KLASA: UP/II-008-07/16-01/289
URBROJ: 401-01/11-17-3
Zagreb, 13. studenoga 2017.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ………, vijećnika u Općinskom vijeću Općine Kloštar Ivanić iz Kloštar Ivanića, ………, izjavljene protiv rješenja Općine Kloštar Ivanić Klasa: UP/I-034-01/16-01-01, Urbroj: 283/14-02-16-1 od 5. svibnja 2016. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Općine Kloštar Ivanić Klasa: UP/I-034-01/16-01-01, Urbroj: 283/14-02-16-1 od 5. svibnja 2016. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ………, vijećnika u Općinskom vijeću Općine Kloštar Ivanić (u daljnjem tekstu: žalitelj) za ostvarivanjem prava na pristup informacijama, kojim je zatražio: 1. rješenje o imenovanju Komisije za ocjenu i dodjelu sredstava javnih potreba u kulturi i sportu, s jasno navedenim članovima i po kojim kriterijima su imenovani, 2. popis svih djelatnika Općine Kloštar Ivanić s iznosima njihovih bruto plaća i dodataka na plaću, za svaki mjesec unazad šest mjeseci, 3. JOPPD obrasci Općine Kloštar Ivanić za zadnjih šest mjeseci, 4. preslika platne liste ili JOPPD obrazac zaposlenica Dječjeg vrtića „Proljeće“ Kloštar Ivanić, ……… i ……… za listopad, studeni i prosinac 2015. godine te siječanj, veljaču i ožujak 2016. godine, 5. konto karticu subjekata Željko Filipović ili popis svih isplata s opisima/naznakama namjene u 2014. i 2015. godini, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da istu podnosi zbog pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene zakona. Nadalje, navodi da je Zakonom o pravu na pristup informacijama, Statutom Općine Kloštar Ivanić i Poslovnikom Općinskog vijeća Općine Kloštar Ivanić propisano pravo na pristup informacijama, kako fizičke osobe tako i izabranog općinskog vijećnika te da su svojim rješenjem nadležni u Općini Kloštar Ivanić grubo prekršili Zakon i Statut pozivajući se na tobožnje zlouporabe. Također, navodi da se očito radi o namjernom i smislenom uskraćivanju prava na pristup informacijama općinskom vijećniku u svrhu možebitnog prikrivanja prekršaja i/ili kaznenog djela. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 7. travnja 2016. godine putem elektroničke pošte dostavio zahtjev u kojem, pozivajući se na članak 36. Statuta Općine Kloštar Ivanić, traži da mu se dostavi sljedeće: 1. rješenje o imenovanju Komisije za ocjenu i dodjelu sredstava javnih potreba u kulturi i sportu, s jasno navedenim članovima i po kojim kriterijima su imenovani, 2. popis svih djelatnika Općine Kloštar Ivanić s iznosima njihovih bruto plaća i dodataka na plaću, za svaki mjesec unazad šest mjeseci, 3. JOPPD obrasci Općine Kloštar Ivanić za zadnjih šest mjeseci, 4. preslika platne liste ili JOPPD obrazac zaposlenica Dječjeg vrtića „Proljeće“ Kloštar Ivanić, ……… i ……… za listopad, studeni i prosinac 2015. godine te siječanj, veljaču i ožujak 2016. godine, 5. konto karticu subjekata Željko Filipović ili popis svih isplata s opisima/naznakama namjene u 2014. i 2015. godini. U predmetnom zahtjevu žalitelj moli da mu se preslike traženih informacija dostave u što je moguće kraćem roku, budući da su mu iste potrebne za pripremu za Općinsko vijeće Općine Kloštar Ivanić. Postupajući po predmetnom zahtjevu Općina Kloštar Ivanić donijela je rješenje Klasa: UP/I-034-01/16-01-01, Urbroj: 283/14-02-16-1 od 5. svibnja 2016. godine kojim se odbija predmetni zahtjev temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Iz pobijanog rješenja Općine Kloštar Ivanić razvidno je da je razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva zlouporaba prava na pristup informacijama. Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
Povjerenica za informiranje u žalbenom postupku zatražila je od Općine Kloštar Ivanić da joj kao dio spisa predmeta dostavi sve zahtjeve žalitelja zaprimljene u 2015. i 2016. godini, presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2015. i 2016. godinu, te da popuni i dostavi upitnik objavljen na linku http://www.pristupinfo.hr/procjena-i-samoprocjena-uskladenosti-sa-zakonom-o-pravu-na-pristup-informacijama/.
Kao dio spisa predmeta Općina Kloštar Ivanić dostavila je Povjerenici za informiranje preslike dijelova Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2016. godinu i preslike žaliteljevih zahtjeva zaprimljenih do 16. lipnja 2017. godine. Uvidom u dostavljeno utvrđeno je da žalitelj Općini Kloštar Ivanić podnio ukupno 20 zahtjeva, te da se u svim podnesenim zahtjevima poziva na prava općinskih vijećnika propisana člankom 36. Statuta Općine Kloštar Ivanić.
Povjerenica za informiranje je u drugostupanjskom postupku razmotrila navode iz osporenog rješenja, predmetnu žalbu i postojeću dokumentaciju u spisu predmeta, te je utvrdila da osporeno rješenje treba poništiti, jer nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama.
Prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zloupotrebe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.
Prema ocjeni Povjerenice za informiranje procjenom svih činjenica i okolnosti, a osobito uzevši u obzir da je žalitelj vijećnik Općinskog vijeća Općine Kloštar Ivanić, u žalbenom postupku nije utvrđena zloupotreba prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Općina Kloštar Ivanić je prilikom rješavanja predmetnog zahtjeva pogrešno i nepotpuno utvrdila činjenično stanje te na tako utvrđeno činjenično stanje pogrešno primijenila odredbu materijalnog prava.
Naime, prvostupanjsko tijelo nije uzelo u obzir činjenicu da je žalitelj vijećnik u Općinskom vijeću Općine Kloštar Ivanić i da se u podnesenim zahtjevima žalitelj i sam poziva na prava koja mu kao općinskom vijećniku proizlaze iz članka 36. Statuta Općine Kloštar Ivanić (Glasnik Zagrebačke županije, broj 24/13) te naglašava da su mu zatražene informacije potrebne za obavljanje vijećničke dužnosti. U citiranom članku Statuta Općine Kloštar Ivanić propisana prava i obveze općinskih vijećnika, među kojima i da općinski vijećnik ima pravo tražiti i dobiti podatke potrebne za obavljanje dužnosti vijećnika od upravnog tijela Općine te u svezi s tim koristiti njihove stručne i tehničke usluge. Nadalje, prvostupanjsko tijelo nije prilikom donošenja rješenja uzelo u obzir članak 14. Poslovnika Općinskog vijeća Općine Kloštar Ivanić kojim je propisano da vijećnik Općinskog vijeća ima pravo na obavijesti i uvide u materijal o temama koje su nadnevnom redu sjednice ili se pripremaju za sjednice Općinskog vijeća ili radnog tijela čiji je član, a i druge obavijesti koje su mu za obavljanje dužnosti vijećnika potrebne, te odredbu članka 15. citiranog Poslovnika prema kojoj je upravni odjel dužan je pružiti pomoć vijećniku u obavljanju njegove funkcije, a napose u izradi prijedloga koje on podnosi, u obavljanju poslova i zadataka koje mu je povjerilo radno tijelo Općinskog vijeća odnosno osigurati mu dopunsku dokumentaciju za pojedine teme ili predmete koji su na dnevnom redu sjednice Općinskog vijeća ili radnih tijela, a vijećnik može tražiti i stručne obavijesti i objašnjenja radi potpunijeg upoznavanja i praćenja problema na koje nailazi u obavljanju funkcije vijećnika.
Prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni Povjerenice za informiranje u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisima ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
Prilikom rješavanja zahtjeva tijelo javne vlasti treba utvrditi jesu li žalitelju informacije dostupne temeljem posebnog propisa, u ovom slučaju Statuta Općine Kloštar Ivanić i Poslovnika o radu Općinskog vijeća Općine Kloštar Ivanić, a pritom uzevši u obzir da je člankom 1. stavkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano da se odredbe ovog Zakona ne primjenjuju na stranke u upravnim, sudskim i drugim na zakonu utemeljenim postupcima, kojima je dostupnost informacija iz tih postupaka utvrđena propisom. Naime, vijećnici u jedinicama lokalne samouprave trebali bi svoje pravo na pristup informacijama ostvarivati temeljem posebnih propisa, najčešće statuta i poslovnika vijeća lokalne jedinice, kako bi mogli nesmetano obavljati svoju vijećničku dužnost, a ne temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama. Tek ukoliko žalitelju temeljem posebnih propisa Općine Kloštar Ivanić, informacije ne bi bile dostupne u svojstvu vijećnika općinskog vijeća, njegov bi zahtjev trebalo riješiti sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama. U slučaju primjene Zakona o pravu na pristup informacijama, tijelo javne vlasti treba imati na umu načelo jednakosti propisano člankom 8. citiranog Zakona, odnosno činjenicu da pravo na pristup i ponovnu uporabu informacijama pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima te su svi ravnopravni u njegovu ostvarivanju, a tijela javne vlasti ne smiju stavljati korisnike u neravnopravan položaj. Stoga bi u slučaju postojanja ograničenja prava na pristup informacijama, ista se odnosila i na žalitelja, kao vijećnika u Općinskom vijeću Općine Kloštar Ivanić, kao i na bilo kojeg drugog korisnika. Ukoliko tijelo javne vlasti utvrdi da za zatražene informacije postoje ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama za koje je potrebno provesti test razmjernosti i javnog interesa sukladno članku 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, uzimajući pritom u obzir odredbu članka 15. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama koja propisuje obvezu tijelu javne vlasti u slučaju kada tražena informacija sadrži podatak koji podliježe ograničenju, da preostale dijelove informacije treba učiniti dostupnima. Također je potrebno voditi računa da su informacije o potrošnji javnih sredstava, prema članku 16. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak. Ukoliko se radi o opsežnoj dokumentaciji, ističe se da tijela javne vlasti sukladno članku 19. stavku 2. Zakona o pravu na pristup informacijama imaju pravo tražiti od korisnika naknadu stvarnih materijalnih troškova koji nastanu pružanjem informacije, kao i na naknadu troškova dostave tražene informacije, a prema Kriterijima za određivanje visine naknade stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, 12/2014 i 15/2014) koje je donijela Povjerenica za informiranje.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.