženih informacija ili određenih dijelova zatraženih informacija temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti žalitelju i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku  riješiti ovu upravnu stvar.

Prilikom rješavanja zahtjeva tijelo javne vlasti treba utvrditi koja je priroda predmeta KZZ-DO-3/2015, za koji iz navoda pobijanog rješenja proizlazi da je pokrenut žaliteljevim prijedlogom Glavnom državnom odvjetniku za pokretanje postupka za zaštitu zakonitosti i da je isti okončan obaviješću Državnog odvjetništva Republike Hrvatske, te ima li žalitelj u navedenome predmetu svojstvo stranke u postupku kojoj bi temeljem posebnog propisa bio osiguran uvid u spis predmeta. Ukoliko žalitelju ne bi u svojstvu stranke u postupku bile dostupne informacije koje je zatražio zahtjevima od 17. lipnja 2016. godine, 20. srpnja 2016. godine i 5. studenoga 2016. godine, predmetne zahtjeve tijelo javne vlasti dužno je riješiti temeljem odredaba članka 15. i članka 23. Zakona o pravu na pristup informacijama.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.    

POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.